□楊秀琴

（廣東省社會科學院 廣東 廣州 510610）

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。農(nóng)地“三權(quán)分置”是將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。放活經(jīng)營權(quán)是實施“三權(quán)分置”的重點，而經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)是放活經(jīng)營權(quán)的必要前提。

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)自20世紀80年代初就已經(jīng)在實踐中出現(xiàn)了。為了規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵各地有序推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，開展多種形式農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，我國2016年出臺《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，從國家制度層面上允許了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。理論上，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將擴大我國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，改變農(nóng)地的經(jīng)營方式、經(jīng)營類型，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，增強土地資源的流動性，提高農(nóng)地產(chǎn)出效益和利用效率，實現(xiàn)農(nóng)地資源配置的帕累托改進。但是，近兩年我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度下降，流轉(zhuǎn)增長規(guī)模減小。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新時期，如何更好地推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效益是需要進一步研究的問題。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的概況

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)在農(nóng)地利用實踐中早已產(chǎn)生，但因我國人多地少，土地承擔著農(nóng)民生活生存的基本保障功能，農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生發(fā)展受產(chǎn)權(quán)模糊、土地行政性調(diào)整等因素的約束，多年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢，在較長時期內(nèi)，我國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模保持穩(wěn)定，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右[1]。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展較快的廣東省，2002年耕地流轉(zhuǎn)面積也僅為33萬hm2，僅占全省耕地的9.5%[2]。我國早期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入比較穩(wěn)定的沿海發(fā)達地區(qū)和各大中城市郊區(qū)；欠發(fā)達地區(qū)因為農(nóng)民就業(yè)門路少、農(nóng)民收入對土地依存度高，較少發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)[2]。因此，與經(jīng)濟落后地區(qū)相比，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更頻繁，流轉(zhuǎn)規(guī)模也較大。隨著工業(yè)化、城市化水平不斷提高，農(nóng)地確權(quán)登記基本完成，鼓勵流轉(zhuǎn)的政策不斷完善，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸擴大。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司統(tǒng)計，我國農(nóng)流轉(zhuǎn)規(guī)模已經(jīng)從2007年的0.04億hm2增加為2016年的0.3億hm2，2016年的流轉(zhuǎn)面積占比也已經(jīng)達到了35.1%[3]。但從近兩年看，我國土地流轉(zhuǎn)面積增速開始放緩，2016年流轉(zhuǎn)面積僅比2015年增加了0.01億hm2（見圖1、圖2）。新時期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)正面臨新的難題。

圖1 我國近年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積情況圖

圖2 我國近年農(nóng)地流轉(zhuǎn)增長曲線圖

2 新時期農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的難題

2.1 流轉(zhuǎn)的農(nóng)地利用出現(xiàn)“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象

2.1.1 流轉(zhuǎn)的農(nóng)地利用出現(xiàn)“非農(nóng)化”現(xiàn)象

由于農(nóng)地耕作涉及糧食安全，國家一直明令禁止“農(nóng)地非農(nóng)化”。但是各地的農(nóng)地“非農(nóng)化”和農(nóng)地違法利用現(xiàn)象屢禁不止，其具體表現(xiàn)有以下4個方面。

一是惡意圈地進行“非農(nóng)化”利用。隨著我國農(nóng)地“三權(quán)分置”流轉(zhuǎn)政策的實施，一些工商資本企業(yè)利用經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機會“下鄉(xiāng)圈地”，但是被圈的農(nóng)地并沒有被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是被用于建設旅游度假村、高爾夫球場、房地產(chǎn)、餐飲會所、廠房、農(nóng)家樂和工礦倉儲等“非農(nóng)化”建設。

二是隱秘非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的農(nóng)地。據(jù)調(diào)查，一些企業(yè)以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為名義，以設施農(nóng)業(yè)為掩護，將流轉(zhuǎn)的農(nóng)地用于建設賓館、飯店餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等，隱秘地將流轉(zhuǎn)的農(nóng)地非農(nóng)化。

三是故意利用流轉(zhuǎn)政策套取利益，放棄耕作。一些流轉(zhuǎn)主體以套取國家補貼為目的參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而對轉(zhuǎn)入的農(nóng)地并沒耕作，造成農(nóng)地資源的浪費。

四是經(jīng)營不善導致農(nóng)地棄耕。近年來，一些企業(yè)因受新型農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)價值誘惑而參與了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但是對農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性認識不足，缺乏風險防范經(jīng)驗，在生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營能力、管理水平等方面都沒有及時跟進的情況下，就承包了大面積的農(nóng)地。當市場形勢不佳時，這些企業(yè)基于成本收益計算，只能少耕、少種，甚至放棄耕作而導致農(nóng)地資源浪費。

2.1.2 流轉(zhuǎn)的農(nóng)地利用出現(xiàn)大面積的“非糧化”現(xiàn)象

國家推進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，目的是為了實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高我國糧食生產(chǎn)能力，確保國家的糧食安全。但實際上，種糧的比較效益低，農(nóng)民種糧的收益極低。為此，國家采取了不斷取消農(nóng)業(yè)稅、最低收購保護價等惠及廣大糧農(nóng)的政策，以鼓勵農(nóng)民種糧的積極性。但是國家的優(yōu)惠政策并未能抵消化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格連年上漲對農(nóng)民帶來的負面影響。據(jù)測算，農(nóng)民種糧的純收益大約僅為300元/667 m2，即使采用先進的技術(shù)和物質(zhì)手段，也很難讓種糧收益再大幅增加。在種糧比較收益較低的情況下，我國耕地“非糧化”一直小規(guī)模存在，并不是新問題。但隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，我國出現(xiàn)了大面積的耕地“非糧化”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，由于種田效益偏低，河南、浙江等省份流轉(zhuǎn)后的土地被用于種植蔬菜、林木、花卉及養(yǎng)殖的比較多，還有一些用于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)或農(nóng)家樂的休閑觀光農(nóng)業(yè)，真正被用于種糧的耕地非常少[4]。湖南省湘鄉(xiāng)市棋梓鎮(zhèn)新和村種植基地共流轉(zhuǎn)土地80 hm2，其中用于水稻種植的僅為19 hm2，其余均被用于種植湘蓮與水產(chǎn)養(yǎng)殖[5]。

2.2 缺乏農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務組織

我國各地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)普遍發(fā)生，但是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務組織的各種配套服務組織還不完善，具體表現(xiàn)在以下3個方面。

首先，經(jīng)濟服務組織不足。我國城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)村發(fā)展緩慢，這導致農(nóng)村地區(qū)的電商、快遞服務公司、農(nóng)產(chǎn)品銷售服務組織、農(nóng)業(yè)信息服務組織、農(nóng)產(chǎn)品銷售服務組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務組織等數(shù)量不足。農(nóng)業(yè)是天然弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，普遍存在農(nóng)產(chǎn)品市場風險問題，經(jīng)濟服務組織數(shù)量不足，直接影響了農(nóng)地經(jīng)營效率，降低了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量。

其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織不足。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)客觀上放活了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，擴大了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，對農(nóng)地經(jīng)營主體的專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、管理水平、資金投入等方面的要求較高。分散的經(jīng)營主體力量單薄，這些生產(chǎn)要素的高效高質(zhì)供給需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的支持，但目前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織還不足。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2016年底，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織數(shù)量達41.7萬個，但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)僅13.03萬個[6]。許多產(chǎn)業(yè)化組織服務水平和能力較低，未能發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)化組織對參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體的服務功能。

再次，缺乏法律服務組織。目前我國社會法律服務組織主要服務于城市，而農(nóng)村地區(qū)特別是農(nóng)地占比面積大、遠離城市的區(qū)域，社會法律服務相當缺乏。農(nóng)民的法律知識非常薄弱，往往因法律知識不足而利益受損。當農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關主體之間發(fā)生糾紛時，也沒有相應的法律機制幫助解決。

2.3 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制不健全

第一，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格體系尚未建立，流轉(zhuǎn)價格缺乏衡量標準。我國不完善的農(nóng)村土地市場狀況，決定了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價格缺乏科學合理的土地價格體系。在實踐中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的形成和確定，具有較強的主觀性和隨意性，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格通常難以反映真正的土地使用權(quán)市場交易價格，也難以反映土地資源的稀缺程度，不利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

第二，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，農(nóng)民利益易受損。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)合同是規(guī)范雙方行為、明確雙方權(quán)利和義務的重要依據(jù)。但是，目前不少地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體間簽訂的合同屬于關系型合約、口頭合約或殘缺合約，即使簽訂的是書面合同也存在內(nèi)容不完整、權(quán)利不明確、違約責任虛化等問題。因此，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民利益受損的現(xiàn)象常有發(fā)生。

第三，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂交易成本高，約束力不足。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入方出于生產(chǎn)投資經(jīng)營的考慮，在規(guī)?；?jīng)營前期一般會投入大量資金購置農(nóng)業(yè)機械設備、引入先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)、建設農(nóng)田基礎設施等，而且農(nóng)業(yè)收益有一定周期，投資回收期限長，所以，企業(yè)傾向與農(nóng)民簽訂長期的合同；農(nóng)民則考慮到自身經(jīng)濟利益、社會保障及流轉(zhuǎn)租金上漲的預期等因素，更希望簽訂短期合同，以獲取更大的收益。因此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體雙方在合同簽訂中，往往需要浪費較多的協(xié)商談判時間與精力，一些較好的流轉(zhuǎn)項目可能因雙方協(xié)商不一致而無法進行。

另外，一些地區(qū)的村民會因農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入主體收益好而集體聯(lián)合起來上漲土地租金，甚至不惜以終止合同、提前收回土地相威脅[7]，轉(zhuǎn)入方經(jīng)營易受影響。比如，常德市鼎城區(qū)2016年土地流轉(zhuǎn)租金由過去的 100～200元 /667 m2，增長為 500～600元 /667 m2，有些地方甚至上漲為800～1 000元/667 m2[8]。對于轉(zhuǎn)入方而言，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限短，不僅提高了生產(chǎn)成本，還可能減少生產(chǎn)設備、土壤改良等方面的投資，進而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達不到最優(yōu)的狀態(tài)，降低了農(nóng)地利用率。

3 解決農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難題的路徑

3.1 完善流轉(zhuǎn)監(jiān)督和管理機制，抑制農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”

首先，健全法律監(jiān)督機制。建議各地制訂詳細、適宜的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)細則，在流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)期限、具體操作流程、流轉(zhuǎn)主體雙方權(quán)責、流轉(zhuǎn)合同標準格式條款、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解方式等方面作詳細規(guī)定，避免農(nóng)民因法律知識不足而利益受損，也可減少流轉(zhuǎn)主體雙方權(quán)責的爭議，降低流轉(zhuǎn)交易成本，提高流轉(zhuǎn)效率。

其次，強化政府對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的常規(guī)管理。積極探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日常管理的有效管理機制，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入土地管理工作的日常管理中，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易情況、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的利用情況等進行管理。另外，加強對基層管理人員的管理工作，著重規(guī)范村干部行為，堅決嚴懲為了謀取個人或少部分人利益而頻繁進行土地行政性調(diào)整，或靠行政手段強迫農(nóng)民出讓承包地的非法行為，捍衛(wèi)農(nóng)民的利益。

再次，建立一線防控監(jiān)督機制，實施流轉(zhuǎn)的農(nóng)地利用實況監(jiān)督。利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民能隨時掌握農(nóng)地實際利用情況的優(yōu)勢，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織基層一線農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)地利用監(jiān)督體系，隨時對參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)地利用展開巡查監(jiān)督，抑制農(nóng)地利用“非農(nóng)化”和“非糧化”的行為。

最后，構(gòu)建多部門聯(lián)動的農(nóng)地保護監(jiān)督機制。我國農(nóng)地分布零散，農(nóng)地保護監(jiān)督具有涉及面廣、歷時長、任務重、成本高等特點。為了提高流轉(zhuǎn)的農(nóng)地利用情況監(jiān)督效率，需構(gòu)建多部門聯(lián)動的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及其利用的保護監(jiān)督機制，強化政府各相關部門的保護監(jiān)督責任，加強相關職能部門之間的協(xié)作，形成多部門共同監(jiān)督的局面。

3.2 引進社會服務組織，維護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體利益

為了提高流轉(zhuǎn)效率，更好地維護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的利益，地方政府可以引導各類社會服務組織進入農(nóng)村，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務。

首先，大力發(fā)展社會經(jīng)濟服務組織。地方政府可幫助村集體經(jīng)濟組織引進電商、網(wǎng)絡銷售、快遞服務、互聯(lián)網(wǎng)信息服務等社會經(jīng)濟組織，為參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體建立穩(wěn)固的銷售網(wǎng)絡、打開農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道、提供農(nóng)產(chǎn)品信息咨詢和查詢等服務，助其規(guī)避市場風險，保護流轉(zhuǎn)主體利益。

其次，積極引進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織。加快推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，培育流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的合作共同體。利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織為流轉(zhuǎn)主體提供經(jīng)營管理、先進生產(chǎn)設備聯(lián)購、技術(shù)指導和技能培訓等服務，提高流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營能力和管理水平。

再次，努力引入法律服務組織。目前我國社會法律服務組織主要服務于城市社區(qū)，地方政府可著力引導法律服務組織服務下鄉(xiāng)，協(xié)調(diào)解決農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，普及和提高流轉(zhuǎn)主體特別是農(nóng)民的法律意識和專業(yè)知識等，保護好流轉(zhuǎn)主體的合法利益。

3.3 完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制，降低流轉(zhuǎn)交易成本

建設農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場配套體系，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，是提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率的前提。

第一，建設農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場價格體系。多年來農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格以流轉(zhuǎn)主體雙方協(xié)商為主，流轉(zhuǎn)價格不具有公開性、透明性，也不能體現(xiàn)農(nóng)地的真實價值。建議加快建設完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格體系，以發(fā)揮價格機制對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場供需的調(diào)節(jié)作用。

第二，建設農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易平臺。建議構(gòu)建市、縣、鎮(zhèn)、村4級農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易平臺，讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供給主體能將流轉(zhuǎn)的農(nóng)地信息發(fā)布于各個區(qū)域，減少流轉(zhuǎn)需求主體的搜索成本，也讓各個區(qū)域的不同流轉(zhuǎn)需求群體都能便捷地獲取流轉(zhuǎn)供給信息，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易可在各個區(qū)域內(nèi)容易地實施，降低流轉(zhuǎn)交易成本。

第三，運用多種經(jīng)濟杠桿提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率。市場是優(yōu)化配置資源的有效手段，綜合運用地租、地價等經(jīng)濟杠桿對農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)進行調(diào)控，形成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供需平衡，是促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率的有效方式。