◆李玉梅

內(nèi)容提要：科學地借鑒與吸收國外大企業(yè)稅務稽查經(jīng)驗，有助于迅速提高我國大企業(yè)稅務稽查的質效。通過借鑒韓國、日本、澳大利亞等國家稅務部門在大企業(yè)稽查方面的獨特模式及經(jīng)驗，提出健全我國大企業(yè)稽查模式的對策與思路，即以大數(shù)據(jù)整合為前提，推進信息化應用；以實施項目化管理為載體，創(chuàng)新工作模式；以建立內(nèi)外部門之間協(xié)調(diào)化運作為基礎，完善聯(lián)動機制；以規(guī)范稽查執(zhí)法為核心，設立執(zhí)法標桿；以培養(yǎng)復合型人才為抓手，加強隊伍建設；以創(chuàng)立分類分級培訓為保障，優(yōu)化培訓模式。

大企業(yè)通常構成一個國家或地區(qū)的國民經(jīng)濟主體，稅收貢獻突出，又由于大企業(yè)獨有的經(jīng)營業(yè)務及組織架構復雜、跨地域跨行業(yè)情況普遍、關聯(lián)企業(yè)之間交易頻繁、信息化管理程度高、內(nèi)控機制完善等特點，客觀上造成大企業(yè)稅務稽查一直存在的發(fā)展瓶頸難以突破，使得大企業(yè)稽查日益受到世界各國稅務部門的關注研究。

一、國外大企業(yè)稅務稽查的經(jīng)驗與借鑒

（一）高質量的數(shù)據(jù)整合收集

搜集并整合海量且有效的數(shù)據(jù)，切實提升了大企業(yè)稽查質效。韓國稅務部門建立了一套有效的稅收數(shù)據(jù)整合機制，即第二代國稅一體化系統(tǒng)（NTIS）。NTIS系統(tǒng)既是稅務部門數(shù)據(jù)共享應用平臺，也是電子稅政平臺。澳大利亞稅務部門建構了信息共享渠道的法律框架和行政框架，每年能搜集近6億條來自于銀行、金融機構和投資主體的投資數(shù)據(jù)、雇傭信息和福利支付等公開與未公開的交易記錄，同時可以為特定行業(yè)或項目（如儲蓄卡和信用卡、機動車、網(wǎng)絡銷售以及股票市場交易數(shù)據(jù)比對項目）搜集數(shù)據(jù)，為稽查選案提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）強有力的數(shù)據(jù)應用分析

基于風險分析結果的稅源分析和稅收調(diào)查機制，保證了大企業(yè)稽查的準確性。在韓國，基于NTIS的納稅人誠信分析系統(tǒng)（TIMS）的作用日益突出。稅源分析局根據(jù)TIMS中的100多項指標，定期對電子專用發(fā)票、現(xiàn)金發(fā)票系統(tǒng)和第三方信息進行比對驗證，對納稅人進行納稅遵從度評估，并將誠實度評級低、長期未調(diào)查和抽樣選定的納稅人確定為定期稽查對象。此外，韓國立法機構在金融數(shù)據(jù)獲取上給予稅務部門更大便利，稅務部門可以通過稅收情報系統(tǒng)，向政府部門、金融機構、非營利法人等組織搜集近百種涉稅資料，并以此篩選和確定不定期稅務稽查對象。

（三）多層次的部門協(xié)作配合

跨部門的稅收稽查協(xié)同機制，增強了大企業(yè)稽查的權威性。在日本，對跨地區(qū)經(jīng)營的大企業(yè)稽查，通常采用企業(yè)總部所在地稅務局牽頭負責、統(tǒng)籌安排，分支機構所在地稅務局協(xié)調(diào)配合的方式。在澳大利亞，以成立跨部門專案組的方式處理大企業(yè)稽查問題。專案組成員除稅務部門外，還包括聯(lián)邦警察局、犯罪情報委員會、聯(lián)邦公訴局、證券投資委員會、交易報告分析中心和司法部等。

（四）扁平化的機構設置管理

科學合理設置稅源管理和稅務稽查機構，為大企業(yè)稽查提供了堅強的組織保障。各國稅務稽查部門大部分按照兩級設置，如瑞典、日本、澳大利亞、阿根廷等設置為總部和大區(qū)兩級；少數(shù)國家為一級多層設置，如美國、加拿大、巴西等，或者三級設置，如法國設置為總部、大區(qū)和地方三級。無論機構層級如何設置，稽查機構和人員的配備一般是以經(jīng)濟區(qū)域作為主要參考，以韓國為例，根據(jù)稅源聚集度按經(jīng)濟區(qū)劃而非行政區(qū)劃設置六個地方國稅廳。在經(jīng)濟總量大、經(jīng)濟活動多的地區(qū)一般設置多個稽查局，在經(jīng)濟相對滯后的地區(qū)則少設或不設稽查局。

（五）高素質的稅務稽查隊伍

適度將人力資源向稅務稽查傾斜，以確保能夠對特大型企業(yè)進行更加清晰的檢視。日本稅務部門對“特大型企業(yè)”單獨建立了特別調(diào)查官制度。特別調(diào)查官從一般調(diào)查官中進行選拔，具有特殊的檢查待遇，如擁有足夠的時間（而不是限定的時間）、足夠的人力資源和其他各項資源的配備。據(jù)韓國國稅廳有關人員介紹，2016年韓國稽查人員占比較高，從人員總數(shù)看稽查人員占比22.3%；在基層更加明顯，稽查人員占地方國稅廳人數(shù)約52%。

二、當前我國大企業(yè)稅務稽查改革發(fā)展中的難點、痛點和堵點

隨著國稅地稅征管體制改革的推進，我國大企業(yè)稅務稽查面臨著較好的發(fā)展機遇，但與發(fā)達國家大企業(yè)稽查模式相比，我國稅務部門對大企業(yè)稽查改革發(fā)展中仍存在無法回避的難點、痛點和堵點。

（一）稅企機構模式不同，檢查權尚需進一步明確

大企業(yè)多跨地域經(jīng)營、集團總部決策、集中核算、關聯(lián)交易紛繁復雜的特點與現(xiàn)行屬地管理原則相矛盾。在對大企業(yè)分公司檢查中，被查企業(yè)多表示賬套在總部或者需要總部審批。普遍遇到的問題是對分公司的數(shù)據(jù)獲取困難，同時，我國跨區(qū)域大企業(yè)稽查主要通過縱向協(xié)調(diào)來實現(xiàn)，各省市區(qū)局按照總局部署開展工作，橫向協(xié)調(diào)較少。各地稅務部門僅對本轄區(qū)企業(yè)有管轄權，對其他核心成員企業(yè)缺乏了解，且不同層級的稽查部門之間工作職責交叉，致使大企業(yè)稽查更需要進一步明確總局特派辦、省級、市級等各級稽查部門的權限。

（二）企業(yè)涉稅信息獲取難，信息化支撐需要進一步加強

大企業(yè)在用的財務軟件以SAP、ORACEL等國外的企業(yè)管理軟件為主，這些財務軟件在功能、操作方法、數(shù)據(jù)結構上不同，相當一部分財務軟件的數(shù)據(jù)不保存在本地計算機設備上，這些數(shù)據(jù)存儲在服務器上進行了加密操作，稅務機關很難從本地提取數(shù)據(jù)。同時，大企業(yè)電子財務數(shù)據(jù)比較龐雜，財務軟件升級更新快，而稅務部門常用的查賬軟件往往跟不上企業(yè)財務軟件更新的速度，在將大企業(yè)的財務數(shù)據(jù)導入稅務機關常用的查賬軟件后，往往存在系統(tǒng)無法支持甚至癱瘓的情況。

（三）干部能力素質差異大，執(zhí)法運作流程需要進一步細化

稽查人員綜合素質參差不齊，主要表現(xiàn)為：一是機械執(zhí)法，即照本宣科執(zhí)法，不能根據(jù)企業(yè)實際情況作出合法合理的處理；二是消極執(zhí)法。對大企業(yè)可能存在的地方保護和行業(yè)壁壘心存顧慮，縮手縮腳，稅收執(zhí)法不到位；三是“積極”執(zhí)法。濫用執(zhí)法權力，為謀取自身不當利益；四是程序違法違規(guī)。片面追求稽查“成果效率”，不注重程序、文書是否合法合規(guī)，使稅務部門面臨行政復議、行政訴訟風險。

（四）復合型人才缺乏，工作質效有待進一步提升

各地稅務稽查主力隊伍都凸顯出人員數(shù)量較少、年齡結構層次偏大、知識結構陳舊等問題，大部分稽查人員應用電子查賬時只能利用軟件進行簡單操作，對于更為復雜的系統(tǒng)分析、數(shù)據(jù)提取轉換、建立分析模型和運用等很難勝任。近幾年，雖然在公務員招錄中提高了計算機軟件類人才的招錄比例，但這類人才大多分配在信息中心，造成適應信息化要求的復合型稽查人才比例失調(diào)。

（五）培訓思想滯后，干部內(nèi)生動力亟待進一步激發(fā)

對干部的業(yè)務培訓缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，往往是稽查遇到了什么就臨時培訓什么，這樣容易造成稽查業(yè)務培訓處于低層次徘徊。業(yè)務理論培訓多，實戰(zhàn)操作培訓少，沒有實踐無法出真知。培訓的激勵與約束力不強，干部的學習培訓與干部使用嚴重脫節(jié)，干部的內(nèi)生動力沒有被真正激發(fā)。

三、健全大企業(yè)稽查的對策及思路

借鑒發(fā)達國家大企業(yè)稽查的發(fā)展經(jīng)驗，可以總結出大企業(yè)稽查的發(fā)展方向,即大數(shù)據(jù)整合是前提，以信息化應用為支柱；創(chuàng)新工作模式、實施項目化管理是趨勢；完善聯(lián)動機制、建立內(nèi)外部門間協(xié)調(diào)化運作是關鍵；設立執(zhí)法標桿、規(guī)范稽查執(zhí)法是核心；加強隊伍建設、培養(yǎng)復合型人才是基礎；優(yōu)化培訓模式、創(chuàng)立分類分級培訓是保障。

（一）抓住戰(zhàn)略機遇，大數(shù)據(jù)的信息化整合是前提

面對大數(shù)據(jù)時代帶來管理水平全面提升的戰(zhàn)略機遇，建議從以下幾個方面解決“數(shù)據(jù)”供需脫節(jié)、數(shù)據(jù)整合不力和數(shù)據(jù)產(chǎn)品匱乏的問題：一是將稅收數(shù)據(jù)集中到一個共享平臺，在按照業(yè)務職能和管轄范圍嚴格劃分數(shù)據(jù)權限的基礎上，對納稅人數(shù)據(jù)實行內(nèi)部開放共享；二是加快第三方信息采集，主動與相關部門溝通，在符合有關法律規(guī)定的基礎上，推動信息交換，實現(xiàn)雙贏甚至多贏；三是稅務部門應努力培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)思維。自動采集互聯(lián)網(wǎng)上納稅人的各種零散信息，與稅務部門自有信息進行交叉比對后，作為重要的信息來源，逐步實現(xiàn)以互聯(lián)網(wǎng)為核心的數(shù)據(jù)采集現(xiàn)代化。

（二）及時升級配套，加強信息化應用是支柱

稅務機關若提升信息化稽查手段，技術設備的升級勢在必行。一是要及時升級取證、查賬等配套軟件，稅務部門要加強與軟件開發(fā)商的溝通協(xié)作，豐富和發(fā)展稅務信息化手段，及時升級稅務部門取證及查賬系統(tǒng)，與企業(yè)常用軟件系統(tǒng)做好對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)提取、證據(jù)保存、數(shù)據(jù)轉換、系統(tǒng)檢測、數(shù)據(jù)還原、邏輯分析等技術目標，為大企業(yè)稅務稽查工作提供有力保障。二是要持續(xù)優(yōu)化、完善、升級稽查專業(yè)選案軟件，針對特定稅種、違法類型、行業(yè)、區(qū)域和領域，豐富選案指標模型，強化關聯(lián)比對分析，形成帶疑點、帶數(shù)據(jù)、帶靶向的選案結果，提高稽查打擊精準度。三是要充分整合系統(tǒng)資源，特別是加強稅警間的信息整合利用。稅警間可聯(lián)合成立打擊涉稅犯罪合成作戰(zhàn)指揮中心，通過依托共享數(shù)據(jù)信息、借力分析技術、現(xiàn)場指揮案件三個主要運作機制，在“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+稅警協(xié)作”上不斷取得新突破，實現(xiàn)聚集效應。

（三）創(chuàng)新工作模式，完善項目化管理是載體

實行以行業(yè)為導向的項目化管理。打破部門、地域限制，合理調(diào)配資源，充分考慮稅務稽查干部的業(yè)務專長、稽查經(jīng)驗及協(xié)作配合能力，在各大主要行業(yè)組建包括檢查、審理、計算機技術人員在內(nèi)的專業(yè)全面的稽查項目組，以項目組團隊化模式實施定向稽查。針對大企業(yè)財務制度健全、稅務法務部門設置完善、專業(yè)水平和維權意識高等特點，為項目組配備審理人員，請審理部門提前介入檢查工作，改審理為“監(jiān)理”，確保執(zhí)法程序、證據(jù)嚴謹規(guī)范。針對大企業(yè)集團所采用的較為復雜專業(yè)的財務軟件，根據(jù)需要配備專業(yè)的軟件人才，確保迅速掌握企業(yè)財務信息，有效調(diào)取稽查所需資料。以項目化管理，完備查前的項目預案，查中的優(yōu)勢互補，查后的項目總結，真正切實有效地解決大企業(yè)稽查難的問題。

（四）完善聯(lián)動機制，推進協(xié)調(diào)化運作是基礎

大企業(yè)稅務稽查中面臨的組織機構復雜、檢查權限受限等問題，需要稅務總局與各基層稅務部門的充分配合、協(xié)同合作。一是要做好基層稅務機關的基礎信息維護與問題反饋。重視金稅三期雙隨機平臺的維護，注重搜集大企業(yè)宏觀經(jīng)濟信息、第三方涉稅信息、企業(yè)財務信息、生產(chǎn)經(jīng)營信息、納稅申報信息，建立企業(yè)基礎信息庫，并定期對這些信息予以更新，為選案前的基礎調(diào)研做好充足的資料準備。同時稅務稽查要注意總結行業(yè)共性問題，及時有效地與稅政部門溝通并暢通信息。二是積極開展上級針對集團性企業(yè)檢查。組建覆蓋檢查對象全部二級分支機構的聯(lián)合團隊，分工合作，成立以企業(yè)總機構檢查團隊為核心，以總局層面約談企業(yè)集團總部，向各地提供數(shù)據(jù)接口，充分發(fā)揮檢查團隊作用。

（五）設立執(zhí)法標桿，規(guī)范稽查執(zhí)法是核心

一是建立行業(yè)檢查規(guī)范和指引，制定大企業(yè)分類分行業(yè)稽查操作指南。二是積極開展大企業(yè)稽查案例交流評比活動，推廣歷年來大企業(yè)稽查優(yōu)秀案例。三是加強稅收執(zhí)法監(jiān)督，充分采取案件復查制度、錯案追究責任制及稽查質量評估等方式，完善稅收執(zhí)法的事前、事中、事后全過程的監(jiān)督機制。

（六）加強隊伍建設，培養(yǎng)復合型人才是抓手

一是要注重復合型人才的儲備。從專項工作中篩選建立行業(yè)專業(yè)稽查人才庫，全面實施動態(tài)管理，營造良性競爭氛圍；并通過定期輪崗的方式，平衡稽查人員配比，培養(yǎng)復合型人才。二是提高稽查人員的綜合協(xié)調(diào)能力。逐步改變稽查就賬查賬、就稽查論稽查的局面，提高稽查干部信息收集整合和反饋的能力，積極將稽查信息轉化為政策制定、加強征管和改進稽查方法的成果；另外需要引導干部充分利用稅警聯(lián)合辦案等手段，提高稽查干部與公、檢、法及其他部門的協(xié)作配合能力，保證案件查深查透。

（七）優(yōu)化培訓模式，強化分類分級培訓是保障

一是圍繞選案分析、電子查賬、打虛打騙、雙隨機和聯(lián)合懲戒等領域，強化對于大企業(yè)稽查所需要的財稅、法律、計算機知識專題培訓。二是除了對大企業(yè)財務軟件基本界面識別與操作培訓外，重點從軟件開發(fā)的角度出發(fā)對查賬技巧性的培訓。如SAP系統(tǒng)在編寫時對部分查賬功能就設有原始代碼，稽查人員掌握這些代碼，進行簡單的輸入操作，就能比較容易清晰的調(diào)取所需賬簿，能有效地解決財務會計隱匿賬務、“陰陽賬”“兩套賬”，弄虛作假等問題，使稅務稽查在大企業(yè)檢查中變被動為主動。三是堅持“凡訓必考、凡訓必踐”原則，有計劃的針對稅收業(yè)務進行實戰(zhàn)訓練。