◆吳玉鳳 ◆郭海玲

內容提要：隨著國內城鎮(zhèn)化進程不斷加快，對基礎設施建設的需求也在不斷增加，PPP模式被廣泛應用。但PPP模式本身存在較大的增值稅成本效應。政府作為非稅主體，會因納稅主體變化而繳納增值稅，使得政府的收入出現(xiàn)再分配過程。從世界范圍內看，PPP模式中存在的增值稅成本效應是普遍性問題。文章在分析和借鑒國外先進經(jīng)驗的前提下，結合具體實踐，就如何降低PPP項目中可能出現(xiàn)的增值稅成本效應，提出相應的對策建議。

政府與社會資本合作（簡稱“PPP”）項目中的增值稅成本效應現(xiàn)象在全世界范圍內普遍存在。由于PPP項目本身的特性，建設時期產(chǎn)生的成本效應尚不夠顯著，一旦進入運營期后，增值稅成本效應就會迅速顯現(xiàn)出來。為此，西方國家的學者與專業(yè)人員進行了大量的研究，覆蓋運作方式、現(xiàn)金流、回報率、盈利程度等多個維度，對我國推廣PPP合作模式有積極的借鑒意義。我國應用PPP合作模式時間相對較短，雖然部分PPP項目已經(jīng)進入到運營期，但整體規(guī)模不大，成本效應尚不明顯。但未來勢必會對國家稅收產(chǎn)生重要影響。一方面，國內PPP項目呈現(xiàn)快速增長狀態(tài)，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的PPP市場需求越來越大；另一方面，當營改增完成之后，與其他國家比較，國內的增值稅所占比重相對較大，這有可能進一步放大增值稅成本效應。所以，加強對PPP項目增值稅的研究有著重要的實踐意義。

一、PPP項目的增值稅成本效應

所謂PPP項目增值稅成本效應指的是在當前的增值稅體系下，與一般增值稅納稅項目或傳統(tǒng)政府采購項目相區(qū)別，自項目本身產(chǎn)生的額外的成本加成。大致可以分為以下幾類：

（一）納稅主體的特殊性導致的增值稅成本

從理論研究來看，PPP項目是社會公共產(chǎn)品供需關系的創(chuàng)新成果，但最終的義務主體仍然是各級政府，只是通過建立合作關系，由PPP項目合作企業(yè)代替政府來執(zhí)行相應的供給職能，從而有效降低政府的財政壓力（王經(jīng)綾等，2017）。因此，PPP項目實際上是政府采購的變種。通常情況下，政府部門無法作為納稅主體存在，在提供公共服務時是不需要繳納任何增值稅的，也就無須執(zhí)行進項抵扣。但在現(xiàn)行的征稅制度下，一旦以PPP項目進行合作，政府就會具有一部分增值稅主體責任，需要依法進行征稅，主要原因在于政府與企業(yè)合作后，擁有部分企業(yè)的特征，因而必須要承擔額外的成本。

（二）PPP項目的增值稅導致政府機構內的收入再分配

從社會分配視角來看，PPP項目具有全覆蓋功能，能夠從橫向和縱向雙重視角去影響政府的再分配功能?？v向收入再分配指的是中央與各級地方政府之間的分配關系。國內PPP項目的主體是政府，但作為參與項目的股東，政府具有增值稅實際納稅人的性質。國內增值稅采取中央與地方共享模式，從而使地方政府繳納的部分稅收上繳給國庫，這種縱向流動方式實質上相當于地方政府變相補貼中央；橫向收入再分配指的是政府各級部門間的分配關系。國內PPP項目的實施，一般是由指定部門具體負責，該部門在形式上成為PPP項目的股東之一。在征稅體系中，作為參與合作的政府部門必須要繳納增值稅。如果其上繳增值稅流入到稅務部門，就會出現(xiàn)資本的橫向流動。一旦參與部門成本過高，可能會出現(xiàn)兩種情況：一是降低服務標準；二是繳稅成本轉移。但兩種情況都不符合PPP項目設計的初衷。

（三）PPP全生命周期中的增值稅成本效應

從增值稅周期來看，PPP項目的增值稅可以貫穿整個生命周期。圖1以稅收發(fā)生時間節(jié)點為依據(jù)設計。就其成本效應來看，當PPP項目企業(yè)初成立時，不會有顯著的額外成本。所以，本文選擇PPP項目建設期之后的階段作為研究對象。

圖1 PPP項目全生命周期中的增值稅主要發(fā)生時間節(jié)點

1.建設階段的增值稅成本。由于PPP項目具有較長的生命周期，因而建設期所占比例相對較短。在此階段雖不會產(chǎn)生收益，但卻是開支最多的時期。此階段往往不會產(chǎn)生增值稅銷項稅額，但卻能夠產(chǎn)生極大的留抵稅額，導致現(xiàn)金流被大量占用，增加了PPP項目建設的增值稅成本，也增加了項目執(zhí)行方的資金壓力。

2.運營階段的增值稅成本。與傳統(tǒng)意義上的企業(yè)存在差異，PPP項目的利潤來源于其提供的產(chǎn)品供給或服務。一般可以分為兩部分：一是產(chǎn)品供給主體變化時，以運營期收益作為成本支付給公司的部分。即使不提“政府付費”內容，僅以“使用者支出”形式產(chǎn)生的收益來看，這也是PPP項目公司代替政府相應的供給職能后，獲得的政府讓渡的預期收益。在傳統(tǒng)供給模式下，這部分收益在數(shù)值上與政府支出成本的現(xiàn)值相當，因而也被稱之為公共部門比較值（Public Sector Comparator，PSC）。傳統(tǒng)模式下，政府是唯一的供給保障主體，在進行公共產(chǎn)品提供時不需要繳納任何稅款；在PPP模式中，依據(jù)“實質大于形式”及“稅收公平”原則，理論上亦應當免予征收；二是當社會資本進入后，因資本得到優(yōu)化導致效率提升、成本降低，從而產(chǎn)生一定數(shù)量的增值“收益”部分。這時產(chǎn)生的“收入”能夠體現(xiàn)出PPP項目的績效，是公司提供服務、銷售產(chǎn)品而獲取的收益增量，必須要繳納相應的增值稅。另外，從會計核算功能來看，PPP項目企業(yè)運營時獲得的收益往往具有雙重特征：第一，運營性質。由于PPP項目企業(yè)為項目的具體運營者及管理者，獲取的收益征收增值稅是科學合理的；第二，投資性質。PPP項目企業(yè)在獲得相應的補償或在資本回收后的后續(xù)收益，具有一定的投資屬性。從其投資屬性來看，又可以將其概括為三類：一是成本回收。即前文所述的替代政府支出的成本，主要是建設階段的建設成本，其比例與PSC相當；二是貨幣時間增值。當PPP項目產(chǎn)生資金回報時，其貨幣投資會產(chǎn)生一定的增量，但從理論及實踐視角來看，貨幣時間價值的稅收是普遍的世界難題；三是運營收入。PPP項目企業(yè)通過提供服務及輸出產(chǎn)品獲取的收入?，F(xiàn)階段，國內PPP項目增值稅體系中，并沒有對上述“收益”進行精準定性，而是將收益全部定性為主營業(yè)務，按照增值稅法進行征收。這種無差別的征繳方式，不僅存在稅率適用上的差異，而且還存在重復征稅問題。

3.轉移階段的增值稅成本。PPP項目在國內應用及推廣時間相對較短，距資產(chǎn)運營主體大規(guī)模更換還有較長的時間，但一旦出現(xiàn)大規(guī)模轉移，其成本效應會急劇上升，從而會對項目本身收益造成較大的影響，進而對資本方參與期望值產(chǎn)生影響。必須要高度關注以下兩個問題：第一,資產(chǎn)轉移或項目完成時的稅務定性。政府使用PPP模式，主要目的是為了能夠更加高質、高效地提供公共服務及產(chǎn)品。在PPP項目企業(yè)成立后，政府將相關的義務轉移給PPP公司，同時將合作期間的未來收入進行讓渡，當項目完成之后，政府才會在回收資產(chǎn)的同時，將相應的義務及收入進行回收。因此，一旦資產(chǎn)或股權出現(xiàn)轉移，就是社會資本與政府間義務再區(qū)分的時刻，也是利益再分配的時刻。但這種轉移是基于公共服務及產(chǎn)品供給基礎上的變更，因而不是以“利益最大化”為目標。所以，不能將轉移期項目企業(yè)獲取的回購款項定性為股權或資產(chǎn)而進行征稅，否則就會無限制地放大成本效應。第二，具有多重屬性的回報收入的稅收征收問題。從國內PPP項目執(zhí)行來看，其涉及的主體相對較多，如設計方、運營方、建筑方、融資方等，一般都存在兩個以上的關聯(lián)主體，從而使得PPP項目具有多重屬性。在征稅時，可以按照下面兩種方式執(zhí)行：一是逐一分解屬性定位，將多重屬性單一化，而后按照各自的稅率進行征稅，但這種征稅方式存在一定的主觀特性，有失公允；二是將多重主體的回收“收入”作為一個整體進行征稅，但這種方式過于“一刀切”，可能會對稅收的公正產(chǎn)生影響。采取哪種稅收方式需要進一步探索，但成本效應是真實存在的。

二、降低PPP項目增值稅成本的國際經(jīng)驗

PPP項目轉移時的增值稅成本效應是世界性的難題，各個國家都有自己的不同做法，主要目的是為了最大限度降低成本效應。雖然方法不同但殊途同歸，一些普遍性做法在不同的主體間都具有一定的適用性，因而可以從中提取對我國PPP項目執(zhí)行有益的經(jīng)驗或啟示。

（一）實行增值稅優(yōu)惠主體的正面清單

從世界各國采取的增值稅征收模式來看，大部分國家都將公共機構確定為非納稅主體，即后續(xù)移交的政府職能。但也有例外情況：第一，雖然具有公共職責屬性，但卻與私人企業(yè)存在直接競爭業(yè)務或關系的公共機構；第二，沒有相應的法定職責的公共主體。對于替代公共職能部門改造法定職責的私人部門而言，大多數(shù)國家都是采取“減免稅合格機構名單”方式給予照顧，即適度的減免增值稅。以英國為例，根據(jù)其增值稅主體設定，第一類符合條件的機構是地方政府，這些主體有權利將具有“非營業(yè)”性的服務或產(chǎn)品產(chǎn)生的增值類稅收進行回收；第二類是指能夠提供PPP服務的企業(yè)或政府職能部門，政府通過“外包服務”去替代相應的退稅機制。但最初該資格只賦予國家衛(wèi)生局，而隨著時間推移，該資格已經(jīng)承認越來越多的主體。因此，公共機構大多都是非稅主體，對于政府而言，其提供的服務及產(chǎn)品并沒有因其是公共主體而免于征稅。但對于其他參與提供的主體，在稅收上反而進行了相應的減免。這說明各國在稅制設置上不是按照“唯主體論”執(zhí)行的，而是根據(jù)“實質大于形式”及“稅收公平”原則執(zhí)行的，是對提供服務及產(chǎn)品企業(yè)的屬性進行綜合考量而采取的措施。

（二）因地制宜制定增值稅優(yōu)惠政策

在PPP項目退稅方式上，各國采取的方式存在較大差異，有些國家直接將退稅計劃公布出來，有些沒有直接明示，但也通過很多方式降低增值稅的成本，從而為企業(yè)降低運營壓力。以歐盟為例，歐盟基于全體成員國視角，以“歐盟增值稅原則性指令”進行管理，但其并未限制公共機構的增值稅，要求只要成員國不違背該指令，可以根據(jù)本國國情實施不同的政策機制。英、法等國家采取增值稅退稅計劃，法國執(zhí)行的增值稅稅率為19.7%，對于經(jīng)考核合格的機構及合格的地方政府相應部門可以進行增值稅補貼，補貼率最大可以達到總成本的15.48%，但補貼率采取固定模式執(zhí)行，而且補貼資金一般是在投資成本實施后的2年后才予以審批。另外，有19個歐盟成員國雖然沒有直接制定與PPP項目相關的增值稅計劃，但都有其各自的原因和困難，如西班牙、德國是因為本國法律框架的限制，很難在稅收框架之外執(zhí)行間接退稅制度?？梢?，各國在PPP項目上采取的優(yōu)惠政策大多是“先征后退”方式，而不是“直接優(yōu)惠”方式。

（三）平衡各部門承擔的增值稅成本

法、英等國將增值稅退稅計劃直接劃歸國家征稅體系當中，在計劃實施前已經(jīng)對可能產(chǎn)生的成本效應問題進行了全面考量，力求做到公正、均衡。對我國能夠產(chǎn)生直接借鑒意義的是那些尚未將退稅計劃納入國家體系管理的國家，如西班牙、德國等。在這些國家，政府機構各職能部門間，尤其是中央與地方政府間，可以通過談判溝通方式緩解縱向增值效應，如中央政府將一定比例的增值稅返還給地方政府，以確保PPP項目的均衡發(fā)展；另一方面，社會參與主體大多都會在投資前對項目可能產(chǎn)生的增值稅問題進行測算，并按照相應的投標順序及數(shù)量，就稅收問題與政府進行談判，以便最大限度降低可能產(chǎn)生的成本效應。但有學者認為，無論測算如何科學合理，其對于決策影響都相對較小，因為部門一級的現(xiàn)金流及預算的關注焦點在現(xiàn)實支出，而非預算收益。所以，雖然對于可能產(chǎn)生的成本效應無法進行有效衡量，但能夠體現(xiàn)出預算的針對性。實施增值稅退稅機制比間接預算具有更大的平衡功能，從而增加對 PPP 項目的利益相關者管理與約束。

三、政策建議

（一）實行增值稅“正面清單”

可以借鑒歐盟國家經(jīng)驗，按照一定條件標準對合格的優(yōu)惠行業(yè)及主體加以明確。對于依法履行職責的政府職能部門，在參與PPP項目、公共產(chǎn)品屬性較大或部分重點扶持的行業(yè)時，將其納入“正面清單”之中。只要符合標準的行業(yè)或主體都可以進入“正面清單”，依法依規(guī)享受相應的稅收優(yōu)惠，未納入“正面清單”的必須要依法納稅。但“正面清單”并非一成不變，必須要根據(jù)實際情況適時進行調整，以便保持其適應性和有效性。對于因制度體制原因而出現(xiàn)的重復征稅問題，可以采取稅收減免、“先征后返”等方式，降低項目中可能出現(xiàn)的成本效應。

（二）明確PPP項目公司“收入”的性質

對于PPP項目企業(yè)而言，各個時期的“收入”是存在差異的，如項目運營階段“收入”、政府股東“收入”、項目轉移或終止時的“收入”等，對于其全生命周期的增值稅支出界定，往往需要更權威的機構進行綜合定性。第一，明確政府職能部門作為股東是否需要納稅。如果統(tǒng)一進行繳稅，那么在地方主體退稅時，政府職能部門是否也可以對等退稅，退稅比例、時間是多少，這些都有待于進一步研究。第二，項目運營期間的“收入”定性。從理論視角來看，當PPP項目運營階段的“收入”低于PSC值時，則其供給主體轉化為政府，本來由政府直接開支的資金變成PPP項目公司的“收入”，能否將這部分收入定性為營業(yè)性收益，還是按照“物有所值評價”報告，進行相應的抵扣，需要進一步明確。另外，從稅收征管來看，該“收入”具有多重屬性，運營方、建筑方、融資方等增值稅的對應稅率差異較大，如果將其全部定性為營收，實施統(tǒng)一的增值稅，必然會導致成本不斷升高。因此，對于定性為營業(yè)收入部分征收增值稅，應當由資產(chǎn)的最終接收方進行支付。由于項目資產(chǎn)的最終承接方大多都是政府，因而可能產(chǎn)生重復征稅問題，必須要通過減免或返還的方式進行補償。對于定性為投資回報類的收入部分，屬于施工部分按照建筑行業(yè)稅率進行征收，如果屬于管理階段或貨幣時間價值，則可以按照現(xiàn)時的稅率進行征收（陳剛，2015）。

（三）制定PPP項目的增值稅稅收優(yōu)惠政策

從國內增值稅優(yōu)惠來看，主要是采取全減或全免的“一刀切”方式，雖然能夠節(jié)省很多流程，但也存在一些問題。第一，因PPP項目具有特殊性，相關的征稅事宜并沒有界定完全，而且存在地方政府補貼中央的現(xiàn)象；第二，政府本身是非稅主體，但在PPP項目當中，政府參與部門實際上也是征稅的主要對象；第三，PPP項目中存在的成本效益會對收益產(chǎn)生重大影響，因此需明確相關優(yōu)惠政策以應對上述問題。

首先，允許各級政府在法律范圍內，對PPP項目實施稅收優(yōu)惠。一方面，由于地方政府大多都是PPP項目的參與主體，需要依據(jù)優(yōu)惠政策降低成本效應的影響，以便于調動參與方的積極性、主動性，從而推動項目可持續(xù)發(fā)展；另一方面，我國PPP項目大多集中于地方政府，即使建成投入使用后也屬于公共產(chǎn)品系列。從定責來看，事權大多歸屬于地方政府，應當由地方政府承擔相應的支出責任。所以，PPP項目在稅收上的優(yōu)惠應當按照地方稅種進行相應的減免或者采取其他措施，以符合項目的外部性特征（陳新平，2016）。

其次，要針對PPP項目運轉實踐，研究制定相應的征稅辦法。要完善PPP合作立法，將其納入到法律體系約束當中，而后才能夠制定專門的征稅優(yōu)惠辦法。從歐盟的發(fā)展經(jīng)驗來看，已經(jīng)制定和實施專門辦法的國家有8個，沒有制定專門辦法的國家，也在按照自己的國情積極推進。我國在營改增的背景下，PPP項目的成本效應會更加顯著，因此要提升緊迫性，減輕PPP項目中市場失衡和扭曲的風險。