會(huì)議召開時(shí)間固定，不僅是個(gè)形式問題， 也是實(shí)質(zhì)問題，只有健全會(huì)期制度，才能使人民代表大會(huì)實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮作用。

十二屆全國人大產(chǎn)生后，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)到地方調(diào)研時(shí)，在山東就聽到了地級(jí)市要求有立法權(quán)的反映。

今后國家機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的都可能要事先接受全國人大常委會(huì)的合憲性審查。

南方周末記者 賀佳雯

南方周末實(shí)習(xí)生 陳玨伶

2018年3月5日，2980名第十三屆全國人大代表將齊聚北京，共商國是。這是3月5日被確定為大會(huì)固定開幕日之后，全國人大第二十次召開全體會(huì)議。

曾任全國人大常委會(huì)研究室主任的程湘清告訴南方周末記者，1998年之前，全國人民代表大會(huì)的開會(huì)時(shí)間一直不固定，除了10月，其他月份都召開過全國人民代表大會(huì)。

“那是因?yàn)橛袊鴳c節(jié)，不方便開會(huì)?！币涯陮冒搜某滔媲逭f，1998年，九屆全國人大產(chǎn)生后，明確在每年3月5日召開會(huì)議。

在他看來，過去開會(huì)日期不固定，人大無法主動(dòng)地開展活動(dòng)，甚至連憲法規(guī)定的一些職權(quán)都形同虛設(shè)，“確定開幕日期，是人大制度走向規(guī)范和成熟的標(biāo)志?！?/p>

為什么是3月5日？

1982年，起草中華人民共和國成立后第四部憲法時(shí)，規(guī)范全國人大開會(huì)日期一度成為熱點(diǎn)話題，在憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上，榮毅仁、耿飚、康克清都提出，應(yīng)該定出開會(huì)時(shí)間。

時(shí)任全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)副主任的王漢斌在接受《中國人大》雜志訪談時(shí)回憶，榮毅仁當(dāng)時(shí)提出：“人大開會(huì)沒有固定日期，看起來主動(dòng)，實(shí)際上很被動(dòng)，對(duì)發(fā)展民主、加強(qiáng)法制都不利。”

耿飚認(rèn)為固定了開會(huì)日期，人大常委會(huì)委員也好安排工作和視察參觀。康克清則提出了具體建議，認(rèn)為開會(huì)時(shí)間最好是在每年11月到次年1月之間。

憲法修改委員會(huì)秘書處考慮了大家意見后，在憲法修改草稿初稿中曾寫下“在每年第一季度召集”。但也有人認(rèn)為，固定會(huì)期有時(shí)難以做到，以不規(guī)定為好。最終，中央討論后確定在憲法中暫不規(guī)定人大開會(huì)的日期。

但每年度全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的工作安排，包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家的預(yù)算等，都要通過全國人大召開會(huì)議予以批準(zhǔn)。

“在每年較早的時(shí)候召開，對(duì)國家當(dāng)年乃至今后一個(gè)時(shí)期的工作是更有利的?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)原副主任闞珂告訴南方周末記者。

他舉例，二屆全國人大四次會(huì)議是在1963年11月17日開幕的，12月3日閉幕。到了年底才審查批準(zhǔn)當(dāng)年的計(jì)劃和預(yù)算，顯然失去了實(shí)際意義。

由于我國的預(yù)算年度是按自然年，也就是自1月1日起至12月31日止。人大最佳開會(huì)時(shí)間本該是預(yù)算年度開始前的某一個(gè)時(shí)間，這樣從1月1日起就可以開始按照全國人大批準(zhǔn)后的預(yù)算執(zhí)行。

但我國的預(yù)算編制還要考慮上一年預(yù)算執(zhí)行情況，全國人大法工委研究室副巡視員劉運(yùn)龍對(duì)南方周末記者分析：“審批當(dāng)年的預(yù)算和上一年預(yù)算執(zhí)行情況，是在同一次全國人大會(huì)議上?！?/p>

如何尋找最合適的時(shí)間就成了問題。

最早的解決方案是在1958年提出的，是年6月29日，第一屆全國人大常委會(huì)第九十八次會(huì)議決定，為了便于及時(shí)制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國家預(yù)算，第二屆全國人大第一次會(huì)議于1959年1月召開。

由于1959年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃發(fā)展的主要指標(biāo)，需要根據(jù)中共八屆六中全會(huì)的要求進(jìn)行重新編制，二屆全國人大一次會(huì)議的召開時(shí)間又被推遲到1959年4月，此后的召開時(shí)間一變?cè)僮儭?/p>

不過從1985年開始，每年全國人代會(huì)都已安排在3月開幕，闞珂還注意到具體日期也不斷提前，1985年是3月27日，1986、1987、1988連續(xù)三年是在3月25日開幕，1989年是3月20日。

經(jīng)過幾年實(shí)踐，1989年4月4日，第七屆全國人大第二次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》明確規(guī)定：全國人大會(huì)議于每年第一季度舉行。

之后，會(huì)議召開的具體時(shí)間繼續(xù)提前：1992年是3月20日，1993年是3月15日，1994年是3月10日。

1995年，會(huì)議開幕日期再次提前。闞珂至今還記憶猶新，在1994年9月5日召開的全國人大常委會(huì)秘書長辦公會(huì)議上，主持會(huì)議的秘書長提出，1995年全國人代會(huì)的開幕時(shí)間能不能比1994年再提前10天，也就是3月1日開幕?！斑@要征求一下國務(wù)院的意見。”

最終沒有提前10天，而是提前5天到3月5日開幕。但這次沒有固化，1997年又改成了3月1日。

1998年，九屆全國人大一次會(huì)議的開幕日再次恢復(fù)為3月5日。此后20年，人代會(huì)的召開時(shí)間一直固定在3月5日。

“總之全國人大會(huì)議的開幕時(shí)間逐步提前，是有意識(shí)而為之，但考慮到1、2月份可能趕上春節(jié)，提到3月5日，是合適的。”闞珂說。

在全國人大常委會(huì)辦公廳研究室原主任程湘清看來，會(huì)議召開時(shí)間固定，不僅是個(gè)形式問題，也是實(shí)質(zhì)問題，只有健全會(huì)期制度，才能使人民代表大會(huì)實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮作用。

從“良性違憲”到“改革于法有據(jù)”

健全會(huì)期制度這20年間，是中國法律體系不斷完備的20年。1998年產(chǎn)生的九屆人大，在八屆人大發(fā)揮專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在立法中作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出對(duì)法律草案一般實(shí)行三審制。

梳理人大立法軌跡，不難發(fā)現(xiàn)立法和改革之間微妙的關(guān)聯(lián)。改革是要打破現(xiàn)有體制，促進(jìn)建立新的制度體系，但立法則需相對(duì)固定，保持穩(wěn)定性。

改革開放初期，由于法律體系不健全，實(shí)踐中，有些地方為了改革需要，便突破法律規(guī)定進(jìn)行創(chuàng)新，這在法學(xué)界被稱為“良性違憲”。

但十八大之后，這種“法律為改革亮綠燈”的時(shí)代已經(jīng)畫上句號(hào)，尤其是十八屆三中全會(huì)提出“凡屬重大改革要于法有據(jù)”后，立法授權(quán)已經(jīng)成為常態(tài)，據(jù)全國人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì)，這五年，全國人大常委會(huì)通過的授權(quán)決定和改革決定已經(jīng)達(dá)到20件。

這20年的立法實(shí)踐中，一個(gè)代表性事件是2015年人代會(huì)期間，通過修改立法法，授予所有地級(jí)市擁有立法權(quán)。

在此之前，除了省級(jí)人大及其常委會(huì)外，只有“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”的人大及其常委會(huì)才能制定地方性法規(guī)。這些市在立法法修改之前統(tǒng)稱為“較大的市”，共有49個(gè)。

“但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些城市迅速崛起，出于依法推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的需求，這些城市相繼向國務(wù)院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求批準(zhǔn)成為‘較大的市?！比珖舜蠓üの芯渴腋毖惨晢T劉運(yùn)龍說，廣東的東莞市、浙江的溫州市就是其中的代表。

十二屆全國人大產(chǎn)生后，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)到地方調(diào)研時(shí)，在山東就聽到了地級(jí)市要求有立法權(quán)的反映。

十八屆三中全會(huì)的召開，讓這些地方看到了希望，三中全會(huì)關(guān)于改革的“決定”中提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量?！澳菍?duì)于‘較大的市應(yīng)該如何界定、由誰確定？人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上有些疑問?！眲⑦\(yùn)龍說。

文件一發(fā)，立即又引來一撥城市要求被批準(zhǔn)成為較大的市，“不過國務(wù)院相關(guān)部門一個(gè)也沒有受理?！睍r(shí)任全國人大常委會(huì)法工委副主任闞珂說。

“由國務(wù)院批準(zhǔn)成為較大的市，在法理上也不太順。”闞珂說，國務(wù)院批準(zhǔn)誰是較大市，當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)和人大常委會(huì)就有了地方立法權(quán)，這就意味著較大的市的立法權(quán)是國務(wù)院給的。

“由國務(wù)院賦予較大的市人民代表大會(huì)和常委會(huì)立法權(quán)，這不扭了嗎？”闞珂說。

一年之后，四中全會(huì)沒再提“較大的市”的說法，正式提出賦予地方立法權(quán)。2015年的人代會(huì)上，地級(jí)市的“立法夢”終于實(shí)現(xiàn)。

全國人大通過修改立法法，賦予了所有設(shè)區(qū)的市以及廣東的東莞市和中山市、甘肅的嘉峪關(guān)市、海南的三沙市四個(gè)不設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

立法過程中，各個(gè)政府部門之間因?yàn)槔婕m葛，而產(chǎn)生的博弈、妥協(xié)，最終達(dá)成共識(shí)的這一過程，在人大制度變遷中留下了印記。

2015年立法法修改時(shí)的“稅率之爭”正是其中之一，剛開始的草案表述是：“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)，稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定?！?/p>

“后來看到草案不一樣。”全國人大代表、華中師范大學(xué)教授周洪宇對(duì)南方周末記者回憶，一些代表看到這一稿刪去了關(guān)于“稅率”的規(guī)定嚇了一跳。

闞珂參加了草案的修改工作，據(jù)他回憶，3月9日草案引起各方議論后， 3月10日，法工委的工作人員立即在各個(gè)代表團(tuán)聽取討論意見，并通過網(wǎng)絡(luò)、傳真、電話向總部報(bào)告。

“10日晚，總部整夜燈火通明，我們逐條整理匯總代表意見，據(jù)此修改完善立法法修正案草案?！标R珂說，此后草案經(jīng)過修改、報(bào)中央批準(zhǔn)、全國人大會(huì)議主席團(tuán)審議通過、全國人大代表審議通過……最終將“稅率”寫入立法法。

“全國人大代表是立法的主體，要充分尊重代表意見?！标R珂說。

合憲性審查將有很大的動(dòng)作

人大的一項(xiàng)重要職能是監(jiān)督。過去20年以來，這項(xiàng)工作不斷改進(jìn)和加強(qiáng)。在闞珂的記憶中，2005年5月，第十屆全國人大常委會(huì)在黃河沿岸開展水污染防治法執(zhí)法檢查工作具有范本意義。

不同于以往的執(zhí)法檢查啟動(dòng)會(huì)，那次會(huì)議上，根據(jù)調(diào)研分析，第十屆全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長盛華仁提出：完成“十五”期間環(huán)保計(jì)劃已不可能。

盛華仁分析“十五”期間重點(diǎn)流域治理污染的投資和項(xiàng)目完成情況是，“十五”期間安排投資1580億元，項(xiàng)目2130項(xiàng)。但截至2004年底，5年時(shí)間耗費(fèi)4年，投資只完成計(jì)劃的42%，項(xiàng)目投用也只占計(jì)劃的40%。

一年后，2006年全國人大會(huì)議閉幕后舉行的總理記者會(huì)上，時(shí)任總理溫家寶回答記者提問時(shí)，坦承“十五”期間的環(huán)境指標(biāo)沒有完成，印證了盛華仁的分析。

令闞珂至今印象深刻的是，檢查組在黃河岸邊親眼看到上游排污水、下游取飲用水。白銀有色（集團(tuán)）公司生產(chǎn)設(shè)備老化，工藝技術(shù)落后，水、大氣、固體廢物污染三者疊加，這個(gè)企業(yè)與周圍小企業(yè)的二氧化碳年排放量達(dá)9.5萬噸。檢查組一進(jìn)入廠區(qū)，就被嗆得難以忍受。

那次檢查結(jié)束后，盛華仁代表檢查組向第十屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議報(bào)告了檢查情況。并協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門，幫助甘肅白銀公司和寧夏解決缺水困難。

“那次（執(zhí)法檢查）不可謂不深入，查出的問題不可謂不準(zhǔn)確，對(duì)原因的分析不可謂不透徹?！标R珂回憶道。

進(jìn)行那次執(zhí)法檢查時(shí)，人民代表大會(huì)監(jiān)督法尚未出臺(tái)。2007年人大監(jiān)督法實(shí)施后，執(zhí)法檢查更加理直氣壯。

依照監(jiān)督法，人大監(jiān)督的手段還包括專題詢問和專題質(zhì)詢，這也是人大監(jiān)督政府的又一制度創(chuàng)新。

2010年，全國人大常委會(huì)首度嘗試專題詢問這一方式，到本屆全國人大履職期間，專題詢問最大的變化在于應(yīng)詢者級(jí)別的提升，從部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提升到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

2014年12月28日，副總理馬凱偕7個(gè)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)詢，回答人大常委會(huì)組成人員關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的專題詢問。之后，副總理汪洋、劉延?xùn)|，國務(wù)委員王勇、郭聲琨等國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也先后到會(huì)應(yīng)詢。

專題詢問的制度化建設(shè)不斷邁步，但另一種更嚴(yán)厲的監(jiān)督手段“質(zhì)詢”卻一直沒有啟動(dòng)。全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)人士回應(yīng)南方周末記者說，“法律依據(jù)已有，只要有人提出，就可以啟動(dòng)?！?/p>

人大監(jiān)督不僅針對(duì)政府的具體行政行為，還包括對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，根據(jù)2017年12月全國人大常委會(huì)法工委所做的備案審查工作報(bào)告，近5年來，全國人大常委會(huì)共對(duì)4778件規(guī)范性文件進(jìn)行了備案。

“十九大提出合憲性審查之后，下一步將會(huì)有很大的動(dòng)作?！?018年2月8日，全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹告訴南方周末記者，今后國家機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的都可能要事先接受全國人大常委會(huì)的合憲性審查。

設(shè)縣級(jí)人大專委會(huì)一波三折

監(jiān)督別人，人大自身的制度建設(shè)也在不斷完善，顯著標(biāo)志之一就是縮小了城鄉(xiāng)之間選民的差距。

最開始，農(nóng)村人大代表所代表的人數(shù)是城市人大代表的8倍，后來縮小到4倍，2007年，中共十七大報(bào)告提出“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。

由于有“逐步”二字，有人建議可以先從4倍縮小到2倍，再到相同比例，“但全國人大一步到位了?！标R珂告訴南方周末記者，2010年修改選舉法時(shí)，按照“人人平等、地區(qū)平等、民族平等”的原則，直接確定了城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表。

選舉制度是人大制度的基礎(chǔ)，各級(jí)人大的機(jī)構(gòu)建設(shè)則是組織保障，十二屆全國人大產(chǎn)生后，著力推進(jìn)了縣鄉(xiāng)人大的機(jī)構(gòu)建設(shè)。

2015年，全國人大常委會(huì)修改了地方人大組織法，規(guī)定縣級(jí)人大根據(jù)需要可以設(shè)立法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)。

事實(shí)上，早在1979年7月1日通過的地方人大組織法就規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)、常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要可以設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。

沒料到，全國人大據(jù)此想在地方人大常委會(huì)設(shè)置法制委員會(huì)時(shí)，遭到了編制管理部門的反對(duì)，理由是縣級(jí)人大設(shè)置的辦公室是辦事機(jī)構(gòu)，但人大常委會(huì)設(shè)法制委員會(huì)就不是辦事機(jī)構(gòu)。

于是，全國人大常委會(huì)法工委在1995年修改了地方人大組織法，將措辭改成“設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”。

但編制管理部門仍不同意設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，十二屆全國人大最終在文字表述上作了調(diào)整，改為設(shè)置專委會(huì)，不加“工作”二字，方獲編制管理部門同意。

今年2月24日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議在京閉幕，這是當(dāng)屆人大常委會(huì)的最后一次會(huì)議，對(duì)憲法宣誓制度進(jìn)行了修訂。

“確立憲法日、實(shí)行憲法宣誓制度是人大制度的一大進(jìn)步，”中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏如是評(píng)價(jià)，“這是對(duì)憲法的一種承諾。”