江海
摘 要:適格的原告是傳統(tǒng)訴訟理論的核心,無這一核心訴訟則無從開啟,就環(huán)境行政公益訴訟而言,這一要件同樣也很重要,且在構(gòu)建具有中國特色環(huán)境行政公益訴訟原告資格制度中居首要地位。本文在考察域內(nèi)、域外行政公益訴訟原告資格的基礎(chǔ)上,筆者提出了關(guān)于構(gòu)建具有中國特色的環(huán)境行政公益訴訟原告資格制度設(shè)想。
關(guān)鍵詞:環(huán)境行政公益訴訟;原告資格;重構(gòu)
一、環(huán)境行政公益訴訟原告資格概述
(一)何謂環(huán)境公益行政訴訟
訴訟目的不同則分類也不同,以保護(hù)私人利益為目的的訴訟是傳統(tǒng)訴訟法中的私人利益訴訟,它與起源于羅馬法的另一種訴訟,即公益訴訟相對應(yīng)。就我國的行政訴訟而言,其也只是私益訴訟,而非公益訴訟。何謂行政公益訴訟?理論界沒有共識。一般而言,行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的非法行為或不作為侵犯或威脅侵犯公共利益時,允許非直接利益相關(guān)者向法院起訴,以維護(hù)公共利益的訴訟制度。
(二)環(huán)境行政公益訴訟原告資格
古老羅馬法諺語:“沒有原告就沒有法官”,從這句法諺中我們可以看出原告在訴訟活動中的重要性。然原告資格與原告又是不同的概念。關(guān)于原告資格的觀點有很多很多,大致可分為“限制說”、“能力說”、“利益說”等。結(jié)合上述觀點,筆者認(rèn)為,原告資格即是指公民、法人或其它組織向法院提起訴訟,要求法院依法保護(hù)其合法權(quán)益的當(dāng)事人應(yīng)具備的條件。環(huán)境行政公益訴訟屬于一種行政訴訟。環(huán)境行政公益訴訟只能由原告資格人提起是不可避免的。
二、環(huán)境行政公益訴訟原告資格的域外考察
(一)美國
美國在環(huán)境行政訴訟領(lǐng)域的立法可為典范,不僅建立的早且形成了一套比較完整的環(huán)境行政公益訴訟制度。
不僅在美國的憲法中有原告資格的相關(guān)規(guī)定,而且其國會還可以通過法律授權(quán)一些本無原告資格的人成為行政公益訴訟的主體,即使這個人沒有傳統(tǒng)訴訟制度中規(guī)定的那種直接的個人利害關(guān)系,也可以為了公共利益向法院提起訴訟。隨著司法判例的發(fā)展,美國逐步形成了“私人司法部長”理論,也即國會可以通過法律法律授權(quán)某個公民提起復(fù)審訴訟,一旦這種訴訟提起了,“私方司法部長”他沒有保護(hù)自己的利益,而是在保護(hù)公共利益。他依法維護(hù)公共利益。這一理論在環(huán)境法領(lǐng)域得到了很好的體現(xiàn)。
美國1970年《清潔空氣法》,規(guī)定了任何人都可以以自己的名義對包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、各類社會組織以及個人按照該法的規(guī)定提起訴訟。這就是著名的“公民訴訟條款”。在本條款中,原告不需要證明其與被告的行政行為具有法律利益,也就是說,原告可以在無利益的基礎(chǔ)上向司法部門提起公益訴訟,從而改變原告資格。這讓公益訴訟變得非常寬闊。這為公民或社會團(tuán)體提起公益訴訟掃除了障礙。
(二)德國
德國在20世紀(jì)60年代開始逐步確立了“環(huán)境團(tuán)體公益訴訟”制度。因環(huán)境行政公益訴訟主要目的是為了公共利益,體現(xiàn)了一定的公法性質(zhì),為此德國的法律法規(guī)中對環(huán)境團(tuán)體公益訴訟制度構(gòu)建了很多限制性的規(guī)定。
在德國不是所有的環(huán)境團(tuán)體都可以提起環(huán)境行政公益訴訟,它有個前提就是環(huán)境團(tuán)體必須向有關(guān)機(jī)關(guān)提出資格認(rèn)證預(yù)先取得訴訟資格登記。德國聯(lián)邦和州的立法上都分別設(shè)有原告資格的要求件。比如“聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和原子能安全部”和《環(huán)境法律救濟(jì)法》等,被許可提起環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)境團(tuán)體需要達(dá)到以下條件:①章程中應(yīng)明確表明團(tuán)體成立的目的是保護(hù)自然環(huán)境;②該團(tuán)體的活動領(lǐng)域至少跨越一個州以上;③申請訴訟資格時該團(tuán)體成立至少3年以上且在該期間內(nèi)持續(xù)開展活動;④具有適當(dāng)?shù)亻_展業(yè)務(wù)的能力;⑤因追求公益目的而免除《法人稅法》第1條第8款的法人稅。
三、我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格缺失及重構(gòu)
(一)我國環(huán)境公益訴訟原告資格法律規(guī)定的缺失
《憲法》是寫滿公民權(quán)利的大憲章,實體權(quán)利的規(guī)定為原告資格的規(guī)定奠定了基礎(chǔ)。要使環(huán)境公益訴訟的原告資格具有權(quán)利基礎(chǔ),就必須從憲法到具體部門法中確立實體意義上的環(huán)境權(quán)。比如在美國的《國家環(huán)境政策法》中就規(guī)定了每個公民都有享受健康環(huán)境的權(quán)利,同時也有保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。此法律就為美國公民作為環(huán)境公益訴訟原告資格建立了實體法基礎(chǔ),環(huán)境權(quán)即是美國公民的權(quán)利也是義務(wù)。
(二)對我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格法律制度的構(gòu)想
為構(gòu)建具有中國特色環(huán)境行政公益訴訟制度,筆者認(rèn)為我們在借鑒域外法基礎(chǔ)上結(jié)合我國現(xiàn)階段的國情,發(fā)揮本土立法元素作用。為此,筆者從訴訟理論、法律制度、司法制度等三方面進(jìn)行了初步的構(gòu)想。
通過立法來確立環(huán)境權(quán)這一公民基本權(quán)利,這也是世界各國通行做法,從而為環(huán)境公益訴訟原告資格的拓寬奠定權(quán)利基礎(chǔ)。一般來講環(huán)境權(quán)可以分為實體性的和程序性的。實體環(huán)境權(quán)可以通過《憲法》和單行環(huán)境法律規(guī)確立,確定公民對環(huán)境公共利益享有權(quán)利,將環(huán)境權(quán)列入基本人權(quán)。程序環(huán)境權(quán)主要包括環(huán)境之情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、以及當(dāng)環(huán)境遭受侵害時的求償權(quán)。對程序意義的環(huán)境權(quán)我們可以通過拓寬司法對環(huán)境行政行為審查范圍、淡化起訴條件中侵害行為與利益受損的因果關(guān)系、改變訴訟利益的評價標(biāo)準(zhǔn)、改革訴訟費(fèi)用制度、引入訴訟保險制度等方式來保障。
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