黃夢佳，李淑杰，杜婉婷，曹競文，齊 魯

0 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化速度的加快，城市開發(fā)建設(shè)力度逐步增強，土地利用問題逐漸顯現(xiàn)。開發(fā)區(qū)是區(qū)域發(fā)展的重要支撐，在開發(fā)建設(shè)中過于注重用地擴張，土地利用粗放，浪費與低效利用屢見不鮮，為維持區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，必須集約利用土地資源。目前，關(guān)于開發(fā)區(qū)土地集約評價的研究主要針對工業(yè)園、高新區(qū)等開發(fā)區(qū)。綜合保稅區(qū)是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域［1］，是中國實現(xiàn)開放型經(jīng)濟的重要門戶，極大地影響了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，對這一特殊個體的集約研究未有較多涉及。西永綜合保稅區(qū)作為我國西部地區(qū)規(guī)模最大的綜保區(qū)，是重慶市未來發(fā)展的重點，且重慶屬于山地城市，山地多，平地少，土地資源合理高效利用尤為重要［2］。

園區(qū)處于開發(fā)建設(shè)時段，開展土地集約評價工作，明確園區(qū)利用現(xiàn)狀及后續(xù)發(fā)展?jié)摿Γ瑸槠浜笃诶锰峁﹨⒖家罁?jù)，同時根據(jù)園區(qū)土地利用狀況提出合理建議，在促進園區(qū)穩(wěn)步發(fā)展方面有著重要作用。根據(jù)《開發(fā)區(qū)土地集約評價規(guī)程》（2014年試行）（以下簡稱《規(guī)程》），充分考慮西永綜保區(qū)實際情況，合理選擇指標建立評價體系，運用組合賦權(quán)法將AHP法和熵值法計算得到的權(quán)重值進行組合計算綜合確定各指標權(quán)重。在計算集約度綜合分值以及各項潛力值的基礎(chǔ)上，對西永綜保區(qū)集約利用狀況進行了分析評價，并提出了一些合理對策，為園區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供了一些參考依據(jù)。

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)的收集與整理

1.1 研究區(qū)概況

重慶市西永綜合保稅區(qū)東望中梁山，西臨縉云山，位于重慶西部新城的陳家橋街道和西永街道。園區(qū)于2010年2月在重慶市沙坪壩區(qū)掛牌成立，是我國內(nèi)陸地區(qū)第一個綜合保稅區(qū)，其重點研發(fā)制造筆記本電腦、服務(wù)器、路由器等電子產(chǎn)品及關(guān)鍵零組件。順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，該區(qū)將與寸灘保稅港區(qū)共建成為重慶水陸空保稅的兩大力量，實現(xiàn)重慶建設(shè)西部第一大加工貿(mào)易基地的愿景。

園區(qū)規(guī)劃總面積1030.37 hm2，截至2015年底研究區(qū)已供應(yīng)土地34宗，共計466.48 hm2，其中已建成區(qū)域面積共444.04 hm2。園區(qū)受益于微電園高新技術(shù)項目的產(chǎn)業(yè)集聚效益，各類電子信息產(chǎn)業(yè)紛紛入駐。目前，惠普、華碩和宏基等國際知名品牌商，富士康、英業(yè)達等代工廠商，新普、沙特基礎(chǔ)工業(yè)等相關(guān)生產(chǎn)服務(wù)配套廠商已齊聚綜保區(qū)，園區(qū)入駐企業(yè)數(shù)量仍在不斷增長。

1.2 數(shù)據(jù)的收集與整理

研究主要涉及社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)以及建設(shè)數(shù)據(jù)。社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)的獲取采取實地調(diào)研法，調(diào)查時點為2015年12月31日，園區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)不易獲取，決定了必須要深入園區(qū)內(nèi)部，對園區(qū)內(nèi)各企業(yè)建成、投入產(chǎn)出等基本情況開展駐園式調(diào)研，最終獲得經(jīng)園區(qū)管委會蓋章的園區(qū)經(jīng)濟指標簡表、投產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)計表等相關(guān)數(shù)據(jù)。規(guī)劃數(shù)據(jù)獲取于重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院編制的《重慶西永綜合保稅區(qū)控制性詳細規(guī)劃》（2010～2020）。土地供應(yīng)數(shù)據(jù)主要來源于沙坪壩區(qū)規(guī)劃局和國土資源管理分局提供的經(jīng)批復的臺賬、數(shù)據(jù)庫，以及園區(qū)提供的計、征、供審批紅線的土地臺賬等，其中包括已供應(yīng)34宗土地的各項基本信息，例如各宗地的面積、用途、權(quán)屬、供應(yīng)方式及供應(yīng)時間、招拍掛情況等集約評價過程所需要的數(shù)據(jù)資料。而建設(shè)數(shù)據(jù)則通過園區(qū)管委會以及實地調(diào)研獲得，明確園區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)各項用地建筑面積、建筑基地面積等影響土地集約利用程度的數(shù)據(jù)情況。

根據(jù)評價實際需要對所獲數(shù)據(jù)資料進行整理，完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建庫，以確保綜保區(qū)集約評價研究的順利進行。

2 研究方法

2.1 指標體系的建立

目前，大部分指標體系的建立都比照《規(guī)程》，它從3個部分綜合反映了土地的集約程度，能夠較為全面系統(tǒng)地體現(xiàn)園區(qū)集約利用情況，但因各地域的自然條件、經(jīng)濟社會條件存在差異，《規(guī)程》中關(guān)于開發(fā)區(qū)的評價體系不能完全套用于所有評價?？紤]到西永綜保區(qū)在重慶市、沙坪壩區(qū)的土地利用特點、發(fā)展情況，以及園區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)獲取的可能性，指標選取時應(yīng)綜合各方面因素決定。

此次評價參考《規(guī)程》中集約評價指標體系［3］和相關(guān)研究成果［4－9］，充分考慮西永綜保區(qū)相關(guān)單位部門的監(jiān)管作用，同時遵循相關(guān)指標選取原則，在《規(guī)程》基礎(chǔ)上豐富了土地利用狀況目標層，構(gòu)建新的評價指標體系，共11個指標（表1），以保證評價結(jié)果具有較大的參考價值。

2.2 指標權(quán)重的確定

評價體系中各指標對土地集約的影響大小不同，權(quán)重值的賦予應(yīng)根據(jù)評價體系中各指標影響程度來決定。常用方法主要包括通過主觀判斷得到權(quán)重的Delphi法、AHP法，以及根據(jù)客觀調(diào)查數(shù)據(jù)、利用相關(guān)數(shù)學方法計算得到權(quán)重的主成分分析、熵值法等。雖然土地評價就其本身來看是一項具有較強主觀性的活動，但是采用主觀賦權(quán)法可能會由于人為因素而受到影響，為避免這類情況的出現(xiàn)，同時保留客觀賦權(quán)法反映研究區(qū)土地利用現(xiàn)實情況的優(yōu)點，綜合考慮采用主觀賦權(quán)法中的 AHP法［10－11］和客觀賦權(quán)法中的熵值法［12］分別得到各指標權(quán)重，在此基礎(chǔ)上利用組合賦權(quán)法［13］計算出評價體系指標最終權(quán)重值。

在組合計算時，采用加法集成法對AHP法和熵值法計算的權(quán)重值進行權(quán)重集成，公式如下：

其中，aj為第j個指標的客觀權(quán)重，bj為第j個指標的主觀權(quán)重，Wi為第j個指標的最終權(quán)重，α為待定系數(shù)，計算方法如公式：

其中，GAHP為AHP法各指標的差異系數(shù)。

其中，p1、p2，…，pn為 AHP法中各指標權(quán)重從小到大的重新排序，n為指標數(shù)。

計算得到評價體系指標組合權(quán)重（表1）。

2.3 指標理想值的確定

理想值是開發(fā)區(qū)集約利用程度的評判標準，也是集約評價過程中的一個關(guān)鍵技術(shù)要點，理想值的高低、合理與否，將會直接影響整個評價結(jié)果的科學性［14］。由于不同區(qū)域發(fā)展情況及地域條件有所不同，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及發(fā)展方向等存在差異，理想值的確定沒有明確的行業(yè)標準，存在較大主觀性，在確定時有一定困難。

表1 土地集約評價指標體系及權(quán)重

利用目標值法等基本方法，參考《重慶西永綜合保稅區(qū)控制性詳細規(guī)劃》（2010～2020）、《重慶市招商工作規(guī)范（試行）》、《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》等文本中的相關(guān)指標，同時考慮區(qū)域自身情況，結(jié)合發(fā)展目標，參考大量研究資料［15－16］，綜合確定理想值（表2）。

表2 評價指標標準化理想值

2.4 指標的標準化

利用《規(guī)程》中的方法對各指標數(shù)據(jù)進行標準化，使其具有一致性，在此基礎(chǔ)上再進行后續(xù)處理，公式如下。

其中，Sijk為i目標層j子目標層k指標的實現(xiàn)度分值；Xijk為現(xiàn)狀值；Tijk為理想值。

通過上述方法，結(jié)合理想值將各指標數(shù)據(jù)現(xiàn)狀值進行處理，最后得到評價體系標準化結(jié)果。

2.5 集約度綜合分值的確定

西永綜保區(qū)土地集約度值運用下述公式計算。

其中，F(xiàn)i為評價區(qū)域 i層級分值；Fij為 i目標的下一層級分值；Wij為i目標下一層級權(quán)重值。

將指標層標準化值及權(quán)重值進行加權(quán)綜合、逐層計算，最終得到園區(qū)集約度綜合分值（表3）。

2.6 潛力值的測算

利用《規(guī)程》中所述的計算方法，對西永綜保區(qū)各項潛力共9個構(gòu)成部分進行計算，得到各項潛力規(guī)模（表 4）。

3 結(jié)果與分析

西永保稅區(qū)是西部第一個綜合保稅區(qū)，對沙坪壩區(qū)乃至整個重慶市經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。園區(qū)土地集約利用評價以綜合賦權(quán)法為基礎(chǔ)，對相關(guān)數(shù)據(jù)資料進行整理計算，獲得土地集約利用各項分值及潛力值。截至2015年底，西永綜保區(qū)集約度綜合分值達83.85分?？傮w來看，園區(qū)已建成區(qū)域范圍內(nèi)，土地利用狀況及用地效益良好，監(jiān)管績效突出，然而土地潛力未能充分發(fā)揮。通過圖1對評價結(jié)果進行綜合分析，明確綜保區(qū)土地利用現(xiàn)狀。

3.1 園區(qū)土地供應(yīng)率低，利用效率不高

從圖1可知，西永綜合保稅區(qū)土地利用狀況相較于管理績效分值較低，園區(qū)土地利用水平不高。西永綜保區(qū)是重慶打造筆記本電腦基地的載體，土地供應(yīng)主要滿足工業(yè)項目的建設(shè)，工業(yè)用地及倉儲用地規(guī)模需求較大，目前建成區(qū)工礦倉儲用地面積為374.58 hm2，工業(yè)用地率高達80.54%。但是園區(qū)土地供應(yīng)率水平較低，征地規(guī)模大，征地拆遷安置問題導致大量土地未達供地要求，同時園區(qū)內(nèi)部分土地未辦理供地手續(xù)，使得實際供地規(guī)模較小。截止2015年底，園區(qū)已供應(yīng)土地面積達466.48 hm2，未供地面積達543.14 hm2，土地供應(yīng)率僅為46.20%，土地利用效率不高。園區(qū)后續(xù)開發(fā)建設(shè)應(yīng)重點消化存量空間，著力于解決園區(qū)內(nèi)土地“征而未供”的問題，提高土地供應(yīng)率。目前園區(qū)土地利用強度較低，園區(qū)建設(shè)時應(yīng)根據(jù)實際情況，避免盲目投資和低水平重復建設(shè)，按照工業(yè)用地相關(guān)標準嚴格控制容積率和建筑密度等指標，同時利用優(yōu)惠政策鼓勵園區(qū)企業(yè)集約利用土地，穩(wěn)步提高園區(qū)各項目用地容積率以及建筑系數(shù)等集約利用標準，杜絕“重圈地、輕開發(fā)”現(xiàn)象。

表3 土地集約度綜合分值計算過程

表4 潛力測算匯總表

圖1 評價體系各分值分布圖

3.2 用地效益水平良好，投產(chǎn)強度仍需提高

園區(qū)用地效益水平良好，分值為81.80分。西永綜保區(qū)的優(yōu)惠政策及合理規(guī)劃吸引了大量企業(yè)入駐，是國內(nèi)功能最全、規(guī)格最高、政策最優(yōu)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。園區(qū)在功能、外匯政策等方面都有很大優(yōu)勢，入駐企業(yè)充分利用其優(yōu)勢快速發(fā)展。但是園區(qū)開發(fā)建設(shè)時間短，目前只有少部分企業(yè)發(fā)展較為成熟，如英業(yè)達有限公司、全球物流有限公司，大部分企業(yè)仍在發(fā)展初期階段，前期投入主要用于廠房建設(shè)等方面，使得園區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度不高，同時處于成長期的企業(yè)產(chǎn)出效益短時間無法體現(xiàn)，2項指標與發(fā)展目標暫時有些距離。為保證園區(qū)用地效益，未來在選擇企業(yè)入駐供地時，應(yīng)對其準入標準進行嚴格把關(guān)。大規(guī)模企業(yè)優(yōu)先考慮，鼓勵用地效益高的土地開發(fā)建設(shè)，限制減少利用效率低的企業(yè)，以達到提高園區(qū)投產(chǎn)強度的目的，促進土地集約利用。

3.3 積極配合各監(jiān)管部門，管理績效突出

西永綜保區(qū)積極配合重慶海關(guān)、國檢等相關(guān)單位部門，園區(qū)管理績效突出。到目前為止，園區(qū)內(nèi)無閑置土地，該目標層達到最高分值100。目前園區(qū)管理績效水平高，作為重慶對外開放的門戶，在快速發(fā)展過程中仍應(yīng)加強園區(qū)土地的監(jiān)管力度，避免造成土地閑置浪費。依托于土地市場動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，對已供應(yīng)但未建設(shè)完成的土地進行監(jiān)督，使其投入強度、容積率以及建筑系數(shù)等相關(guān)指標數(shù)據(jù)按照國家規(guī)定執(zhí)行，已供項目用地建設(shè)完成時應(yīng)按要求進行驗收，保證園區(qū)已確定開發(fā)建設(shè)的土地能夠按照各項規(guī)范要求開發(fā)利用。建立完善的土地利用考核機制，園區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中，為避免土地浪費，應(yīng)定期考察各企業(yè)開發(fā)利用情況，同時不定期進行抽查，對沒有達到規(guī)定標準的企業(yè)采取懲罰措施，保證土地合理高效利用。

3.4 園區(qū)開發(fā)時間短，具有開發(fā)潛力

西永綜保區(qū)潛力規(guī)模測算表明，擴展?jié)摿Γ緩姸葷摿Γ窘Y(jié)構(gòu)潛力＞管理潛力。園區(qū)可開發(fā)潛力主要為擴展?jié)摿Γ渲猩锌晒?yīng)土地面積為543.14 hm2，尚可供應(yīng)工礦倉儲用地面積為352.65 hm2，土地存量空間較大，結(jié)構(gòu)和管理潛力基本無過多開發(fā)空間?？傮w來看，園區(qū)開發(fā)建設(shè)時間較短，具有開發(fā)潛力。園區(qū)內(nèi)企業(yè)享受海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫及稅收管理等優(yōu)惠政策，該現(xiàn)行政策對綜保區(qū)土地集約利用起到至關(guān)重要的作用，未來發(fā)展應(yīng)充分利用園區(qū)政策優(yōu)勢，采取內(nèi)涵式挖潛模式提高園區(qū)集約程度。因此園區(qū)后續(xù)發(fā)展應(yīng)以外延式挖潛道路為主，在外延式挖潛模式下同時采取內(nèi)涵式挖潛模式，充分發(fā)揮園區(qū)特殊政策優(yōu)勢，深挖園區(qū)潛力，提高園區(qū)集約利用水平。

4 小結(jié)

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是一項綜合性較強的工作，需因地制宜合理全面構(gòu)建評價體系，明確各部分權(quán)重值，采取合理的評價方法。對西永綜保區(qū)所做的土地利用集約評價研究，評價體系基本完整；指標選取充分考慮其科學性、適用性；數(shù)據(jù)通過實地調(diào)研所得，真實性強；同時在確定指標權(quán)重時選取了主觀和客觀相結(jié)合的組合賦權(quán)法，有效避免了主觀的隨意性且保留了客觀賦權(quán)法反映園區(qū)土地現(xiàn)實情況的特點。研究結(jié)果對促進綜保區(qū)合理高效用地、提高用地管理水平、增強土地集約利用有一定參考價值。

研究基于組合賦權(quán)法結(jié)合研究區(qū)實際情況從3個方面對西永綜保區(qū)進行集約評價，結(jié)果表明園區(qū)土地集約程度僅達基本要求。未來開發(fā)建設(shè)應(yīng)當從以下幾方面入手：（1）充分發(fā)揮綜保區(qū)特殊政策優(yōu)勢，挖掘園區(qū)各項潛力；（2）提高園區(qū)企業(yè)入駐標準，保證工業(yè)用地投入產(chǎn)出效益；（3）消化存量空間，加強園區(qū)開發(fā)建設(shè)力度；（4）加強土地監(jiān)管力度，避免土地低效利用。注重提高其集約水平，確保園區(qū)未來持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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