許嘉敏

(華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510000)

1 社區(qū)圖書館PPP模式背景

1.1 國家政策以及廣州市提出“圖書館之城”概念背景

由廣州市政府規(guī)劃的“圖書館之城”計劃使廣州市的公共圖書館事業(yè)在“十二五”期間得到了迅速的發(fā)展。雖然存在薄弱環(huán)節(jié)，但已基本在市、區(qū)、街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)四級公共圖書館建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2015年5月1日，《廣州市公共圖書館條例》開始施行。該條例提出，公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過流動站、流動車或者自助圖書館等形式，定點、定時在村、社區(qū)等基層組織和單位提供文獻信息資源通借通還服

1.2 國內(nèi)外實踐經(jīng)驗

務(wù)和其他公共圖書館服務(wù)。2017年6月7日，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《廣州市文化廣電新聞出版事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃(2016—2020年)》。該規(guī)劃要求，全面實施《廣州市公共圖書館條例》和《廣州市“圖書館之城”建設(shè)規(guī)劃(2015—2020年)》，大力推進“圖書館之城”建設(shè)。社區(qū)圖書館作為公共圖書館服務(wù)的一種補充形式，是公共圖書館總分館建設(shè)的重要方式之一，大大擴大了公共圖書館的服務(wù)輻射半徑，使公共圖書館為讀者“最后一公里”服務(wù)得到有效延伸。

表1 英美日中公共圖書館PPP模式對比

英、美、日的公共圖書館因社會力量參與和運用開展了不同的發(fā)展模式，效果也不盡相同，為中國公共圖書館發(fā)展PPP模式提供了借鑒和參考。美國的做法值得中國學(xué)習(xí)，政府不是把公共圖書館視為累贅，而是要求把公共圖書館發(fā)展與國家發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，并在國家信息化、教育等戰(zhàn)略中明確了公共圖書館的位置。參與培訓(xùn)新型勞動者和推進信息素養(yǎng)教育是新時代公共圖書館重要職能，令公共圖書館積極推進轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，而政府和相關(guān)企業(yè)利用各自優(yōu)勢共同推動著公共圖書館長遠健康發(fā)展。

2 社區(qū)圖書館PPP模式建構(gòu)概況

自2016年開始，廣州市黃埔區(qū)圖書館(以下簡稱“黃埔區(qū)圖書館”)分別成為廣東省、廣州市首批圖書館總分館服務(wù)體系建設(shè)試點單位，2017年4月通過廣東省第一批圖書館總分館試點驗收并轉(zhuǎn)為示范地區(qū)推廣后的又一創(chuàng)新特色。經(jīng)過一年多的探索，目前黃埔區(qū)構(gòu)建了“總館+分館+服務(wù)點”三級圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)空間布局，實現(xiàn)接待讀者總量、圖書借閱總量、館藏總量三個閱讀服務(wù)指標“超百萬”。緣創(chuàng)咖啡分館是分館建設(shè)的一種創(chuàng)新模式，圍繞區(qū)中心“共享經(jīng)濟全產(chǎn)業(yè)鏈”的理念，以“文化共享、科技創(chuàng)業(yè)”為核心，既提供共享沙發(fā)客、共享健身房、共享朗讀吧、共享創(chuàng)客中心，又提供路演、上市、融資等創(chuàng)客服務(wù)。社區(qū)圖書館實行“政府補給+自主運營+社會眾籌”的運營模式，館內(nèi)由緣創(chuàng)咖啡工作人員及志愿者進行日常管理。

2.1 社區(qū)圖書館PPP融資模式

表2 黃埔區(qū)社區(qū)圖書館PPP中融資模式

黃埔區(qū)圖書館在圖書館分館的建設(shè)過程中結(jié)合實際，實行“一館一策”的靈活建設(shè)政策，創(chuàng)新性地推出“政府主導(dǎo)資源補給+企業(yè)園區(qū)自主運營+社會市場參與”的企業(yè)園區(qū)分館建設(shè)新模式。社區(qū)圖書館實際操作方為廣州金凱長清信息科技有限公司，主要負責(zé)館內(nèi)辦證服務(wù)、借閱服務(wù)、閱覽服務(wù)、檢索服務(wù)和創(chuàng)客服務(wù)等日常業(yè)務(wù)，兼具展示園區(qū)孵化的企業(yè)生產(chǎn)的創(chuàng)意產(chǎn)品功能。館內(nèi)物資和管理人員由眾籌項目組整合而成，建立區(qū)域內(nèi)一站式共享服務(wù)。

2.2 社區(qū)圖書館PPP模式的運行模式

圖1 區(qū)圖書館PPP模式的運行模式

緣創(chuàng)咖啡館社區(qū)圖書館是黃埔區(qū)圖書館目前在建18個社區(qū)服務(wù)點其中一個社區(qū)服務(wù)點，結(jié)合區(qū)政府、區(qū)圖書館和社區(qū)服務(wù)點的工作實際，其PPP具體運行模式為:1)黃埔區(qū)圖書館對服務(wù)點提供相應(yīng)專項資金(場地和裝修)，同時開展情況進行考察;2)黃埔區(qū)圖書館主要負責(zé)圖書資源的配送、定期輪換，統(tǒng)一規(guī)范管理服務(wù)點的閱讀服務(wù)工作;3)各社區(qū)圖書館服務(wù)點按照區(qū)圖書館制度標準，提供場地、必備的借閱設(shè)備以及日常服務(wù)人員，納入全區(qū)圖書館總分館體系，提供館際通借通還館藏資源共享等服務(wù);4)第三方負責(zé)進行年度服務(wù)效益評估的工作;5)區(qū)政府根據(jù)評估結(jié)果確定對區(qū)圖書館的扶持補助資金。

2.3 社區(qū)圖書館PPP模式服務(wù)創(chuàng)新集成

(1)便捷的借閱手續(xù)。讀者只需辦理一張讀者證，可一次性全天候24小時免費借閱15冊書。通過操作館內(nèi)智能借閱機讀者可自助辦理讀者證、借還手續(xù)?，F(xiàn)場擺放的《讀者辦證與借閱須知》顯示，辦理讀者證實行實名制、免押金。根據(jù)規(guī)定，一張普通讀者證一次可借閱15冊圖書，借閱圖書在廣州市公共圖書館服務(wù)體系內(nèi)任意服務(wù)點通借通還，圖書借期為31天，逾期以每天每冊圖書0.1元繳交滯納金。

(2)豐富的館藏資源。館內(nèi)現(xiàn)館藏1.4萬余冊圖書，側(cè)重科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)類，按照讀者薦購需求，館員精心挑選。今后黃埔區(qū)圖書館將提供部分館藏資源，并向社區(qū)圖書館開放電子數(shù)據(jù)庫以最大能力滿足讀者需求。

(3)開放的設(shè)施布局。黃埔區(qū)社區(qū)圖書館占地1 000平方米，采用下沉式大書屋設(shè)計，整整一面墻是擺滿圖書的書架，書架下方則是一道道階梯，梯上有方凳、軟坐墊。整個空間燈光通透，播放著輕緩的音樂，空間布置富有立體感，充滿現(xiàn)代氣息。

(4)多元的服務(wù)功能。為了滿足不同讀者的多方面要求，館內(nèi)除了傳統(tǒng)的圖書館借閱服務(wù)之外還提供路演、上市、融資等創(chuàng)客服務(wù)，考慮到全天候開放時間還提供榻榻米床鋪、有償咖啡、簡餐、健身房、共享按摩椅和共享朗讀吧等設(shè)施，建立區(qū)域內(nèi)一站式共享服務(wù)。

(5)眾籌的管理人員。為了解決成本高、營收少的難題，黃埔區(qū)社區(qū)圖書館實行“政府補給+自主運營+社會眾籌”的運營模式，黃埔區(qū)政府相關(guān)部門提供了室內(nèi)裝修費用和補助場地租金，圖書館日常管理由館內(nèi)工作人員及志愿者來承擔(dān)。由于館內(nèi)設(shè)施中一部分是共享產(chǎn)品，企業(yè)除了可以贊助產(chǎn)品還可以提供相關(guān)人員來兼職來當(dāng)“圖書管理員”，作為他們項目的試點，既解決圖書館人手不足問題又展示了企業(yè)自身產(chǎn)品，達到良好宣傳推廣效果。

3 社區(qū)圖書館PPP模式成效透視

近年來，廣州市大力加強公共圖書館事業(yè)建設(shè)，在立法、設(shè)施、開放、服務(wù)效能等多方面均取得了歷史性突破。2016年7月，廣州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展的“廣州經(jīng)驗”被人民日報刊發(fā)。黃埔區(qū)作為廣州首批圖書館總分館試點區(qū)域，已將“建設(shè)10個文化館、圖書館分館”工作列入2017年“十件民生實事”。截至目前，全區(qū)已建成圖書館分館15個，分館面積達2.96萬平方米，黃埔區(qū)每萬人擁有公共文化設(shè)施面積為1 325.1平方米，位居廣州市前列。

3.1 相關(guān)法規(guī)日趨完善

3.1.1 立法先行，推動圖書館事業(yè)步入法制化軌道。2015年5月1日，《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱《條例》)正式實施，它是我國第一部省會城市公共圖書館立法，標志著廣州市公共圖書館事業(yè)步入了法治化治理軌道，代表了我國地方性公共圖書館立法的最新進展和最新成果，為國內(nèi)其他地區(qū)的圖書館立法提供了重要參考，也為國家層面的圖書館立法做出了有益探索。

3.1.2 投入增加，積極發(fā)揮政府在圖書館建設(shè)中的主導(dǎo)作用。廣州市制定了《廣州市加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實施意見》，從完善設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、提升服務(wù)效能、優(yōu)化管理運行機制等方面，明確了加快發(fā)展公共圖書館事業(yè)的具體內(nèi)容，并在組織建設(shè)、經(jīng)費投入等方面提供強有力的保障。安排專門經(jīng)費補助各區(qū)圖書館發(fā)展。

3.2 館際建設(shè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展

3.2.1 總分館制扎實推進。根據(jù)《廣州市公共圖書館總分館服務(wù)體系建設(shè)試點方案》要求，廣州市于2015年啟動了圖書館總分館制試點工作，黃埔區(qū)作為廣東省第一批圖書館總分館試點區(qū)域并順利通過驗收，廣州市政府為試點形成《廣州市公共圖書館總分館制實施意見》，于明年在全市全面鋪開圖書館總分館制建設(shè)工作。

3.2.2 全市館網(wǎng)建設(shè)步入快車道。黃埔區(qū)圖書館面積達3.18萬平方米，形成了“一區(qū)三館、一主兩翼”的服務(wù)格局。黃埔區(qū)圖書館的總分館成功試點大大推進了廣州市的公共圖書館網(wǎng)絡(luò)建成，有助于提高全民科學(xué)文化素質(zhì)，傳承和弘揚包括中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化在內(nèi)的人類文明成果。隨著各項目的建成開放，廣州市公共圖書館的場館設(shè)施將迎來跨越式發(fā)展。

3.3 與社會力量共建共享

3.3.1 加大社會力量的投入。廣州市各公共圖書館創(chuàng)新思路，探索社區(qū)分館的建設(shè)新模式，堅持政府主導(dǎo)、社會參與原則，與企業(yè)、學(xué)校、園區(qū)、地產(chǎn)商等各類社會機構(gòu)合辦分館，以財政的小額投入撬動社會力量的大額投入，取得了良好的社會效果。廣州圖書館與社會機構(gòu)合作探索社區(qū)圖書館運作新模式，減輕了政府財政壓力，健全全區(qū)公共閱讀服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為黃埔區(qū)公共文化服務(wù)提供了“政府主導(dǎo)資源補給+企業(yè)園區(qū)自主運營+社會市場參與”的企業(yè)園區(qū)分館建設(shè)的創(chuàng)新供給模式，實現(xiàn)區(qū)域公共圖書館共建共享共贏新局面。

3.3.2 加大與企業(yè)園區(qū)互動合作力度。廣州市積極擴大和優(yōu)化公共圖書館服務(wù)的有效覆蓋范圍，鼓勵各方參與公共圖書館事業(yè)。黃埔區(qū)圖書館與企業(yè)、園區(qū)合作共建企業(yè)分館，已先后在學(xué)校、企業(yè)、校園等地建立了多個分館或服務(wù)點。以黃埔區(qū)為例，初步形成了以香雪館為區(qū)域總館，以大沙館、西區(qū)館為少兒、科技專題分館，以街鎮(zhèn)圖書館為基本分館，以園區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)圖書館為特色分館的連鎖式公共閱讀服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.4 優(yōu)質(zhì)服務(wù)引領(lǐng)全民閱讀新時代

3.4.1 整體服務(wù)效能在全國居于前列。廣州市因地制宜地加強公共圖書館管理，積極發(fā)揮公共圖書館功能，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明程度，服務(wù)效能得到顯著提升。廣州圖書館自2013年開始連續(xù)4年服務(wù)量全國公共館第一，2016年接待訪問讀者量739.69萬人次，外借紙質(zhì)文獻量超過1 150萬冊，新增注冊讀者量33.5萬人，躋身世界圖書館前列。黃埔區(qū)已建成圖書館分館15個，分館面積達2.96萬平方米，黃埔區(qū)每萬人擁有公共文化設(shè)施面積為1 325.1平方米，位居廣州市前列。

3.4.2 社區(qū)圖書館成為豐富公眾文化生活的重要平臺。黃埔區(qū)社區(qū)圖書館地理位置優(yōu)越，服務(wù)性價比高，空間設(shè)置性能良好，作為一個服務(wù)型場所，公眾縮短了到區(qū)圖書館的距離，節(jié)省交通時間，獲得了更便捷的服務(wù)。社區(qū)圖書館的開展加大了原本圖書館的服務(wù)半徑，不同層次及年齡段的公眾由此獲益，為廣州市推廣全民閱讀打下了良好的群眾基礎(chǔ)，促進廣州“圖書館之城”建設(shè)更好發(fā)展。

3.4.3 市級圖書館服務(wù)效能得到提升?？偡逐^制的試點成功使廣州市圖書館、廣州市少兒圖書館服務(wù)量更上一個臺階，兩館的讀者接待量、新增注冊人數(shù)、外借紙質(zhì)文獻量等服務(wù)指標創(chuàng)下歷史性新高，服務(wù)效能的顯著提升表明政府正大力加強公共圖書館管理，積極發(fā)揮公共圖書館功能，進一步提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明程度。

4 公共圖書館完善PPP模式發(fā)展建議

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，提高政府公信力

在PPP項目內(nèi)，參與機制、評估機制、仲裁機制和問責(zé)機制缺一不可，嚴謹?shù)姆蓹C制能有效避免因公共服務(wù)供給的效率以及在與收益相匹配的風(fēng)險轉(zhuǎn)移等因素導(dǎo)致一部分PPP項目的不可預(yù)估的損失。為確保從參與項目的各方在實際操作過程中有法可依有章可循，政府在現(xiàn)行的法律制度下需要對PPP項目進行全面而謹慎的分析和研究，完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，提高政府公信力保障各方合法權(quán)益，為投資方資金投資提供法律保障。

4.2 確定合法契約機制，杜絕機會主義行為

PPP的正式的外包契約，即外包合同，是外包成功的關(guān)鍵因素(Yan＆Gray，1994)。PPP的前身由外包轉(zhuǎn)化而成，正式的書面形式的合同影響著外包的效果，決定著外包的成敗。契約的嚴密性和完備性使合法契約與外包效果呈正相關(guān)關(guān)系。用語嚴密的契約合同可以減少雙方對合同條款的分歧，而內(nèi)容完備的契約合同包含了項目所涉及的必要條款，有效降低了機會主義行為的發(fā)生幾率，對市場上不成熟的風(fēng)險也有較強的規(guī)避作用。

4.3 簡化審批手續(xù)，加強扁平化管理

PPP項目由于在國內(nèi)時間不長，相關(guān)法律法規(guī)不完善和風(fēng)險控制把握不足導(dǎo)致審批流程長，時效性不足。以北京市第十水廠為例，項目審批延長，政府決策冗長，公眾利益受損引起反對，導(dǎo)致主要投資者撤資，成為PPP項目失敗案例。PPP項目的進展取決于項目的融投資結(jié)構(gòu)以及參與者在結(jié)構(gòu)中的地位、權(quán)利、責(zé)任及義務(wù)，政府作為PPP項目中的主導(dǎo)者，在保障各方的合法權(quán)益前提下補全相關(guān)法律的缺失和加快對PPP項目的行政手續(xù)審批，針對PPP項目的設(shè)立專門規(guī)定和政策規(guī)章指導(dǎo)為項目扁平化管理顯得十分必要。

4.4 明確主體責(zé)任，成立風(fēng)險分擔(dān)機制

公共圖書館的PPP項目主體包括政府、圖書館、企業(yè)以及讀者，每個主體都在PPP項目中不同階段分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。在前期準備階段政府和區(qū)圖書館主要發(fā)揮協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，進行謹慎的招投標，實現(xiàn)信息流程透明化，平衡公共利益和企業(yè)利潤，因此承擔(dān)法律、公共政策變更所帶來的風(fēng)險。而企業(yè)在運營階段社會資本發(fā)揮靈活操作的優(yōu)勢參與到場地設(shè)計和實體運營當(dāng)中，擔(dān)任建設(shè)、人員、運營和管理的角色，承擔(dān)融資、建設(shè)、經(jīng)營和技術(shù)風(fēng)險。合理的風(fēng)險承擔(dān)機制既減輕了政府財政壓力，企業(yè)又收到在其風(fēng)險承受能力范圍內(nèi)的回報，有利于雙方合作關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展。

4.5 建立監(jiān)督問責(zé)機制，定期評估效益與不足

在PPP項目中政府和企業(yè)都是公眾的監(jiān)督對象，政府需要向公眾負責(zé)，企業(yè)需要對政府進行定期的工作匯報，作為項目評估和長期合作對象的重要參考依據(jù)?？冃гu價結(jié)果應(yīng)定期向社會公布，使得公眾的意見和評價能貫穿整個合作過程，提高公眾參與度。只有公眾監(jiān)督真正參與到PPP當(dāng)中，才能使問責(zé)機制更好地發(fā)揮預(yù)防腐敗、瀆職等作用，才能引導(dǎo)PPP主動實現(xiàn)公共利益。對政府而言，建立定期評估制度有利于改善惰政、懶政的不良風(fēng)氣，既能體現(xiàn)政府勤政和務(wù)實精神，又能使監(jiān)管控制權(quán)力處于掌握之中。