孫杰

摘要：在互聯(lián)網金融背景和混業(yè)經營趨勢下，我國“一行三會”分業(yè)監(jiān)管制度弊端盡顯，僅僅通過“加強監(jiān)管”，很難有效防止金融風險的發(fā)生。文章通過文獻研究法，回顧中國金融監(jiān)管制度的發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀，分析其與現(xiàn)代混業(yè)經營趨勢之間不可調和的矛盾。認為：分業(yè)監(jiān)管難以適應當前業(yè)態(tài)發(fā)展，統(tǒng)一監(jiān)管已成趨勢?！耙恍腥龝钡谋O(jiān)管格局勢必要改革，改革最終的方向是在“三會”的基礎上建立中國金融監(jiān)督管理委員會，形成一個統(tǒng)一監(jiān)管、分工明確、協(xié)調合作的現(xiàn)代化金融監(jiān)管結構。

關鍵詞：金融監(jiān)管；混業(yè)經營；中國金融監(jiān)督管理委員會

一、前言

金融發(fā)展經歷了混業(yè)經營到分業(yè)經營，再到混業(yè)經營的發(fā)展歷程。一方面，混業(yè)經營使得單一業(yè)務多元化；另一方面，可以增加金融機構收入。隨著我國金融創(chuàng)新發(fā)展，以衍生品市場為標志的多層次金融市場形成，金融控股公司成為金融機構的主要組織形式，分業(yè)監(jiān)管模式已難適應需求，金融監(jiān)管改革勢在必行。本文擬從宏觀上分析以混業(yè)經營與金融創(chuàng)新為實質，以金融控股公司與互聯(lián)網金融為形式，導致的金融監(jiān)管重復、監(jiān)管空白問題，并對以后的金融發(fā)展趨勢提出針對性意見，提出新的金融監(jiān)管框架構建思路，在不撤銷三會的基礎上，通過過渡，最終形成以中國金融監(jiān)督管理委員會為主，以中國人民銀行為輔的“雙峰型”監(jiān)管機構。

二、中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展與現(xiàn)狀分析

（一）中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展歷程

1. 金融監(jiān)管的初始萌芽階段。1949～1978年，計劃經濟體制下，我國金融市場發(fā)展程度較低，只有一家銀行——中國人民銀行，央行同時具有宏觀調控與金融監(jiān)管職能。人民銀行的工作重心是信貸資金管理與宏觀調控，其金融監(jiān)管作用并不明顯。1992年之前，我國始終實行集中統(tǒng)一管理，央行是我國金融市場的監(jiān)管主體。

2. 1993～1994年，分業(yè)經營界限被打破，我國進入整頓式監(jiān)管階段。混業(yè)經營的收入來源更廣，幾大國有商業(yè)銀行在利益機制驅動下，開始向證券、保險等領域拓展，打破分工界限，造成實際意義上的“混業(yè)經營”，導致了當時的金融泡沫，造成金融監(jiān)管的混亂。央行提出嚴格治理，各地人民銀行分行加強金融合規(guī)監(jiān)管，處理了大批擅自調整利率、越權批設金融機構等商業(yè)銀行問題。

3. 1995～1997年，我國金融監(jiān)管進入有法可依階段。經過兩年多的整頓式監(jiān)管，國有商業(yè)銀行和其他商業(yè)銀行基本上不再進行證券、信托、房地產等投資。由于之前商業(yè)銀行違規(guī)混業(yè)經營造成的混亂局面，我國于1994～1995年之間頒布了多條金融監(jiān)管法規(guī)，對金融市場和金融行為進行監(jiān)管。人民代表大會討論并通過了《中國人民銀行法》，我國金融監(jiān)管從此有法可依。

4. 1997～2003年，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制逐漸形成。1997年，東南亞金融危機暴露出國家銀行統(tǒng)一監(jiān)管體制的弊端，中國證監(jiān)會、保監(jiān)會應運而生。2003年3月，第十屆全國人大會議，經決議，成立中國銀監(jiān)會，負責監(jiān)管商業(yè)銀行和存款類金融機構，而中國人民銀行的監(jiān)管職能僅限于監(jiān)管貨幣、外匯市場。我國由集中統(tǒng)一管理體制最終發(fā)展成“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制。

5. 2003至今，分業(yè)監(jiān)管體制繼續(xù)深化階段。我國在“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制形成之后，一方面實行分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管，另一方面，又學習國外經驗，開展部分混業(yè)經營試點，這就造成了分業(yè)監(jiān)管體制與混業(yè)經營現(xiàn)狀共存的局面。為加強金融監(jiān)管，控制風險，“三會”在2004年共同簽署了《備忘錄》，并由央行牽頭建立了“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”。

（二）中國金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀

根據(jù) 《中國人民銀行法》等有關規(guī)定，我國現(xiàn)階段金融行業(yè)實行分業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管體制，監(jiān)管主體是“一行三會”。一行指的是中國人民銀行，央行的監(jiān)管范圍是貨幣市場和外匯市場；而銀監(jiān)會負責統(tǒng)一監(jiān)管全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構；證監(jiān)會負責統(tǒng)一監(jiān)管全國證券市場和期貨市場；保監(jiān)會負責統(tǒng)一監(jiān)管全國保險市場。

三、我國金融監(jiān)管體制框架的問題分析

（一）金融機構的業(yè)務界限逐漸模糊，導致我國金融監(jiān)管難度加大

根據(jù)央行發(fā)布的《商業(yè)銀行中間業(yè)務暫行規(guī)定》，商業(yè)銀行可進行代理證券業(yè)務、代理保險業(yè)務、各類投資基金托管等業(yè)務。這對傳統(tǒng)的證券、保險業(yè)務有一定的替代性。同時，證券公司賬戶在某種意義上也帶有儲蓄作用，只是“利率”波動較大。此外，隨著保險公司不斷推出新的保險品種，這些保險業(yè)務均有一定的證券投資功能或者銀行儲蓄功能。金融行業(yè)之間的業(yè)務界限逐漸模糊，且存在替代作用，造成金融監(jiān)管對象的不明，導致分業(yè)監(jiān)管難度增加。

（二）金融控股公司監(jiān)管難

隨著我國金融混業(yè)試點的開放，金融控股公司成為主要組織形式。現(xiàn)階段，我國金融控股公司主要分為經營性控股公司和純粹型控股公司。具體分類情況如圖1。

由于控股公司可通過附屬機構進行銀行、證券、保險等業(yè)務，而分業(yè)監(jiān)管的基礎就是嚴格的分業(yè)經營，所以該種監(jiān)管模式很難對金融控股公司進行有效監(jiān)管。首先，金融控股公司及其子公司間交叉持股使得子公司獨立法人的地位受到質疑，交叉持股導致了子公司法人結構的復雜化；由于跨國經營或者人員調動又使得金融控股公司及其子公司間管理人員層次復雜化；而控股公司（或其子公司）由于涉及的經營業(yè)務種類多又使得經營復雜化。復雜化程度高，一方面，由于信息不對稱，加劇了控股公司與監(jiān)管主體間的矛盾，容易造成監(jiān)管漏洞；另一方面，由于其經營業(yè)務的不同，所以也可能導致多方監(jiān)管。其次，各個監(jiān)管主體的監(jiān)管目的、標準和側重不同，導致金融控股公司在不同的金融監(jiān)管主體間采取相應的措施進行規(guī)避監(jiān)管。這也間接增加了各個監(jiān)管主體對金融控股公司監(jiān)管的難度。最后，即便各金融監(jiān)管主體能夠有效監(jiān)管金融控股公司相應的經營業(yè)務，但是金融控股公司內部的關聯(lián)交易和人員流轉、利益輸送卻難以監(jiān)控，容易造成金融風險，出現(xiàn)監(jiān)管真空。此外，即便有了“部際聯(lián)席會議制度”，由于信息傳遞存在滯后，因此監(jiān)管聯(lián)席會議制的作用并不明顯，且當意見不統(tǒng)一時，沒有一個真正的“決策”機構。

（三）綜合經營的外資金融機構涌入，我國分業(yè)監(jiān)管模式面臨新的挑戰(zhàn)

在加入WTO之后，我國的金融市場已經成為國際金融市場重要組成部分，大量外資機構進駐。多數(shù)的外資機構都實行混業(yè)經營，許多商業(yè)銀行業(yè)務、證券業(yè)務、保險業(yè)務雖掛靠在不同機構，但同屬一個金融集團，相互之間可以互通信息、人員、資金，這就有可能存在關聯(lián)交易和利益輸送，增加金融監(jiān)管的難度。換言之，混業(yè)經營以外資機構的背景在我國進行更難監(jiān)管的金融活動。

（四）金融創(chuàng)新難以監(jiān)管

金融創(chuàng)新始于20世紀60年代，由于監(jiān)管缺乏預見性，對于新生事物很可能出現(xiàn)監(jiān)管真空。金融創(chuàng)新是抽象概念，其主要代表是金融衍生物。金融衍生物將其易變性特點作用于證券市場，進一步擴散到整個金融市場。易變性導致高風險的產生，加大了金融監(jiān)管的難度。一方面，我國需要以金融衍生品為代表的金融創(chuàng)新，順應經濟發(fā)展趨勢，促進金融多元化發(fā)展。另一方面，以杠桿投資為特點的金融衍生品使金融風險不斷增加，市場波動更加頻繁，加劇了我國金融系統(tǒng)的脆弱性。就我國目前的監(jiān)管模式來說，金融創(chuàng)新難以監(jiān)管的主要原因在于：第一、金融創(chuàng)新可能是創(chuàng)造性變革產生的新事物，現(xiàn)行的監(jiān)管體制不能對新生問題進行可預見監(jiān)管；第二、金融創(chuàng)新產生的金融工具的優(yōu)、缺點往往在一段時間后才會顯現(xiàn)，相應的監(jiān)管辦法只能逐漸完善；第三、風險控制在于使用金融創(chuàng)新的機構本身，其責任只能在風險發(fā)生以后追究。所以，金融創(chuàng)新（這里主要指金融衍生品）在擴大風險與收益的同時，給金融監(jiān)管造成了新難題。

（五）日益發(fā)展的互聯(lián)網金融缺乏有效監(jiān)管

互聯(lián)網金融將金融業(yè)務與互聯(lián)網平臺結合，通過互聯(lián)網手段來提供傳統(tǒng)金融服務，是一種金融手段的創(chuàng)新，缺乏相應的監(jiān)管主體，存在大量的監(jiān)管空白。首先，互聯(lián)網金融進一步推進了混業(yè)經營的發(fā)展，這對我國分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀是一種打擊；而分業(yè)監(jiān)管規(guī)定了互聯(lián)網金融只能進行分業(yè)經營，這也阻礙著互聯(lián)網金融的發(fā)展。其次，互聯(lián)網金融屬于金融創(chuàng)新，目前沒有監(jiān)管機構可以對其進行完全監(jiān)管，需要構建新的監(jiān)管方式，而構建新監(jiān)管機構會造成監(jiān)管成本的上升。金融創(chuàng)新性可能導致無效監(jiān)管問題，而無效監(jiān)管又會造成高昂的重置成本。再次，我國征信體制不夠完善，互聯(lián)網金融出現(xiàn)問題時，往往只能事后彌補。由經濟基礎薄弱和信用體系問題導致的P2P平臺倒閉，相關負責人失蹤或攜資出逃，這也導致了互聯(lián)網金融問題。最后，我國暫時沒有設立專門的互聯(lián)網金融法規(guī)，，法律規(guī)章缺失的問題日益突出，已經嚴重影響依法監(jiān)管工作的展開。

鑒于以上分析，我國分業(yè)監(jiān)管體制存在的問題：第一、分業(yè)監(jiān)管部門各成體系，雖然加強了其專業(yè)性和獨立性，但是缺乏一套有效的聯(lián)動監(jiān)管體系，“部際聯(lián)席會議機制”看似形成了協(xié)調機制，然而其間的利益沖突，還有行政等級的平行都削減了聯(lián)席會議制度該有的作用。第二、不同金融機構之間業(yè)務的交叉，各行業(yè)可經營業(yè)務界限逐漸模糊，涉及多行業(yè)的金融監(jiān)管需要多方部門協(xié)調才能完成，由于協(xié)調的時間跨度較大，在此期間可能導致監(jiān)管重復，也可能出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。第三、分業(yè)監(jiān)管主體部門之間權、責、利劃分不明，監(jiān)管合力作用甚微，過于依賴政府機構的監(jiān)管，而忽略了行業(yè)自律監(jiān)管和外部監(jiān)管的作用。第四、分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管主體很難全面掌握混業(yè)經營金融機構的實際風險，金融體系整體性風險缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管當局進行把控。

四、關于改革和完善金融監(jiān)管框架的總體思路

（一）中國金融監(jiān)管框架改革的目標

金融危機使得各國開始思考其監(jiān)管模式的弊端，為各國金融監(jiān)管制度改革提供了契機。2010年7月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了商討已久的《多德一弗蘭克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），該金融法案以保護中小投資者合法權益為核心，新監(jiān)管法的頒布使得美國的金融監(jiān)管制度發(fā)生了巨大變化；2011年6月，英國政府正式發(fā)布白皮書：《金融監(jiān)管新方法》（The New Approach to Financial Regulation： The Blueprint for Reform），全面改革英國金融監(jiān)管體制，該法案徹底改變了英國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系。通過學習各國金融監(jiān)管改革的方案，可知：混業(yè)經營已成大勢所趨，從長遠看，應當變分業(yè)監(jiān)管為混業(yè)監(jiān)管，建立一個統(tǒng)一監(jiān)管，分工明確，協(xié)調合作的現(xiàn)代化金融監(jiān)管框架。

（二）構建我國新的金融監(jiān)管體制的總體思路

改革金融監(jiān)管框架并非一蹴而就，要通過過渡措施逐步轉變?？紤]到目前混業(yè)經營下出現(xiàn)的問題，最好的解決方案是成立中國金融監(jiān)管協(xié)調委員會，經過若干過渡之后最終實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

1. 成立中國金融監(jiān)管協(xié)調委員會，協(xié)調一行三會。針對以混業(yè)經營與金融創(chuàng)新為實質，以控股公司和互聯(lián)網金融為形式，導致的監(jiān)管主體不明，監(jiān)管重復與監(jiān)管真空問題，成立協(xié)調委員會進行協(xié)調監(jiān)管是當下最好的解決方法。建議成立中國金融監(jiān)管協(xié)調委員會，隸屬國務院，當出現(xiàn)重大金融監(jiān)管問題、或者監(jiān)管機構間發(fā)生利益沖突時，進行協(xié)調，統(tǒng)一管理三會，解決這些年來平行“部級”難決斷的尷尬。短期內，該機構還應具有協(xié)調中國人民銀行與金融監(jiān)管政策的功能，以便在短期內處理突發(fā)事件、維護金融穩(wěn)定，增強信息共享機制。如此一來，金融控股公司和互聯(lián)網金融便有了真正的金融監(jiān)管主體，分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管之間的矛盾也可以暫時緩解。

對于金融控股公司，在具體監(jiān)管內容上，監(jiān)管協(xié)調委員會可以直接協(xié)調三會分別監(jiān)管與其相關的金融服務內容，實行功能監(jiān)管。在母公司層面，明確準入資格，設立完善的進入和退出機制，對控股范圍和比例作出明確規(guī)定。子公司層面，及時獲取各子公司的合并報表及資產情況，防止資金違規(guī)外流。同時，由中國金融協(xié)調管理委員會制定《金融控股公司相關事宜的暫行規(guī)定》，要求控股公司對其子公司進行內部風險管理和設置“防火墻”制度。

對于互聯(lián)網監(jiān)管，業(yè)務內容繁雜，只能對現(xiàn)行的互聯(lián)網金融業(yè)務進行監(jiān)管，待其發(fā)展成熟以后，再行制定相關法規(guī)，設立對應的監(jiān)管機構。該階段中，監(jiān)管協(xié)調委員會負責對互聯(lián)網金融進行協(xié)調監(jiān)管。余額寶及其他“寶系列”同屬網絡理財產品，由于其“基金性質”并且涉及第三方支付，應由央行牽頭，證監(jiān)會配合監(jiān)管。第三方支付的業(yè)務基礎是電子貨幣支付，應當劃歸中國人民銀行監(jiān)管。P2P屬于網上貸款業(yè)務，其業(yè)務基礎是信貸業(yè)務，應當劃歸銀監(jiān)會管理。比特幣基于虛擬貨幣屬性（類似黃金）應劃歸中國人民銀行監(jiān)管；眾籌融資業(yè)務由證監(jiān)會負責；而涉及保險性質的互聯(lián)網金融業(yè)務由保監(jiān)會負責。這一階段的改革的監(jiān)管框架大致如圖2。

2. 改革并完善我國金融監(jiān)管體系。為適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展，在中國金融監(jiān)管協(xié)調委員會的基礎上，成立中國金融監(jiān)督管理委員會，與央行形成“一行一會”監(jiān)管機制，共同構成我國金融監(jiān)管的新框架。金監(jiān)會的目標是金融穩(wěn)定，核心是保護投資者利益，統(tǒng)籌方法是協(xié)調監(jiān)管，具有凌駕于三會之上的監(jiān)管權責。建議其負責人由主管金融的副總理或國務委員擔任，成員從三會中調任。同時，為了更好發(fā)揮其作用，建議金監(jiān)會下設：金融穩(wěn)定委員會，投資者保護委員會，監(jiān)管協(xié)調委員會。具體機構設置如圖3。

中國金融監(jiān)督管理委員會直屬于國務院，負責我國金融機構和金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管。金監(jiān)會之下設立四個分監(jiān)會，與上一階段相比，增設互聯(lián)網金融監(jiān)管協(xié)會，專門負責互聯(lián)網金融行業(yè)監(jiān)管?；鞓I(yè)經營大趨勢下，根據(jù)各金融機構（不包括只經營互聯(lián)網金融業(yè)務的公司）所經營業(yè)務性質與占比不同，將控股公司劃分為銀行類、證券業(yè)、保險類三類金融控股公司，分別由改革完善后的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會監(jiān)管?；鞓I(yè)經營趨勢下，應轉變監(jiān)管理念，以審慎監(jiān)管為原則，以功能監(jiān)管為方法進行混業(yè)監(jiān)管。為調整各監(jiān)管機構對于混業(yè)監(jiān)管的不適，建議在三會中實行人員的流動制，保證每個機構中有其他機構調任的人員，以此提高新的機構對混業(yè)經營的監(jiān)管能力。金監(jiān)會內設新的金融監(jiān)管協(xié)調委員會，負責制訂金融監(jiān)管政策和法規(guī)，協(xié)調各監(jiān)管機構之間的關系。金融穩(wěn)定委員會負責維護金融發(fā)展的穩(wěn)定，避免出現(xiàn)過大的行業(yè)波動。投資者保護委員會負責構建一個良好的投資環(huán)境，保護投資者合法權益。中國人民銀行主要負責制定和執(zhí)行貨幣政策，同時也有監(jiān)管貨幣市場和外匯市場的職責。最終形成以中國金融監(jiān)督管理委員會為核心，中國人民銀行為補充的“一行一會”“雙峰型”監(jiān)管模式。

五、完善我國新的金融監(jiān)管體制的建議

1. 建立、健全我國金融機構的內控機制。我國的金融機構大多設有一套內控制度，不過由于金融行業(yè)的發(fā)展，開始出現(xiàn)了不適應的地方，需要對我國內控機制進行進完善。首先，完善內部稽核機構。其次，完善內部稽核評價制度。最后，完善信息管理系統(tǒng)。

2. 構建我國金融業(yè)的行業(yè)自律機構。從發(fā)達國家經驗來看，自發(fā)形成的同業(yè)公會或協(xié)會是各地區(qū)金融監(jiān)督與管理的有效補充。我國目前處于混業(yè)經營和分業(yè)監(jiān)管的矛盾期，迫切需要建立有效的同業(yè)公會制度對金融業(yè)起暫時性的補充監(jiān)管作用。此外，行業(yè)自律機構還有行業(yè)協(xié)調和促使金融穩(wěn)定發(fā)展的作用。

3. 構建適應混業(yè)經營的新法規(guī)，完善我國金融監(jiān)管的法律。我國現(xiàn)行法規(guī)確定了金融機構的類別及其經營范圍，建議盡快由央行牽頭，同三會討論，共同制定《金融控股公司監(jiān)管暫行條例》，確定控股公司可進行經營的業(yè)務種類，明確監(jiān)管主體。此外，為填補互聯(lián)網金融方面的法律空白，應盡快制定《互聯(lián)網金融監(jiān)管暫行辦法》，對互聯(lián)網金融可涉及的業(yè)務，進入與退出條例進行說明，針對互聯(lián)網金融的不穩(wěn)定性與高風險性進行特別提示，違反者應加大懲處力度。

4. 加強金融監(jiān)管的國際合作。隨著經濟全球化發(fā)展，金融一體化趨勢明顯，金融危機的發(fā)生存在“擴散效應”，因此金融監(jiān)管亦成為國際關注問題。為了維持金融穩(wěn)定，需要加強同其他國家的金融監(jiān)管合作。同時，隨著區(qū)域間經濟的發(fā)展，為響應國家戰(zhàn)略，我國應該積極同東亞國家，東盟等區(qū)域組織進行金融監(jiān)管合作。在多邊金融監(jiān)管合作層面，要加強與我國互有金融交易往來國家的監(jiān)管合作，借鑒他國監(jiān)管經驗，不斷完善我國監(jiān)管體制，取長補短。

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（作者單位：江蘇師范大學商學院）