●楊 飛/文

一、公安派出所偵查活動檢察監(jiān)督的必要性分析

（一）監(jiān)督派出所偵查活動是分權(quán)制衡原理和訴訟規(guī)律必然要求

《刑事訴訟法》賦予偵查機關(guān)太多自由裁量權(quán)，除了逮捕強制措施需要報經(jīng)檢察機關(guān)批準(zhǔn)外，其他刑事強制措施及偵查手段均由公安機關(guān)自行決定，凡是權(quán)力都有被濫用的可能。我國實行流水式刑事訴訟模式，一旦出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、取證不到位等情況將導(dǎo)致刑事案件辦理不公，甚至造成冤假錯案，迫切需要加強檢察權(quán)對派出所刑事偵查活動的控制和指揮。

（二）監(jiān)督派出所偵查活動是完善法律監(jiān)督體系和深化司法體制改革應(yīng)然要求

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督覆蓋刑事訴訟的全過程，但在現(xiàn)行法律監(jiān)督體系中，檢察機關(guān)關(guān)注的重點是對同級公安機關(guān)層面的監(jiān)督，在派出所層面上的監(jiān)督存在盲區(qū)或者針對性不強。黨的十八屆四中全會明確指出完善對派出所偵查活動的監(jiān)督是檢察改革的重點任務(wù)之一，全國各級檢察機關(guān)正在對這項工作開展實踐探索，為將來的立法積累寶貴經(jīng)驗。

（三）監(jiān)督派出所偵查活動是適應(yīng)公安派出所職能演變和提升執(zhí)法規(guī)范現(xiàn)實要求

絕大多數(shù)刑事案件都屬于派出所的受案范圍，以天津市某區(qū)派出所辦案數(shù)為例，轄區(qū)內(nèi)13個派出所在2016年度共受理刑事案件4086起，占全區(qū)公安機關(guān)受理案件總數(shù)95%以上。派出所逐漸成為刑事案件辦理的主力軍，但是由于派出所警力不足、執(zhí)法意識、執(zhí)法能力不強等原因，在辦理刑事案件過程中依然存在執(zhí)法行為不規(guī)范、不文明等情形，亟待通過加強外部監(jiān)督加以改善。

二、試點工作的基本情況

（一）監(jiān)督目標(biāo)——實現(xiàn)偵查監(jiān)督工作與刑偵工作雙贏

在監(jiān)督目標(biāo)上各地檢察機關(guān)保持了高度的統(tǒng)一，即以協(xié)調(diào)處理好檢警關(guān)系為原則，以提升報捕案件質(zhì)量，實現(xiàn)偵查監(jiān)督工作與刑偵工作雙提高為目標(biāo)。雙贏目標(biāo)的設(shè)立破除了民警認(rèn)識誤區(qū)，打消了其接受監(jiān)督顧慮，有利于檢察機關(guān)履行好法律監(jiān)督職責(zé)，形成打擊刑事犯罪的合力。

（二）監(jiān)督內(nèi)容——偵查活動過程的職能性監(jiān)督全覆蓋

公安派出所辦理刑事案件涉及立案以及強制措施、搜查、查封、扣押等偵查措施各個環(huán)節(jié)。在立案監(jiān)督方面，通過構(gòu)建刑事案件信息共享機制，拓寬監(jiān)督渠道，實現(xiàn)對公安派出所有案不立或不應(yīng)立而立案行為的監(jiān)督。在偵查活動監(jiān)督方面，通過定期或不定期巡檢的方式，對公安派出所的日常刑事執(zhí)法活動和特定執(zhí)法場所進行監(jiān)督。對發(fā)現(xiàn)的可能存在的機制性、一類性問題，開展專項檢察，從制度建設(shè)、規(guī)范行為、組織保障和加強執(zhí)行力等方面向公安派出所提出檢察意見和建議。

（三）監(jiān)督方式——由靜態(tài)監(jiān)督向動態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變

試點地區(qū)改變了以往在辦公室坐等案件上門的慣性思維，主動出擊，創(chuàng)新動態(tài)監(jiān)督模式開展同步監(jiān)督。建立刑事案件信息通報制度，檢察機關(guān)與公安機關(guān)定期召開聯(lián)席會議，通報雙方執(zhí)法工作數(shù)據(jù)和情況。北京等地檢察機關(guān)探索建立駐公安派出所檢察室制度，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各基層派出所辦理案件情況，選定其中一個或幾個派出所設(shè)立駐所檢察官辦公室；建立定期或者不定期巡查制度，定期或者不定期派員前往轄區(qū)公安派出所，監(jiān)督公安派出所刑事案件的辦理情況。

（四）監(jiān)督模式——呈多樣化

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上述幾種模式各有優(yōu)劣：

1.派駐檢察官辦公室模式。以江蘇省揚州市人民檢察院為例，規(guī)定每月駐所檢察官必須到對應(yīng)的派出所開展一次檢查，深入派出所了解、核查公安派出所的立案情況、偵查強制措施情況及偵查執(zhí)行情況，囿于偵查監(jiān)督部門的人員配備現(xiàn)狀，該模式較難保證監(jiān)督范圍的全面性，且派駐檢察室的人員力量弱化，監(jiān)督能力不足。

2.片區(qū)式監(jiān)督模式。以江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民檢察院為例，建立“專人專片”掛鉤聯(lián)系制度。通過一個片區(qū)檢察官負(fù)責(zé)多個派出所，實現(xiàn)監(jiān)督范圍全覆蓋；通過靜態(tài)監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督有機集合，實現(xiàn)監(jiān)督過程的全覆蓋。但是，片區(qū)式監(jiān)督模式是“一對多”的監(jiān)督方式，在監(jiān)督的深度和及時性方面比較欠缺。

3.集中監(jiān)督模式。以北京市檢察機關(guān)為例，將檢察官辦公室設(shè)在公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，檢察官依托登陸公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心信息平臺和公安機關(guān)違法犯罪綜合信息管理系統(tǒng)等公安機關(guān)執(zhí)法辦案平臺開展監(jiān)督，及時做好日常記錄。集中監(jiān)督模式克服了監(jiān)督范圍的片面化，又實現(xiàn)了全面、深化地監(jiān)督，但是受制于案件信息錄入，對公安機關(guān)監(jiān)督的自愿性程度要求較高。

4.派駐街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室。以上海市檢察機關(guān)為例，依托社區(qū)檢察室，運用日常檢查、案件檢察、專項檢察（查）、接受控告申訴等手段開展監(jiān)督。由于社區(qū)檢察室啟動早，相關(guān)配套機制比較健全，開展監(jiān)督的效果還是比較好，但是派駐街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室在職責(zé)定位上除了監(jiān)督派出所刑事執(zhí)法問題外，還承擔(dān)了社會矛盾化解、法律宣傳等任務(wù)，因此其法律監(jiān)督職能劃分不清，不能做到對刑事執(zhí)法監(jiān)督的專一。

5.設(shè)置訴訟監(jiān)督部模式。在湖北，以大冶市人民檢察院為代表的一些人數(shù)較少的檢察院，順應(yīng)司改要求，通過對內(nèi)機構(gòu)進行改革成立訴訟監(jiān)督部，其職責(zé)包括對派出所偵查活動監(jiān)督，加大了訴訟監(jiān)督力度。大冶市人民檢察院對所轄的14個派出所根據(jù)上年案件數(shù)進行分級，年均辦案數(shù)在100件以上的派出所定為一級監(jiān)督單位，進行每月監(jiān)督；年均辦案數(shù)在50件以上的派出所為二級監(jiān)督單位，進行雙月監(jiān)督；其余年均辦案50件以下的派出所為三級監(jiān)督單位，每季度對其監(jiān)督。定員分級監(jiān)督模式克服人數(shù)不足的劣勢，但同樣在監(jiān)督的深度和及時性方面比較欠缺。

三、試點工作存在的主要問題

（一）實踐障礙反映出的兩種理念誤區(qū)

多數(shù)地區(qū)檢察機關(guān)主動加強與公安機關(guān)交流溝通，用實實在在的工作贏得了公安機關(guān)的理解與支持。但由于缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定，直接導(dǎo)致公安機關(guān)產(chǎn)生兩種錯誤監(jiān)督理念：其一，消極配合監(jiān)督理念。由于基層公安派出所案件數(shù)量多，工作任務(wù)重，事務(wù)繁雜瑣碎，部分公安干警對檢察機關(guān)的監(jiān)督工作存在抵觸情緒，認(rèn)為在派出所開展檢察監(jiān)督就是 “挑刺”、“管閑事”。其二，過分依賴監(jiān)督理念。為避免承擔(dān)偵查違法的錯誤責(zé)任，部分公安干警將案件是否達到立案標(biāo)準(zhǔn)、罪與非罪、采取何種強制措施統(tǒng)統(tǒng)推給檢察機關(guān)，檢察監(jiān)督在某種程度上淪為派出所工作的“拐棍”和“擋箭牌”。

（二）全面監(jiān)督模式與監(jiān)督部門力量不足之間存在矛盾

從目前監(jiān)督模式上來看，全面監(jiān)督對監(jiān)督部門人力、精力要求比較高。各地檢察機關(guān)普遍面臨案多人少的問題，基層檢察院偵監(jiān)部門檢察官往往力不從心。從監(jiān)督的方式看，科技化、信息化程度較低，直接影響了監(jiān)督效率。從各地試點現(xiàn)狀來看，檢察人員主要通過定期現(xiàn)場巡查、提前介入等現(xiàn)場檢查的方式獲取監(jiān)督線索，極大地消耗了檢察機關(guān)有限的人力和物力。部分檢察機關(guān)已經(jīng)嘗試借助網(wǎng)絡(luò)共享平臺，但是海量的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，缺乏智能自動篩查功能，同樣很難及時準(zhǔn)確掌握偵查動態(tài)信息。

（三）適合派出所偵查活動特點的監(jiān)督方式欠缺

1.血親監(jiān)督方式是制約派出所偵查活動監(jiān)督的最大癥結(jié)。目前，我國檢察機關(guān)對同級公安機關(guān)實行整體監(jiān)督，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)偵查活動違法時，針對公安法制部門下發(fā)檢察建議或糾正違法，再由法制部門傳導(dǎo)至基層派出所，具有間接性的特征。法制部門與基層派出所同為公安機關(guān)的組成部分，這種內(nèi)部監(jiān)督具有同體性血親監(jiān)督的色彩。

2.糾錯方式單一，難以滿足實踐需要。公安派出所辦理刑事案件的范圍與公安刑偵支隊有所區(qū)別，進而導(dǎo)致采用糾錯的方式有所不同。由于派出所辦理一些簡單案件，辦案瑕疵主要集中在執(zhí)法不規(guī)范上，但由于案多人少的問題，檢察干警難以對全部的輕微違規(guī)案件進行當(dāng)面的口頭糾正。若要發(fā)現(xiàn)后全部跟進對應(yīng)的書面法律文書，定然引起公安機關(guān)消極抵制。

3.監(jiān)督主體之間協(xié)作與銜接程序有待進一步完善。實踐中，對派出所辦案實施監(jiān)督的部門涉及偵查監(jiān)督、公訴、控申等部門，以往檢察機關(guān)內(nèi)部建立了信息共享機制，初步實現(xiàn)了執(zhí)法信息內(nèi)部互聯(lián)互通。但目前多地試點檢察機關(guān)在一個或多個派出所設(shè)立駐所檢察官辦公室，作為新生事物，駐所檢察官辦公室設(shè)置則缺乏法律支撐，人員配置由哪個部門提供、與其它監(jiān)督部門工作協(xié)作和銜接、職能劃分尚未明確，在科室職能未作改變的大背景下，如何解決監(jiān)督信息的流轉(zhuǎn)、案件后續(xù)跟蹤反饋的銜接、駐所檢察官怠于履行或濫用監(jiān)督權(quán)力監(jiān)管等問題直接制約著派出所監(jiān)督的深入開展。

四、公安派出所偵查活動檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

（一）監(jiān)督模式層面的制度構(gòu)建

依據(jù)上文分析，監(jiān)督力量不足是制約對派出所偵查活動監(jiān)督工作深入開展的主要因素之一。筆者認(rèn)為以偵監(jiān)部門為主導(dǎo)、以街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室為配合的駐所檢察官制度更有利于實踐運作，即偵監(jiān)部門利用辦案信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺獲取案件線索，同時在公安派出所設(shè)立駐所檢察官辦公室，聯(lián)合或者委托社區(qū)檢察室開展巡訪檢查、接受申訴、控告，完成相關(guān)線索的調(diào)查工作及后續(xù)檢察監(jiān)督等工作。當(dāng)然，在依托街鎮(zhèn)（社區(qū)）檢察室原有機構(gòu)、人員基礎(chǔ)上，還需要進一步改革優(yōu)化充實檢察隊伍，及時制定統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，完善工作開展流程，強化非法證據(jù)排除、違法性審查等系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)，全面提升監(jiān)督專業(yè)化建設(shè)。

駐所檢察官辦公室能否發(fā)揮好作用，關(guān)鍵取決于與偵查監(jiān)督部門的協(xié)作配合。應(yīng)深化立案監(jiān)督的全方位配合協(xié)作。駐所檢察官辦公室通過日常檢察發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)當(dāng)立不立、以罰代刑、怠于立案等監(jiān)督線索后，應(yīng)當(dāng)及時移送偵查監(jiān)督部門。偵查監(jiān)督部門在審查立案監(jiān)督線索過程中需要進一步調(diào)查核實的，可以委托駐所檢察官辦公室開展調(diào)查并及時答復(fù)偵查監(jiān)督部門。應(yīng)探索偵查活動監(jiān)督的雙向合作。偵查監(jiān)督部門針對公安派出所辦理案件制發(fā)追捕意見后，應(yīng)及時將案件信息向駐所檢察官辦公室通報，由駐所檢察官辦公室對抓捕落實情況進行跟蹤。駐所檢察官辦公室負(fù)責(zé)對書面糾違監(jiān)督意見反饋情況進行檢察，定期復(fù)查監(jiān)督意見是否得到常態(tài)落實。應(yīng)落實不捕案件的后續(xù)檢察監(jiān)督。駐所檢察官辦公室負(fù)責(zé)強化對不捕案件的后續(xù)偵辦、移送審查起訴等情況的跟蹤，結(jié)合網(wǎng)上辦案流程，構(gòu)建不捕案件線索移送、匯總建檔、跟蹤監(jiān)督和信息反饋機制。駐所檢察官辦公室和偵查監(jiān)督部門對履職過程中發(fā)現(xiàn)的公安派出所辦案傾向性問題應(yīng)當(dāng)相互通報；對偵查監(jiān)督部門未書面監(jiān)督的違法和瑕疵情形，駐所檢察官辦公室可梳理匯總后進行類案監(jiān)督。

（二）監(jiān)督事項來源層面的制度構(gòu)建

1.建立健全刑事案件信息和數(shù)據(jù)資源共享制度。首先，應(yīng)探索建立公檢辦案信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺。通過互聯(lián)網(wǎng)全面梳理偵查活動法律監(jiān)督節(jié)點和難點，把偵查監(jiān)督事項細(xì)化，實現(xiàn)對提請逮捕案件的全面監(jiān)督?？梢試L試從兩個方面擴展監(jiān)督范圍：其一，將其流程與公訴、執(zhí)行監(jiān)督等部門銜接，實現(xiàn)后程序?qū)刹楸O(jiān)督環(huán)節(jié)主動作為的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)駐所檢察官怠于監(jiān)督或濫用監(jiān)督權(quán)的情況；其二可以實現(xiàn)與公安機關(guān)執(zhí)法辦案系統(tǒng)對接，將案件提請批準(zhǔn)逮捕之前的偵查活動納入監(jiān)督范圍，逐步實現(xiàn)對案件的全程監(jiān)督。其次，應(yīng)完善檢察機關(guān)內(nèi)部訴訟監(jiān)督平臺，實現(xiàn)訴訟監(jiān)督信息（線索）的網(wǎng)上錄入、流轉(zhuǎn)、辦理。最后，構(gòu)建專業(yè)的投訴受理平臺。除偵監(jiān)干警主動發(fā)現(xiàn)外，還應(yīng)采用微信平臺、報刊廣播、電臺、電視臺、設(shè)立舉報電話等多種形式收集案件線索。

2.完善相關(guān)監(jiān)督保障機制建設(shè)。首先，健全提前介入和案件指導(dǎo)機制。對檢察機關(guān)提前介入公安派出所偵辦案件類型、邀請程序、介入方式、人員資格、保密要求作出明確的規(guī)定。其次，建立對重點環(huán)節(jié)備案審查制度。可以將不立案或刑事立案后轉(zhuǎn)行政處罰的、具有“另案處理”情況的、經(jīng)檢察機關(guān)不予批準(zhǔn)逮捕或退補后不起訴的撤案、適用取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住等強制措施期滿等案件作為檢察監(jiān)督重點，制作對各類重點案件檢察流程、檢察項目、檢察標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督指引。最后，堅持日常檢查和專項檢察相結(jié)合的監(jiān)督機制。駐所檢察官辦公室開展日常檢查、檢察，主要檢查辦案區(qū)域使用情況，查看各類臺帳。針對公安派出所執(zhí)法中的突出、常發(fā)及典型問題，檢察機關(guān)可以定期或不定期、單獨或者聯(lián)合公安機關(guān)開展專項檢查，形成專項檢查報告。

（三）監(jiān)督事項處理層面的制度構(gòu)建

1.完善非法證據(jù)排除的調(diào)查機制。駐所檢察部門可以通過調(diào)取視頻錄像資料、聽取辦案人員意見、復(fù)核重要證人等方式查實取證合法性情況，并向偵查監(jiān)督部門反饋，從而健全非法證據(jù)排除的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、監(jiān)督機制。檢察官可以邀請公安機關(guān)法制部門、警務(wù)督察部門一同開展調(diào)查核實工作，調(diào)查核實不得干擾和妨礙偵查活動正常進行。

2.構(gòu)建多層次監(jiān)督糾錯方式。（1）口頭糾正。對于公安派出所在辦理案件過程中存在的不影響實體公正的輕微違法行為進行口頭糾正，不要求向分局備案，但要求限期改正。（2）問題通報。定期召開聯(lián)席會議，針對一段時期內(nèi)派出所偵查活動各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一般性、偶然性的違法行為予以通報。（3）書面糾正。針對日常發(fā)現(xiàn)的公安派出所執(zhí)法活動中的共性問題，通過檢察建議促進基層派出所完善工作機制。對于情節(jié)嚴(yán)重且已造成損害后果的違法行為，及時發(fā)出《糾正違法通知書》，按照現(xiàn)有公安機關(guān)的相關(guān)規(guī)定，《糾正違法通知書》列入公安機關(guān)內(nèi)部考核范圍。（4）執(zhí)法監(jiān)督白皮書。年終歲末將日常發(fā)現(xiàn)的共性問題進行信息匯總、分析，對執(zhí)法中存在源頭性、基礎(chǔ)性的問題發(fā)布《執(zhí)法監(jiān)督白皮書》，發(fā)給公安分局領(lǐng)導(dǎo)及各派出所。