摘 要：如何選擇評估主體對地方性法規(guī)進行立法后評估，是提高地方性法規(guī)質量的關鍵環(huán)節(jié)之一。文章在比較國內外學者關于立法后評估的有關研究之后，結合立法實踐，試圖探討我國立法后評估主體的選擇，為構建地方立法后評估制度提供有益參考。

關鍵詞：地方性法規(guī);立法后評估;主體;多元化

對地方性法規(guī)開展立法后評估是檢驗地方性法規(guī)立法質量的重要方式之一。在評估過程中，選擇不同的評估主體，都會對評估活動及其結果產生不同的影響，因此，選擇合適的評估主體對地方性法規(guī)立法后評估的質量至關重要。

一、地方性法規(guī)立法后評估主體模式概況

近年來，甘肅、重慶、上海、北京等地先后對本地區(qū)出臺的法規(guī)條文探索性的進行了立法后評估，取得了一定的成效，積累了一些經驗。從各個地方近年來開展地方性法規(guī)立法后的評估情況看，評估主體主要有以下幾種模式：

（1）評估的主體是立法項目的主體。這是立法機關為提高立法質量、改進立法工作的一種主動、自覺的“自我評估”。這種立法后的自我評估行為，屬于該立法項目的立法機關的一種自我監(jiān)督行為。我國大部分地方性法規(guī)的立法后評估是采取這種評估主體模式。如2013年湖南省人大常委會開展《湖南省旅游條例》立法后評估。

（2）評估主體由立法機關和相關行政管理部門共同組成。在我國現行的地方立法過程中，地方人大委托相關行政管理部門起草地方性法規(guī)草案的情況比較多，地方性法規(guī)生效實施后，由相關行政管理部門為主推進實施的方式也是普遍存在。因此，一些地方在立法后評估的過程中，由立法機關和相關行政管理部門共同組成評估主體對某一地方性法規(guī)進行評估也就順其自然。如2004年云南省對《云南省郵政條例》進行立法后評估，評估主體由云南省人大法制委牽頭，省人大財經委和省郵政局共同參與進行評估等。

（3）由立法機關主導，委托給中立的第三方作為評估主體。如2009年銀川市人大常委會對《銀川市城市供熱條例》進行了立法后的評估。為了使本條例的評估工作真正能夠達到預期的目的，銀川市人大法制委就委托寧夏大學評估課題組具體實施了對該條例的評估。2015年深圳市人大對《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》開展立法后評估工作，就委托給了深圳市律師協(xié)會開展實施。

二、地方性法規(guī)立法后評估主體模式的優(yōu)劣分析

地方性法規(guī)立法后的評估主體根據不同的標準可以分為不同的類型。在此我們依據評估主體是否單純?yōu)榱⒎C關及其行業(yè)管理部門，把評估主體模式區(qū)分為兩種類型：一是立法機關主導型的內部評估主體模式，其主體包括立法機關及其行政管理部門;二是外部評估主體，主要是指獨立的第三方評估機構。

（1）內部評估主體的優(yōu)劣分析。當前，我國地方性法規(guī)評估主體大部分是以內部評估為主，主要是基于一是立法后評估在我國尚處探索階段，相關評估制度和機制還未建立健全，社會上獨立的評估機構也還是處于起步階段;二是目前大部分地區(qū)的立法后評估活動還只是地方立法機關實施監(jiān)督的一種方式，是立法機關的法定必須實施的職責;三是立法機關和相關行業(yè)管理部門直接作為評估主體能夠最大限度的體現評估活動的權威性，它可以為地方性法規(guī)的制定、修改、廢止提供最直接、最便利、最可靠的依據，評估結果最有可能被立法機關予以采納，有的甚至可以直接納入立法機關的立法規(guī)劃。內部評估主體的缺點在于：部分地方立法機關從自身利益出發(fā)，有可能無法對自己所制定的地方性法規(guī)的實施效果有一個客觀而中肯的評價，這就在很大程度上影響了立法后評估結果的公正性。同時，立法后的績效評估是一項復雜而細致的工作，它不但需要評估者掌握相關方面的理論知識，而且要他們熟悉專門的方法技術，而這些要求往往是內部評估人員所不具備的要素，這也在一定程度上會影響評估的質量。

（2）外部評估主體的優(yōu)劣分析。外部評估主體是指國家機關系統(tǒng)以外的評估者，他們往往是一些非政府組織或機構，在歐美等一些發(fā)達國家除政府機構進行法律政策的績效評估以外，有很多學術團體、非營利性組織等第三方評估機構也發(fā)揮著及其重要的作用。外部評估主體的優(yōu)勢在于：這些機構開展評估工作具有很大的獨立性，他們能夠運用專業(yè)的評估方法，通過科學的評估程序，從而能夠在很大程度上保證評估質量，使得評估結果客觀公正，評估結論較為可靠。但是其也有較為明顯的缺陷，由于他們并沒有全面地參與到地方立法過程中，相對于直接的立法機關來說，他們對地方立法過程的了解就相對間接，難以全面掌握立法的各種信息，而且有時學術研究型的人會在評估過程中過于強調科學方法的運用而忽略了其應有的實用性，評估結論也不一定會被大眾接受。由于這些機構并非權力機構，獲取全面的評估信息和資料相對比較困難，并且其評估影響不如權力機關那么具有權威性，從而也會使得評估結論不易受到重視等。

三、選擇地方性法規(guī)立法后評估主體應遵循的基本原則

為了最大程度的確保立法后評估結果的真實性、客觀性、科學性和有效性，在選擇地方性法規(guī)立法后評估的主體時應當堅持一定的原則。

（1）中立原則。地方性法規(guī)立法后評估是在收集各方評價意見之后作出的立法綜合性評價，在評價的過程中，評價主體受自身利益的影響，很大程度深具有一定的主觀性和局限性，因此，在選擇立法后評估主體時，必須貫徹中立性原則，努力減少各種主觀偏見。那么該主體應當盡量選擇權威性、中立性的機構作為評估組織者，最大限度的實施利益相關者回避制度。

（2）權威原則。無論是采取委托方式還是招標方式確定評估主體，均應得到立法機關或有權機關的明確授權。地方性法規(guī)立法后評估作為立法活動的延伸，也具有深遠的法律影響，有時甚至會引起一地政策的改變、立法的修改或廢止，因此對于具有法律意義的立法后評估而言，評估主體的選擇以地方權力機關主導為宜。

（3）多元原則。在評估主體具有適當權威性的前提下，為確保評估結果客觀有效，還應當具有全面性和代表性，既要有立法機關、又要有行政機關、還要有社會公眾參與;既有社團組織，也有專家學者，必要時還可吸收專業(yè)調查機構參加。

四、構建多元化的地方性法規(guī)立法后評估主體的思考

2011年中國特色社會主義法律體系已經形成，我國未來地方立法工作重心一方面是制定新法，另一方面是修改或廢止不符合經濟社會發(fā)展的地方性法規(guī)。從以上對兩種評估主體模式的優(yōu)劣分析和選擇評估主體原則來看，多元化的評估主體是我國立法后評估活動完善化的制度選擇，它不僅能避免單一化的評估主體模式的缺陷，也可以使各類評估主體優(yōu)勢互補。

（1）通過交叉評估進一步完善內部評估主體。當前我國現行立法后的評估主體大部分歸結為內部評估主體的模式，表現在有的以立法機關為主，有的以立法機關的組成機構與相關行業(yè)管理部門為主，有的則是以對口的政府管理部門為主等等。根據我國目前的政治體制，是否可以建立一套由立法機關主導，把全國的地方性法規(guī)立法后評估進行一盤棋綜合考量，由全國人大牽頭，列出評估清單，各地人大交叉評估其他地方的地方性法規(guī)，這樣實現有效避免利益相關的問題。

（2）通過擴大參與進一步拓展外部評估主體。立法后評估制度較為成熟的美國、英國、韓國、日本等國家，都比較注重“利益相關者”參與到評估活動中來。我國有些省市的地方性法規(guī)評估實踐中，吸納了“利益相關者”參與立法評估的過程。由于各地對“利益相關者”的范圍認識有所不同，從而被吸取參與評估的主體范圍也有所不同。這里應當注意的是在吸納“利益相關者”的過程中，必須要對各種不同的“利益相關者”進行分析，明確不同利益相關者的性質與范疇，保障公民廣泛參與。

（3）進一步加大“獨立第三方”作為評估主體的參與力度。獨立第三方作為評估主體，最大的價值取向是評估結果的客觀公正性。獨立第三方作為立法后的評估主體在我國還在積極的探索之中，有以下幾點具體設想：一是我國雖然還沒有實現完全由中立的第三方來進行立法后評估，但可以嘗試由立法機關制定評估內容、標準、程序等規(guī)范性文件后指定委托或招標委托中立的第三方進行評估;二是可以采取一體多元的評估主體模式開展立法后評估。具體做法是，以立法機關為主體但采取主體虛置的操作方式，由立法機關掌握評估的主導權，而將評估內容分割發(fā)包給多個第三方進行評估，也可以組成課題組進行評估。

地方性法規(guī)立法后評估是一項專業(yè)性和技術性都很強并且很龐雜的工作，無論由誰作評估主體，包括立法機關的自我評估在內，實際上都不太可能單靠評估主體自身的力量來獨立完成。因此，構建由不是同一地區(qū)的地方立法機關主導，由行政機關、專家學者和具有專業(yè)技術優(yōu)勢的社會中介機構積極參與，并且向社會公眾廣泛征集意見和建議的模式，可能是實現評估主體模式多元化、評估結果科學化的最佳選擇。

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作者簡介：

彭禮，男，土家族，湖南吉首人，吉首大學法學與公共管理學院法理學專業(yè)2016級碩士研究生，研究方向：法理學。