郭龍

摘要：PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)企業(yè)在建立合作關(guān)系前提下，通過社會(huì)資金與財(cái)政資金共同進(jìn)行社會(huì)基礎(chǔ)項(xiàng)目的投建，雙方利用自身優(yōu)勢全面加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)，具有重要意義。特別是近幾年國家對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度加大，為生活污水和工業(yè)污水處理提供了廣闊的平臺(tái)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目因體量小、經(jīng)營環(huán)境的制約被廣大的社會(huì)資本所忽視。文章結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)，細(xì)化PPP項(xiàng)目在財(cái)務(wù)管理方面存在的問題，針對(duì)性的提出相應(yīng)解決措施，以提升PPP項(xiàng)目科學(xué)合理性，有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；財(cái)務(wù)管理；問題；措施

PPP模式近年來發(fā)展迅速，在該模式下，社會(huì)主體和政府之間形成了密切的合作關(guān)系，不僅有效加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)可靠性，更實(shí)現(xiàn)了利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國通過PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量日益增多，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目列入2016年12月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，在“十三五”期間“推進(jìn)13萬個(gè)行政村環(huán)境綜合整治，實(shí)施農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用示范工程，建設(shè)污水垃圾收集處理利用設(shè)施，梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理”，將農(nóng)村生活污水治理引入國家規(guī)劃的層次，為了全面提升相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)可靠性，有必要加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理。目前PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理存在很多問題，需要深入剖析，并積極采取相應(yīng)措施予以解決，全面提升PPP項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)勢。

一、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理概述

（一）PPP模式財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

PPP模式通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間形成一種伙伴式合作關(guān)系，雙方通過簽訂合同的方式明確界定彼此在公共項(xiàng)目中的權(quán)利與職責(zé)，雙方通過資源優(yōu)勢互補(bǔ)和權(quán)利共享來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并在合作的過程中共享收益，同時(shí)共同承擔(dān)項(xiàng)目的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。通常社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的主要工作，并通過“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)” 或“可行性缺口補(bǔ)助”獲取合理的投資回報(bào)；政府部門則主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)PPP項(xiàng)目通常呈點(diǎn)狀分布，且污水處理設(shè)施規(guī)模偏小，在無法實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的前提下，主要方向還是“政府付費(fèi)”，根據(jù)財(cái)金[2014]156號(hào)文的要求，政府付費(fèi)可按照項(xiàng)目的可用性、使用量和績效中的一個(gè)或多個(gè)要素組合付費(fèi)。政府付費(fèi)項(xiàng)目的可用性和績效進(jìn)行付費(fèi)，使得測算后的污水處理單價(jià)處于合理水平，具體需根據(jù)不同項(xiàng)目屬性及特點(diǎn)建立明確的回報(bào)機(jī)制。由于特殊的合作方式，要求雙方共同實(shí)施管理，其財(cái)務(wù)管理就是對(duì)項(xiàng)目前期、成立、建設(shè)、運(yùn)行、移交五個(gè)階段的財(cái)務(wù)活動(dòng)，進(jìn)行財(cái)務(wù)關(guān)系處理的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理工作。

PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理有其鮮明的特點(diǎn)：一是財(cái)務(wù)管理的環(huán)境復(fù)雜。運(yùn)作PPP項(xiàng)目需要政府授權(quán)、社會(huì)資本操作，投融資合作銀行參與及社會(huì)公眾的監(jiān)督，因而，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理比較復(fù)雜。二是財(cái)務(wù)管理目標(biāo)具有獨(dú)特性。PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)不是追求利潤最大化，在確定財(cái)務(wù)目標(biāo)時(shí)，必須要考量大眾的承受能力，不能盲目定價(jià)。三是項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)重大。PPP項(xiàng)目涉及的金額一般較大，項(xiàng)目周期也比較長，各參與方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因而必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和規(guī)避。四是項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理期限具有確定性。在到達(dá)期限時(shí)，必須要根據(jù)規(guī)定要求和程序，將項(xiàng)目移交給政府或指定接受人。

（二）PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的重要意義

PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理是綜合項(xiàng)目全生命周期的管理工作，也是項(xiàng)目良性發(fā)展的重要影響因素。實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理全程參與項(xiàng)目建設(shè)管理，做到立項(xiàng)階段參與預(yù)測和決策、實(shí)施階段參與控制和管理、竣工階段進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，才能更好地發(fā)揮財(cái)務(wù)管理合理管控項(xiàng)目資金、有效降低項(xiàng)目成本、提高項(xiàng)目綜合效益的積極作用，助力合作雙方實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

1. 合作雙方行為通過合同進(jìn)行規(guī)范

政府與社會(huì)資本主體在雙方就項(xiàng)目及各種細(xì)節(jié)達(dá)成一致基礎(chǔ)上，通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的有效建立，在該模式下合作雙方都本著自己的目的，兩者在目的方面的差異性是非常明顯的。PPP項(xiàng)目當(dāng)中政府方面，是想要建設(shè)PPP項(xiàng)目以達(dá)到政府的社會(huì)公共性和公益性目的，而社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)，其最主要目的是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益。由于合作雙方在項(xiàng)目建設(shè)目的存有差異，便可能對(duì)項(xiàng)目建設(shè)采取不同的行動(dòng)方式，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)用。而憑借合同的簽署，就能在滿足雙方目的前提下，約束雙方在項(xiàng)目中的行為，由此對(duì)項(xiàng)目的開展內(nèi)容進(jìn)行有效的監(jiān)督管控。也就是說，政府在PPP模式下的項(xiàng)目中，不能為了追求公益性和公共性，而傷害到社會(huì)資本的利益；而社會(huì)資本在最大程度追求利益的過程中，也不能傷害 該項(xiàng)目的公共性和公益性。合同簽署規(guī)范雙方的行為，實(shí)施有效的管理控制，也是對(duì)雙方利益的有效保護(hù)。

2. 雙方在資源共享同時(shí)實(shí)現(xiàn)互惠互利

由于PPP項(xiàng)目初期開展運(yùn)用的合作雙方是社會(huì)資本和政府這兩個(gè)屬性差異非常明顯的主體，因此，在對(duì)資源掌控方面雙方存在較大差異。政府合作方主要掌握的資源是國家政策資源與行政資源，然而社會(huì)資本掌握的主要資源是經(jīng)營管理能力與先進(jìn)技術(shù)方面。對(duì)已建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作的國有企業(yè)作為社會(huì)資本參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目可提高項(xiàng)目的市場競爭性，節(jié)約投資成本，提高管理服務(wù)水平，利用國家各種政策資源最大程度的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理與先進(jìn)技術(shù)的功能效用，實(shí)現(xiàn)利益最大化，政府方面能夠結(jié)合社會(huì)資本的先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)管理將行政與國家政策最大化落實(shí)，達(dá)到公益性與社會(huì)性的目的，雙方在進(jìn)行資源共享過程中全面實(shí)現(xiàn)互惠互利。

3. 雙方合作關(guān)系復(fù)雜并持久

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到投入使用以及后期經(jīng)營都需要政府與社會(huì)資本全程參與其中。在PPP項(xiàng)目前期針對(duì)可行性的研究當(dāng)中，就需要政府以及社會(huì)資本全面參與，而且PPP項(xiàng)目不僅僅是社會(huì)資源與政府進(jìn)行的簡單合作，項(xiàng)目設(shè)計(jì)到實(shí)施過程中涉及到眾多部門，包括貸款銀行、土地、項(xiàng)目公司、稅務(wù)、工程施工承包商以及城市規(guī)劃等部門，合作雙方針對(duì)PPP項(xiàng)目需要建立長期、復(fù)雜的合作關(guān)系。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問題

（一）項(xiàng)目資產(chǎn)定位不明確

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目資產(chǎn)屬性不明晰，導(dǎo)致會(huì)計(jì)核算和折舊的計(jì)提方法無法確定，影響稅收政策的運(yùn)用。項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、土地征用等前期均由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T實(shí)施，相關(guān)證件（如土地）均以主管部門名義辦理。項(xiàng)目公司成立后，政府和投資方對(duì)土地運(yùn)用的方式以及項(xiàng)目公司建設(shè)階段自有產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)的確認(rèn)，資產(chǎn)的維護(hù)改造修理等后續(xù)支出均影響項(xiàng)目運(yùn)營階段收入確認(rèn)方式，直接造成項(xiàng)目公司作為獨(dú)立法人運(yùn)作效益和稅收方面的爭議。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算的管理存在欠缺

財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面的問題主要是政府方面不夠重視預(yù)算管理，即便有預(yù)算法相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中執(zhí)行力相對(duì)較弱，相關(guān)方面不夠了解預(yù)算規(guī)則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水質(zhì)、項(xiàng)目選址、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等技術(shù)核心路徑未根據(jù)實(shí)際情況分析預(yù)算，采用相同或相近的建設(shè)方案，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在實(shí)施過程中沒有進(jìn)行有效的預(yù)算管理，資源和資金配置不合理，存在浪費(fèi)情況，直接造成成本失控問題等。

（三）忽略成本控制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目PPP模式下需要大量資金投入，為了確保相應(yīng)資金在投入之后獲得最大回報(bào)，利用有效的資金獲得最大利益，需要對(duì)成本進(jìn)行合理控制。然而實(shí)際上對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目不夠重視成本管理，沒有認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中成本控制的重要意義，導(dǎo)致在進(jìn)行總體預(yù)算的時(shí)候難以利用成本控制相關(guān)數(shù)據(jù)，成本控制作用難以發(fā)揮。

（四）內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目集中于農(nóng)村，人口密度小，人員流動(dòng)性大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量自備井等特點(diǎn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目的收費(fèi)難度相對(duì)較大特殊屬性，自身風(fēng)險(xiǎn)控制能力都比較低，針對(duì)突發(fā)的市場風(fēng)險(xiǎn)難以第一時(shí)間多出反應(yīng)來有效解決。社會(huì)資本在項(xiàng)目當(dāng)中更加重視短期效益，不論項(xiàng)目是否適合使用PPP模式都直接通過該模式進(jìn)行投資建設(shè)，直接導(dǎo)致資金鏈存在斷裂風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致資源存在嚴(yán)重耗損，浪費(fèi)國有資產(chǎn)和社會(huì)資產(chǎn)。

三、PPP項(xiàng)目加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的措施

（一）制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

一般情況下，PPP項(xiàng)目是由多方合作的，經(jīng)營周期與投資回報(bào)周期都比較長，為了全面保障投資效益，需要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在機(jī)制當(dāng)中將各方責(zé)任進(jìn)行明確，確保雙方行為更加規(guī)范，有效降低各方風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制作用下，將項(xiàng)目當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)依據(jù)需求與類型實(shí)現(xiàn)科學(xué)劃分，在各方明確自身責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)之后，更加主動(dòng)的作出防范措施，有效降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。而且農(nóng)村污水處理項(xiàng)目通常單體規(guī)模較小，缺乏規(guī)模效應(yīng)，污水收集風(fēng)險(xiǎn)較大。為充分發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)運(yùn)營能力，污水收集風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)，政府做好相應(yīng)的績效考核，并通過激勵(lì)機(jī)制及合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，以切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)營水平。

（二）重視資金管理

要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，就要重視預(yù)算分析，以此為依據(jù)更加科學(xué)的估算項(xiàng)目投資所需資金。同時(shí)，要嚴(yán)格把控項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)中各項(xiàng)資金使用情況，針對(duì)預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)體系的全面建立，規(guī)范資金支出，提升資金利用率。還要加強(qiáng)把控投資管理，對(duì)市場各種影響因素進(jìn)行綜合分析，提升項(xiàng)目可行性，全面分析社會(huì)資本與投資利潤，最大程度的降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。

（三）完善成本管理

要確保PPP項(xiàng)目順利開展，需要加強(qiáng)成本管理。一方面，要科學(xué)分析項(xiàng)目總需求成本，制定出完善的投資計(jì)劃。另一方面，要針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)中所有資金支出進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，在有效把控下杜絕資金閑置情況發(fā)生，提升資金利用效率。還要加強(qiáng)經(jīng)營成本控制，完善體系建設(shè)，針對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)急預(yù)案，合理縮減成本提升效益。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制

要加強(qiáng)內(nèi)部控制，首先要積極利用先進(jìn)的信息技術(shù)，通過現(xiàn)代化交流平臺(tái)密切社會(huì)資本與政府之間的關(guān)聯(lián)，更快的傳遞高質(zhì)量信息，在公平平等對(duì)話機(jī)制作用下全面強(qiáng)化內(nèi)部控制，促使財(cái)務(wù)管理更加規(guī)范化，提升管理水平。

（五）強(qiáng)化政府建設(shè)和法律建設(shè)

加強(qiáng)政府建設(shè)，要積極轉(zhuǎn)變政府職能，設(shè)立專門的技術(shù)人員分區(qū)定點(diǎn)對(duì)設(shè)備進(jìn)行維護(hù)及更新，加強(qiáng)政府監(jiān)管，服務(wù)于PPP項(xiàng)目，通過市場性質(zhì)劃分政府和市場，在項(xiàng)目建設(shè)至運(yùn)營，需加強(qiáng)管理工作，通過優(yōu)化社會(huì)資本利用效率提升綜合效益。針對(duì)PPP項(xiàng)目要加快相關(guān)法律建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，并在法律保障之下促使PPP項(xiàng)目投建更加順利。

（六）提升財(cái)務(wù)分析合理性

PPP項(xiàng)目要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，最核心工作就是加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)分析工作水平全面提升，能夠有效提升項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的水平和質(zhì)量。在進(jìn)行財(cái)務(wù)分析過程中，首先需要明確財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，在進(jìn)行目標(biāo)劃定的時(shí)候，要綜合考慮PPP項(xiàng)目當(dāng)中政府與社會(huì)資本各自目的的差異性，在大方向上保持財(cái)務(wù)管理一致性。實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)劃定之后，就要針對(duì)財(cái)務(wù)分析使用正確的分析方法，由于各種財(cái)務(wù)信息在類型方面存在一定差異性，相應(yīng)分析方法也不盡相同，因此，要結(jié)合財(cái)務(wù)信息具體類型，選擇相應(yīng)合適的財(cái)務(wù)分析方法，確保分析結(jié)果更加完整、科學(xué)與合理，確保以后制定財(cái)務(wù)管理相關(guān)決策過程中能夠有效通過財(cái)務(wù)分析結(jié)果，提升決策正確性與合理性。之后，要合理分析財(cái)務(wù)信息，提高信息準(zhǔn)確性，確保財(cái)務(wù)信息能夠在以后相關(guān)活動(dòng)當(dāng)中作為科學(xué)依據(jù)加以應(yīng)用，并最大程度的杜絕PPP項(xiàng)目在具體實(shí)施開展當(dāng)中出現(xiàn)財(cái)務(wù)問題。

四、結(jié)語

PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中將政府和社會(huì)資本聯(lián)合在一起，合作雙方全面利用自身優(yōu)勢進(jìn)行項(xiàng)目投建，不僅減輕了政府財(cái)政支出壓力，也提升了社會(huì)資金利用效率，對(duì)提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義，更推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。財(cái)務(wù)管理工作是PPP項(xiàng)目有效開展的重要保障，因此，要重視PPP項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)管理工作，對(duì)財(cái)務(wù)工作存在的問題及時(shí)解決，促使PPP項(xiàng)目更加順暢的運(yùn)轉(zhuǎn)，全面推進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅惠君.PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算研究[J].科技展望，2016（33）.

[2]李東波.PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理研究[J].會(huì)計(jì)師，2016（03）.

[3]楊磊.我國PPP項(xiàng)目開展中存在的問題分析及對(duì)策研究[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2017（14）.

[4]張佩杰.淺談ppp模式下的財(cái)務(wù)管理問題[J].經(jīng)貿(mào)實(shí)踐，2017（12）.

[5]賀寒林.試論P(yáng)PP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算問題研究 [J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2017（14）.

（作者單位：武平縣天泉水務(wù)有限公司）