(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

一、問題的提出及模型預(yù)設(shè)

隨著中國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化進程加快，帶來了經(jīng)濟增長的資源環(huán)境約束強化及逆向報復(fù)性呈態(tài)。政府部門試圖從以德國著名政治經(jīng)濟學(xué)家和社會學(xué)家馬克思·韋伯提出的“法理型支配”(科層法治)為主導(dǎo)的技術(shù)性環(huán)境治理模式向以群眾性動員和運動為特征的“總體性參與”[1]模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變既順應(yīng)了新公共管理浪潮下行政主體權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行邏輯的變遷，也體現(xiàn)了社會民主意識的增強，但行政主體仍然貫穿始終。掙扎在科層化和社會化之間的異體制度邏輯與行政管理體制相結(jié)合，催生成環(huán)境威權(quán)主義，以地方政府的逐級任務(wù)發(fā)包和行政首長目標責任為運行機制，具體表現(xiàn)為“運動式治污”。

在已有的環(huán)境治理學(xué)科中，以環(huán)境政治學(xué)為代表的研究主要關(guān)注污染問題下權(quán)力的來源、構(gòu)成及作用形式，包括政黨、政府、公民、社會組織等多個層級的權(quán)力主體，也包括環(huán)境政策、環(huán)境理論、環(huán)境行動等多個維度的分析對象[2]。其中，環(huán)境民主論認為民主制度下的公民社會參與能夠彌補政府有限資源的不足，獲取更多信息、維護自身利益。但也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，過多的民主參與會額外增加協(xié)商治理成本，成為環(huán)境有效治理的障礙，如馬努斯·米德拉斯基實證分析發(fā)現(xiàn)：土地荒漠化、二氧化碳排放和水土流失指標都與民主化程度存在負相關(guān)性[3]。因此，環(huán)境威權(quán)主義成為民主化治理的對立面，主張只有通過歸攏行政權(quán)力、“命令-強制”型的方式才能實現(xiàn)環(huán)境的善治。這種理論傾向于通過行政主體的逐級發(fā)包，由行政首長責任包干的模式，代替?zhèn)鹘y(tǒng)官僚制的官員惰性及扯皮、推諉等消極行為。同時排斥公民參與，由中央政府采取命令管控型政策工具實現(xiàn)環(huán)境目標。

圖1 政府環(huán)境治理模式四象限模型

如圖1的四象限模型，乏力型、強制型、放任型和治理型治理模式分居四個象限，分別代表民主化治理與理性化治理的四種典型組合狀態(tài)。

I 表示“弱民主-弱理性”模式下的乏力型政府，代表我國政府治理能力的起始階段。以傳統(tǒng)科層制為依托，政府組織效率低下、官員冗余、結(jié)構(gòu)龐雜、排斥民眾參與，導(dǎo)致治理變相成本的增加與治理結(jié)果無效。

II表示“弱民主-強理性”模式下的強制型政府，代表我國政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展階段。政府機構(gòu)摒棄傳統(tǒng)且效率較為低下的科層體系，精簡組織機構(gòu)，追求效率導(dǎo)向。通過高度集中的政治權(quán)力，以責任承包為主要驅(qū)動力，集中應(yīng)對某些環(huán)境問題引發(fā)的應(yīng)急性或抗爭性大事件。該模式下的理性治理程度達到較高水準，但民主治理程度依舊偏低。

III 表示“強民主—弱理性”模式下的放任型政府，代表一種理論上的霍布斯叢林狀態(tài)，即民主化程度較高、理性科層制相對缺乏。這種政府治理模式具體表現(xiàn)為安那其主義(Anarchism)或極端民主主義，試圖通過民眾自身自下而上進行整治。

IV表示“強民主—強理性”模式下的治理型政府，代表一種較為理想的政府治理模式，建立在理性治理與民主化程度雙高基礎(chǔ)上的復(fù)合型政府治理模式。在法治化治理的邏輯框架下，政府機構(gòu)普遍接受民眾訴求為第一要義，并伴隨主體多元化的協(xié)同治理，搭建環(huán)境污染整治的長效機制。

事實上，無論是權(quán)威體制下的環(huán)境威權(quán)主義還是環(huán)境民主治理，都只是實現(xiàn)環(huán)境污染善治的途徑選擇或手段，而非目的。路徑一展示由群眾動員的民主化治理為依托到民主與效率兼顧的可能路徑，顯然不為我國治理方式所考慮，這是因為我國傳統(tǒng)的社會管理模式為政府主導(dǎo)、行政命令式的管理形式，在治污領(lǐng)域，從以政府主導(dǎo)的權(quán)威型治污向以群眾為主角的民主型轉(zhuǎn)變往往需要一個體制機制的轉(zhuǎn)變過程。而路徑二則展示了另外一種治理可能，即先由強勢行政主體依托權(quán)威力量迅速聚攏社會資源，再考慮通過漸進調(diào)試向參與式治理進行轉(zhuǎn)變。盡管威權(quán)主義的治理模式為多數(shù)學(xué)者所詬病，但這種治理模式可以在短期內(nèi)迅速動員社會力量，充分利用行政管理資源，強勢改變?nèi)藗儗Νh(huán)境的破壞行為，有效遏制環(huán)境進一步惡化，從而達到環(huán)境治理的目標預(yù)設(shè)。

因此，通過政府環(huán)境治理模型的預(yù)設(shè)，開啟了我國運動式治污之窗。這種強制性治污模式成為彌合傳統(tǒng)體制下消極行為和政策執(zhí)行受阻的可能路徑，同時又孕育了向多元參與式治理轉(zhuǎn)變的可能。即通過政府主導(dǎo)和行政性動員，以目標責任為導(dǎo)向，自上而下逐級發(fā)包，通過黨和國家有效意識形態(tài)宣傳和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)滲透，在行政性動員中集中有限的社會資源，從而在短期內(nèi)實現(xiàn)快速治污。這種治理機制在學(xué)界也被稱為運動式治理、風暴型治理、專項整治[4]、強制執(zhí)行，等等。

二、國內(nèi)關(guān)于運動式治理模式的研究

對運動式治理模式的研究目前主要集中于公共管理和法學(xué)領(lǐng)域。就概念厘定方面，馮志峰認為運動式治理是政治權(quán)力主體通過政治動員，對突發(fā)或久拖不決的社會問題進行暴風驟雨式的治理過程[5]。李元珍則從政府治理資源的視閾出發(fā)，認為運動式治理是傳統(tǒng)科層制的異化產(chǎn)物，并在現(xiàn)代化進程中與科層制交叉協(xié)調(diào)的治理方式[6]?？梢娺\動式治理與我國傳統(tǒng)的科層管理體制緊密相連，是行政主體自上而下集中資源，針對沉疴的環(huán)境問題集中整治的行為模式。

在運動式治理的成因及邏輯分析方面，唐賢興、周雪光、葉敏等多數(shù)學(xué)者認為是一種行政治理的手段，一種對有限資源的高效利用，一種基于國家專制權(quán)力不力、基礎(chǔ)權(quán)力尚未確立的權(quán)宜之計[7]。王滬寧則指出國家治理資源的貧弱決定了國家治理方式與治理能力[8]。不難看出，運動式治理的邏輯起點來源于政府有效利用的資源匱乏以及權(quán)力弱化下的再生產(chǎn)，政府試圖通過運動治理模式進一步重塑行政權(quán)威，并達到快速治污的目的。

對運動式治理優(yōu)劣的評判是學(xué)者研究最廣泛的領(lǐng)域。該名詞第一次被提出來源于《中國青年報》在2004年刊登的一篇名為《淮河治污：運動式治理的敗筆》的文章。學(xué)者王洛中、劉金發(fā)直接批判運動式治理成本高、政府組織架構(gòu)冗余、權(quán)力尋租、破壞常態(tài)化治理等弊端[9]。而倪星則從時間分配角度分析，指出運動式治理是對現(xiàn)代科層組織常規(guī)工作的一種打斷，組織通過內(nèi)部制度設(shè)計吸納了運動式治理帶來的沖擊，組織成員則通過自主行為轉(zhuǎn)嫁治理壓力，實現(xiàn)個體工作負荷的長期均衡，但其中存在多余的行為成本[10]。也有學(xué)者對其進行辯護，如唐皇鳳認為運動式治理實現(xiàn)了國家權(quán)力的再生產(chǎn)和再補充，符合轉(zhuǎn)型時期國家治理的內(nèi)在邏輯[11]。但無論對運動治理持批判或是守衛(wèi)的態(tài)度，在以社會權(quán)利為中心的制度變革和政治權(quán)力為主導(dǎo)的權(quán)威控制碰撞下，必然對其存在應(yīng)否產(chǎn)生爭議。

綜合上述文獻發(fā)現(xiàn)，已有的研究仍然存在零碎化現(xiàn)象。首先，多數(shù)學(xué)者就運動式治理的批判與守衛(wèi)采用二元對立式的價值評判標準，忽略其作為我國高效良治的可能路徑及必經(jīng)階段是否一定存在非此即彼的矛盾關(guān)系。其次，現(xiàn)有研究多采用“國家與社會”的二元分析框架對運動式治理產(chǎn)生的機理、局限性進行解構(gòu)，停留在對治理手段、政府行為的宏觀把握。有鑒于此，運動式治理以權(quán)威和目標責任為基礎(chǔ)的環(huán)境威權(quán)主義的集中體現(xiàn)，雖然在短期內(nèi)能夠起到快速動員社會力量的作用，長遠來看則面臨后勁不足及治理體制變異等困境，實則為治理陷阱。固應(yīng)持“有限否定”的價值取向，通過政府縱向有限“脫嵌”和公民橫向“再嵌”擺脫路徑依賴,構(gòu)建順應(yīng)國家與社會雙向運動力量的復(fù)合型治理模式，最終實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)常態(tài)化運作模式。

三、有限否定：運動式治理價值取向的中立評判

圍繞運動式治理辯護的雙方學(xué)者都在一定意義上具備站得住腳的觀點，這是“二元對立”思維方式濫觴的結(jié)果。我們也有理由相信任何制度都有其存在的必然性和應(yīng)然性。上述四象限模型的預(yù)設(shè)證明運動式治理是我國權(quán)威性體制下現(xiàn)階段必然，或者說不得不采用的治理模式之一。如果將其理解為經(jīng)歷轉(zhuǎn)型時期陣痛的必要調(diào)試手段，我們更應(yīng)該以“有限否定”的價值取向進行評判：肯定該制度形塑的邏輯起點和現(xiàn)實需要，否定其固有局限和困境，嘗試勾畫其可能的治理向度與轉(zhuǎn)變空間。

(一)行政發(fā)包與目標責任：運動式治理模式的案例檢視

在過去實施的目標責任主體中，例如過去部分地區(qū)還實施的河長制即由各市、縣、鄉(xiāng)黨政負責人分別擔任行政區(qū)域內(nèi)河流的河長，負責區(qū)域內(nèi)河流的水資源保護、污染治理和水生態(tài)維護等工作，從而推動各級黨委、政府和村級組織全面履行保護河流湖泊保護責任。河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責制所衍生出來的水污染治理制度[12]。

2007年5月，太湖爆發(fā)大面積藍藻事件，導(dǎo)致飲用水源危機，使當?shù)卣坏貌恢匦滤伎继廴竞退卫砉ぷ?。同?月23日，無錫市印發(fā)《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法(試行)》，標志著河長制的起源。緊跟著2008年時任江蘇省長羅志軍在內(nèi)的多名省廳級官員被授予“河長”官銜，共同負責太湖流域的15條河流，就此江蘇省也開始全面推行河長制。隨后，浙江、貴州、安徽、福建等省積極探索并相繼出臺相關(guān)政策。

表1 無錫市河長制首創(chuàng)階段與流程(太湖藍藻事件始末)

注：作者根據(jù)無錫市河長制創(chuàng)立流程檢視和總結(jié)所得。

由案例檢視發(fā)現(xiàn)，無錫市河長制政策的出臺源于太湖藍藻事件的應(yīng)急化處理結(jié)果?？v觀整個事件始末，從突發(fā)事件伊始、緊急議程建立到政策執(zhí)行、反饋和擴大，符合運動式治污屬性的評判標準。

(二)科層困境、行政問責需求與有限治理資源：運動式治污的結(jié)構(gòu)性背景及局限

1.支持系統(tǒng)：運動式治污的本質(zhì)屬性

運動式治污的本質(zhì)來源于行政力量的主導(dǎo)，執(zhí)政黨是治理有效的保證，也是運動式治污的支撐力量。如河流污染治理，依靠科層體制逐級發(fā)包來分解任務(wù)，由生態(tài)精英和環(huán)境專家做出決策。雖然政策中提及面向公眾及時公開河流、河道污染信息，但有限的社會動員僅僅體現(xiàn)在監(jiān)督和反饋環(huán)節(jié)，運動式治污從一開始定義權(quán)力主體來源于行政權(quán)威而非民眾，就注定了參與式治理的缺失。

2.科層困境：運動式治污的結(jié)構(gòu)要素

運動式治污的本質(zhì)是依靠壓力型體制和行政激勵將治理需求轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖芋w制的政治性任務(wù)，即以科層制為原型，這種治理模式沿襲了其理想狀態(tài)下的傳統(tǒng)組織架構(gòu)和功能運轉(zhuǎn)，通過運動的方式強化治理。如過去河長制中的行政首長負責制，各省市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人親自動員和部署工作，通過自上而下的縱向職責分配，自行其職，一旦確定包干區(qū)域，便以嚴格的績效目標為硬指標。同時，過去河長制還具有明顯的“事本式治理”特征，即一切以水環(huán)境治污為目標，不論河長采用何種治理和監(jiān)管手段，只重結(jié)果而非過程，有可能在實施中形成“高壓目標約束”和“低度過程約束”并存的局面。在“壓力型”的倒金字塔治理結(jié)構(gòu)下，河長制沿科層路徑縱向分配任務(wù)，仍隸屬于科層體制內(nèi)。

既然運動式治理以科層治理的替代方案為政府所采用，其實施中難免存在一些困境。其一，采用運動式的治污模式，群眾參與度難以達到最大化。其二，環(huán)境水污染的流域性特征對跨域治理提出更高的要求。依靠暫時和非常態(tài)化的運動治污，容易造成合作治污制度的缺位。相反，強勢行政主體的責任承包制可能會更加異化其行為，例如綿陽市游仙區(qū)街子鄉(xiāng)岳家村的村級河長王萬軍就提到：“由于地勢和流域的原因，內(nèi)江的地表徑流主要來自于沱江，但我們與上游的資陽等兄弟市缺乏常態(tài)化的溝通機制。”[14]至此，利益協(xié)調(diào)、權(quán)責分配等方面都面臨挑戰(zhàn)。其三，“人治”的困境。雖然過去實施的河長制的創(chuàng)新制度努力使行政精英“包干負責”，并通過問責手段將其框限在法治的籠子里，但由于治理行為畢竟需要從領(lǐng)導(dǎo)精英始發(fā)，且黨政領(lǐng)導(dǎo)具有縱覽全局的優(yōu)勢，落實方案的下達均出自其手，于某種意義上來說，執(zhí)行者容易對高度集權(quán)的人治依賴，如果不重視協(xié)調(diào)整合，也不利于地方政府和部門的工作積極性。

3.行政問責需求：運動式治污的激勵要素

行政問責源于事態(tài)嚴重性，表現(xiàn)為政府治理意志及績效合法。首先，在權(quán)威型壓力體制下某一公共領(lǐng)域的事態(tài)引起公眾普遍關(guān)注時，迫使政府不得不出面整治，通過強大的行政激勵手段，克服惰性，提高政策效率。以張家口宣化縣一中發(fā)生的飲用水污染事件為例，該地飲水質(zhì)量不達標導(dǎo)致多名學(xué)生出現(xiàn)嘔吐、腹瀉等現(xiàn)象?；诤娱L制地方包干的制度創(chuàng)新使行政問責“有人可尋”。根據(jù)不同層級官員下達不同職責，諸如省級段河長對河道的生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)總負責，而市級段河長組建治理隊伍和管護制度，依法處置各類河道內(nèi)違法行為，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)段河長具體執(zhí)行、檢查河道工作維護、資源管理等。從上至下、層層推進、條條落實、責任到人，嚴格考核。懾于責任追究及市民問責的處罰，地方官員“被迫”回應(yīng)居民訴求，單向的這種權(quán)威體制下的問責系統(tǒng)強勢催生出行政首長的治理意志。其次，單向的運動式治理模式的選擇是基于大背景下環(huán)境問題的極端事件誘發(fā)產(chǎn)生的，并且常常伴隨群體性抗爭事件。唯有迅速治理能夠有效緩解群眾不滿情緒的發(fā)酵。信息化平臺的公開能夠使市民實時查詢河流污染狀況，集中的運動式治污也有利于政府借助直觀的數(shù)字增強績效合法性。

就行政問責需求而言，政府內(nèi)部的考核機制成為反映政治需求和政治激勵的標桿[14]。這是源于該考核機制塑造了威權(quán)主義下的固有上下級關(guān)系，在“數(shù)字出官”語境下，比“治水”責任更受人重視的是“發(fā)展”責任，造成了官員的“晉升錦標賽”。行政監(jiān)督的缺乏導(dǎo)致地方官員可以操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)或變異治理目標作為環(huán)境治理的捷徑，造成激勵模式的扭曲和科層損耗，因為誰也無法保證實施者是以治污為績效履職的大前提。同時，績效合法性還催生出環(huán)境治理的另一個變異體——唯數(shù)字論?？己说膬?nèi)容、方式及相應(yīng)的獎懲使政府的工作任務(wù)被區(qū)分為單一的數(shù)字衡量。將河道治理的成效以直觀數(shù)字表達確實能在一定程度上反映政府治理成效，但與民眾滿意度的目的背道而馳。

4.資源貧弱：運動式治污的能力要素

任何治理手段和公共政策的選擇都受制于國家治理資源的存量與結(jié)構(gòu)，吉登斯將構(gòu)成支配結(jié)構(gòu)的資源區(qū)分為配置型資源和權(quán)威型資源[15]。政府體制并不缺乏權(quán)威型資源，但配置型資源的相對薄弱成為運動式治理政策被頻頻選用的一大誘因，具體表現(xiàn)為物質(zhì)資源和人力資源。物質(zhì)資源是指河道治理中配套措施的完善程度，包括信息化公開平臺、河道監(jiān)測系統(tǒng)等，并隨著技術(shù)革新的腳步不斷發(fā)展。而人力資源則指環(huán)境治理中政府能夠動員到的所有參與對象，包括行政官員、編外人員、一般群眾。

從上述兩種資源角度進行考察，運動式治污以風暴式管理為特征并非空穴來風，但其短期時效性的特征很難經(jīng)受住長時間的考驗。動員對象的缺乏以及權(quán)威型資源的背離是制約其向上發(fā)展的誘因。在動員對象方面，運動治污依舊沒有彌補科層治理下單一主體的困境，公眾動員能力的薄弱不但沒有改變，甚至更甚，表現(xiàn)為行政主體的主動排斥、限制公民參與，主觀性認為參與人數(shù)的增加會額外增加協(xié)調(diào)成本，延緩治污效率等。事實上，人力資源的不足是權(quán)威體制下的必然產(chǎn)物，自上而下的命令管控型治理模式給予群眾有限的參與空間。因此國家寄希望于通過行政動員能力的運動治污緩解資源匱乏的困境，通過縱向逐級發(fā)包，先動員政府官員牽頭，伴隨必要的獎懲、激勵機制，再擴大到群眾性參與。

而權(quán)威性資源方面，美國社會學(xué)家懷特把中國科層化發(fā)展過程中的問題歸結(jié)為“結(jié)構(gòu)”科層化。如果我們就將運動治污背景下的行政主導(dǎo)力量理解為一個大規(guī)模壟斷組織，在環(huán)境問題嚴重時具有短暫且超強的凝聚力。但一旦治污收到一定成效，以動員手段形成的組織是極其脆弱的，零時搭建的組織成員以自私人為預(yù)設(shè)，容易形成治理目標的置換。除此以外，我國較強的權(quán)威型資源與不足的分配型資源相互碰撞，容易造成行政力量在治污管理上的恣意和膨脹以及有效公眾監(jiān)督不足的結(jié)果。

(三)有限否定：運動式治污的科學(xué)評價

綜合學(xué)者觀點和上述分析，運動式治污存在其發(fā)展的必然性，但在實施中卻不能到位。其產(chǎn)生的原因源于傳統(tǒng)科層體制的困境，分別表現(xiàn)為運動治污動力系統(tǒng)下的結(jié)構(gòu)要素、能力要素和激勵要素。結(jié)構(gòu)要素下的單一行政主體、跨域治理受限、人治與法治的矛盾；激勵要素下的唯數(shù)字論、晉升錦標賽；能力要素下的公眾動員能力不足、零時組織的瓦解等，均稱為現(xiàn)實中“發(fā)生式的對立”。從行政生態(tài)視閾分析，任何一種政府治理模式都是一定社會歷史條件和行政環(huán)境的產(chǎn)物[16]。就我國環(huán)境治理而言，復(fù)雜多變的社會結(jié)構(gòu)及龐大的社會需求共同構(gòu)成了宏觀社會生態(tài)背景。在我國權(quán)威體制的治理邏輯下，運動式治污成為治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，有其存在的必然性和應(yīng)然性。我們應(yīng)該摒棄二元對立的價值評判標準，持有限否定的態(tài)度承認其作為現(xiàn)今治理手段的一種，并正視其自身的局限性。不可否認的是，運動式治污也具備傳統(tǒng)科層體制所不具備的優(yōu)勢，并存在可能的革新空間。

四、復(fù)合型治理模式：運動式治污的未來

縱觀我國政府治理歷程，結(jié)合政府環(huán)境治理模式四象限模型進行檢視，我國環(huán)境治理的民主化和理性化仍處于發(fā)展階段，且依舊不足。隨著新公共管理范式及服務(wù)型政府的崛起，催生出理性官僚制及民主化治理的思維浪潮。

其一，理性官僚制以非人格化的法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以法律化和程序化的規(guī)章制度為保障[17]。其遵循的價值在于效率原則及機構(gòu)改革。效率是治理目標，機構(gòu)改革是手段。其二，民主治理作為理性治理工具屬性下的合法性困境替代品，要求政府的最終目標是最大限度地實現(xiàn)公共利益。既然享用公共利益的主體是群眾，治理主體的群眾也應(yīng)該包含群眾。綜合二者，政府既要遵循效率優(yōu)先，又要廣泛動員群眾。以規(guī)范化的制度保障公民參與治理，合理分配社會資源和價值，達到效率與民主曲線的最優(yōu)點。在此我們試圖建構(gòu)一個合理的復(fù)合型治理模式，以競爭性民主為依托，通過和平的方式進行權(quán)力競爭。通過政府機構(gòu)的重組和針對特殊案件臨時搭建的行政組織，構(gòu)建一個常態(tài)高效的常設(shè)行政組織。組織內(nèi)部包括環(huán)保精英、政府行政人員及大眾群體。該模式一方面通過動員群眾參與貫徹民主價值，一方面規(guī)范政府行為以優(yōu)化行政管理的結(jié)構(gòu)形式和功能。在行政高效基礎(chǔ)上最大可能地融入共治，又在參與治理的基礎(chǔ)上盡可能提高組織效率，從而實現(xiàn)政府治理的科學(xué)化和制度化。

如圖2所示，運動式治污面臨的結(jié)構(gòu)困境、能力困境、激勵困境均來自于傳統(tǒng)科層制的異化產(chǎn)物。作為治理現(xiàn)代化下的必然過程，通過革新系統(tǒng)的沖擊，即理性與民主的復(fù)合型治理模式，尋求瓶頸突破。

圖2 運動式治污的轉(zhuǎn)型模式

(一)“脫嵌”與“再嵌”：復(fù)合型治理模式的轉(zhuǎn)型方式

運動式治污起源于行政權(quán)力的過度“嵌入”。基于過去河長制地方創(chuàng)新制度的案例以小看大，基層政府環(huán)境治理中可以訴諸行政首長承包的方式完善體制。即在短期內(nèi)通過“強理性-弱民主”的管控型政府構(gòu)建，實行“自上而下、精英執(zhí)行、上級監(jiān)督”的被動型策略。但權(quán)力的過度歸攏、超強度和不科學(xué)的施壓容易引發(fā)民眾抗議等群體性抗爭。常態(tài)化治理首先需要擺脫運動式驟然施壓的路徑依賴，即政府機構(gòu)的合理“脫嵌”。其次在于群眾個體的“再嵌”。體現(xiàn)在政府對治理問題的適當干預(yù)，原子化的個人存在且認同社會關(guān)系及自身價值，在社會資本培育到一定程度時積極投身于環(huán)境治污中。

(二)運作機制：建立和完善長效治理機制

長效治理機制的實現(xiàn)是治污政策的最終目的。在前期“強理性—弱民主”的管控型政府構(gòu)建的基礎(chǔ)上，從長遠角度打造“弱權(quán)力—強回應(yīng)”的治理型政府。弱權(quán)力并不是指政府無作為，而是放權(quán)于民，由公眾根據(jù)自身訴求參與社會治理、監(jiān)督政府行為，構(gòu)建“自下而上、全民治理、社會監(jiān)督”的長效機制，一勞永逸。具體行為包括理性化治理模式下的維護正當權(quán)威、厘定政府權(quán)力、責任和能力邊界、推行政府機構(gòu)改革、增強常態(tài)化制度供給、提升官僚體系自主化運作以及健全相關(guān)法律法規(guī)和制度，強化執(zhí)法監(jiān)督和問責機制；除此以外還包括民主化治理模式下的完善制度性公眾參與渠道、構(gòu)建多中心協(xié)同治理機制。

運動式治污作為現(xiàn)階段我國無法回避的制度選擇，需秉持有限否定的態(tài)度。政府治理模式的轉(zhuǎn)型本就是一個漫長的系統(tǒng)性過程，理想和現(xiàn)實能否一以貫之還需時間的檢驗。全面理解一系列生態(tài)文明要求，樹立新發(fā)展理念，構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的治污管理機制，尤為重要。

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