◆魏升民 ◆向 景 ◆馬光榮

內(nèi)容提要：2018年7月起，國務(wù)院開始建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。文章模擬靜態(tài)測算了各省份上解中央調(diào)劑金和中央撥付各省份調(diào)劑金的數(shù)額，分析了中央調(diào)劑制度對各省份社?；疬\(yùn)行的潛在影響。測算結(jié)果顯示，中央調(diào)劑金凈調(diào)出數(shù)額主要集中在廣東、北京、福建、江蘇等省份，凈調(diào)入數(shù)額主要集中在遼寧、吉林、黑龍江、四川、湖北、湖南等老工業(yè)基地較為集中、人口明顯外流的省份。中央調(diào)劑制度建立后，內(nèi)陸省份公共財政對養(yǎng)老保險的補(bǔ)助壓力減小，間接上有利于促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化，最終促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展。

一、引言

2013年以來，社保領(lǐng)域改革特別是養(yǎng)老保險改革提速明顯。黨的十八大報告提出，“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制”。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。2018年7月起，國務(wù)院開始建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立中央調(diào)劑基金，對各省份養(yǎng)老保險基金進(jìn)行適度調(diào)劑。事實(shí)上，中央調(diào)劑制度仍屬于過渡性方案，并沒有根本觸及現(xiàn)有養(yǎng)老保險基金的籌資渠道變革。從國內(nèi)相關(guān)研究看，有學(xué)者分析了中央調(diào)劑金制度可能產(chǎn)生的影響，包括進(jìn)一步分?jǐn)偢魇○B(yǎng)老風(fēng)險、減少社會勞動供給總量、加劇地方政府競爭博弈等（陳昱陽，2017）；有學(xué)者基于中央與地方關(guān)系，分別運(yùn)用委托——代理模型和央地政府博弈模型，詳細(xì)研究了中央調(diào)劑制度中的激勵相容問題（白彥鋒、王秀園，2018；鄧悅、汪佳龍，2018）；有學(xué)者深入調(diào)研廣東、浙江等代表性省份基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)實(shí)狀況，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險的可持續(xù)性、公平性、附帶條件調(diào)劑等問題亟待解決（傅志華、趙福昌等，2017；楊良初等，2018）；也有學(xué)者基于Padis-int軟件對2017—2050年的城鎮(zhèn)人口進(jìn)行測算，通過對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌之后的收支總額和當(dāng)期財政收入的預(yù)測，衡量了我國在全國統(tǒng)籌背景下城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政負(fù)擔(dān)（鄧大松、余思琦、劉桐，2018）。在已有成果的基礎(chǔ)上，本文以最新出臺的《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（國發(fā)〔2018〕18號，以下簡稱“18號文”）為依據(jù)，利用《中國統(tǒng)計年鑒（2017）》數(shù)據(jù)，模擬靜態(tài)測算了各省上解中央調(diào)劑金和中央撥付各省調(diào)劑金的數(shù)額，重點(diǎn)分析了中央調(diào)劑制度對各省社?；疬\(yùn)行的潛在影響。

二、調(diào)劑數(shù)額變化及其影響分析

（一）測算公式及方法

根據(jù)18號文規(guī)定：

某省份上解額=(某省份職工平均工資×90%)×某省份在職應(yīng)參保人數(shù)×上解比例，其中，“某省份職工平均工資”是指統(tǒng)計部門提供的城鎮(zhèn)非私營單位和私營單位就業(yè)人員加權(quán)平均工資，利用《中國統(tǒng)計年鑒（2017）》中各省份城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人數(shù)和平均工資、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體的就業(yè)人數(shù)和平均工資計算所得；“某省份在職應(yīng)參保人數(shù)”是根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2017）》中的各省份養(yǎng)老保險在職參保人數(shù)和城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)計算得到，其中，城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)是城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體就業(yè)人數(shù)之和。

某省份撥付額=核定的某省份離退休人數(shù)×全國人均撥付額，其中，全國人均撥付額=籌集的中央調(diào)劑基金/核定的全國離退休人數(shù)，從《中國統(tǒng)計年鑒（2017）》中計算得到各省份養(yǎng)老保險參保人員中的退休人數(shù)。中央調(diào)劑基金實(shí)行以收定支，當(dāng)年籌集的資金全部撥付地方。

（二）模擬靜態(tài)測算結(jié)果

根據(jù)18號文測算公式，按現(xiàn)行3%上解比例，利用《中國統(tǒng)計年鑒（2017）》數(shù)據(jù)，靜態(tài)模擬測算結(jié)果顯示：

從上解額看，2016年全國各省份共上解中央調(diào)劑金4937億元，占同期全國養(yǎng)老保險基金總收入的14%，占全國養(yǎng)老保險總繳費(fèi)收入的18%。其中，廣東上解中央調(diào)劑金772億元，居各省份首位，約占中央調(diào)劑金總額的1/6，占廣東當(dāng)年度養(yǎng)老保險基金收入的27%。上解額較多的還包括江蘇（458億元）、北京（357億元）、浙江（346億元）、山東（315億元）、上海（261億元）等省份。一個省份上解額的大小主要取決于企業(yè)職工人數(shù)和社會平均工資，上解額較高的省份，企業(yè)職工人數(shù)較多、平均工資較高。

從撥付額看，中央調(diào)劑基金實(shí)行以收定支，當(dāng)年籌集的資金全部撥付地方。各省份的撥付額主要取決于退休職工人數(shù)，其中，四川、江蘇、遼寧、浙江和山東是撥付額排名前五位省份，分別為380億元、354億元、332億元、324億元、297億元，上述省份收到的撥付額約占全國撥付總額的34%。廣東盡管上解額最多，但由于退休職工人數(shù)相對較少，收到撥付額僅256億元，位居全國第六位。

從凈調(diào)出額和凈調(diào)入額看，凈調(diào)出數(shù)額主要集中在廣東、北京、江蘇、福建四省份，分別凈調(diào)出516億元、223億元、104億元、83億元；凈調(diào)入數(shù)額主要集中在遼寧（195億元）、四川（161億元）、黑龍江（154億元）、吉林（74億元）、湖北（70億元）五省份。凈調(diào)出還是凈調(diào)入，取決于在職職工人數(shù)與退休職工人數(shù)的相對多少，如果在職職工人數(shù)大大超過退休職工人數(shù)，凈調(diào)出數(shù)額大，反之，則凈調(diào)入數(shù)額大。此外，廣西、江西、天津、山西、河南、安徽、海南、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等其余14省份的上解額與撥付額大抵相等，這些省份養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)率與全國平均水平接近，不存在明顯的凈調(diào)出或凈調(diào)入。

從總體上而言，盡管中央調(diào)劑金總額達(dá)到4937億元，但將上解額扣除撥付額后，實(shí)際上是廣東、北京等8省份向遼寧、四川等9個省份進(jìn)行橫向凈調(diào)劑，凈調(diào)劑金額為1017億元，約占全國養(yǎng)老保險基金收入的3%。在一定意義上，中央調(diào)劑制度近似于“德國模式”的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，短期內(nèi)“毛調(diào)劑”力度盡管很大，但“凈調(diào)劑”力度仍較小。

表1 中央調(diào)劑金對各省份養(yǎng)老保險基金運(yùn)行的影響測算

注：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2017）》數(shù)據(jù)靜態(tài)測算。

調(diào)劑前當(dāng)年盈余率-調(diào)劑后當(dāng)年盈余率=凈調(diào)出額/當(dāng)年基金收入，其中，調(diào)劑前的基金盈余率=（基金收入-基金支出）/基金收入，調(diào)劑后基金盈余率=（基金收入-基金支出+凈調(diào)入）/基金收入。

三、調(diào)劑強(qiáng)度變化及其影響分析

本文所測算的調(diào)劑強(qiáng)度，是指凈調(diào)出額或凈調(diào)入額占該省份當(dāng)年度社保基金收入的比例，比例越高，調(diào)劑強(qiáng)度越大。即：對存在凈調(diào)出額的省份而言，該省份凈調(diào)出額占當(dāng)年基金收入的比例越高，該省份凈調(diào)出強(qiáng)度就越大；對存在凈調(diào)入額的省份而言，該省份凈調(diào)入額占當(dāng)年基金收入的比例越高，該省份凈調(diào)入強(qiáng)度就越大。

（一）調(diào)劑前后對各省份養(yǎng)老保險基金盈余率的影響分析

靜態(tài)模擬測算結(jié)果顯示，從凈調(diào)出強(qiáng)度看，廣東調(diào)劑前養(yǎng)老保險基金當(dāng)年盈余率是40%，調(diào)劑后當(dāng)年盈余率下降到22%，福建從15%下降到3%，北京從34%下降到24%，江蘇從10%下降到6%；從凈調(diào)入強(qiáng)度看，黑龍江赤字率從33%縮小到17%，遼寧從15%縮小到4%，其他受益較為明顯的省份還有吉林、內(nèi)蒙古、湖北，分別從赤字率6%、2%、2%改善為盈余率5%、5%、3%（見表1）。

可以預(yù)期，中央調(diào)劑制度建立后，東北三省等老工業(yè)基地社保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力明顯下降，一些省份甚至可能會提高養(yǎng)老金發(fā)放水平；東部沿海省份的社保結(jié)余資金下降，但仍有結(jié)余，調(diào)劑后還有凈盈余，短期內(nèi)對這些省份養(yǎng)老金發(fā)放不會產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）調(diào)劑前后對各省份公共財政補(bǔ)助率的影響分析

目前，各省份的養(yǎng)老保險基金收入，除了來自繳費(fèi)收入、利息收入外，還來一部分自于公共財政補(bǔ)助。財政部建立了“中央財政企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助資金”（財社〔2015〕222號），補(bǔ)助資金按照因素法分配，根據(jù)各地區(qū)養(yǎng)老保險基金缺口和贍養(yǎng)率來確定，補(bǔ)助資金納入中央財政對地方財政的一般性轉(zhuǎn)移支付。按照財政部披露的全國財政決算報告數(shù)據(jù)顯示，全國2016年對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的公共財政補(bǔ)助合計4703億元，約占當(dāng)年度養(yǎng)老保險基金收入的13.7%。統(tǒng)計了2016年度各省份財政決算報告中地方公共財政對職工養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)助金額，結(jié)果顯示，省際的公共財政補(bǔ)助存在明顯差異，其中，北京、上海、廣東、山東、福建等東部省份的公共財政補(bǔ)助幾乎為零，東北三省的公共財政補(bǔ)助占當(dāng)年度養(yǎng)老保險基金收入的比例較高，甚至超過了三成（見圖1）。

圖1 2016年度公共財政補(bǔ)助占各省份當(dāng)年度養(yǎng)老保險基金收入的比例

18號文規(guī)定，建立中央調(diào)劑制度后，現(xiàn)行中央財政補(bǔ)助政策和補(bǔ)助方式保持不變，因此中央對各省份的“中央財政企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助資金”將繼續(xù)保持不變。中央調(diào)劑制度是在原來中央對地方公共財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，相當(dāng)于再增加了一筆轉(zhuǎn)移支付。測算結(jié)果顯示，2016年中央調(diào)劑金總額約為5000億元，實(shí)際凈調(diào)劑金額約1000億元，僅相當(dāng)于同期公共財政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險補(bǔ)助總額的1/5。對養(yǎng)老金收支缺口較大的省份，如東北三省，經(jīng)中央公共財政轉(zhuǎn)移支付和中央調(diào)劑金兩道補(bǔ)助后，養(yǎng)老保險收支壓力將明顯下降，地方公共財政的補(bǔ)助壓力也將隨之下降，間接上有利于促進(jìn)不同省份間公共服務(wù)均等化，進(jìn)而有利于地區(qū)間均衡發(fā)展。

四、余論

（一）上解比例提高到5%時的影響分析

18號文指出，上解比例從3%起步，逐步提高，未來調(diào)劑力度將進(jìn)一步增強(qiáng)。利用2016年數(shù)據(jù)，靜態(tài)模擬測算上解比例提高到5%時，中央調(diào)劑金總額將達(dá)到8229億元，相比上解比例為3%時多出3292億元。其中，內(nèi)陸省份的盈余率有了更大幅度提升，沿海省份的盈余率下降更為明顯，意味著養(yǎng)老保險收支壓力在地區(qū)間更為均衡。廣東凈調(diào)出額將升至860億元，基金當(dāng)年盈余率將從40%下降到10%，福建將從15%下降到-5%，北京將從34%下降到18%，江蘇將從10%下降到3%。廣東、福建等省份由于實(shí)際繳費(fèi)率低，因此上解比例提高后，這些省份上解額占本省繳費(fèi)收入的比例提高，從而導(dǎo)致盈余率出現(xiàn)大幅度下降，甚至從盈余變?yōu)槌嘧?。伴隨上解比例逐步提高，或會倒逼一些省份為了完成上解任務(wù)和養(yǎng)老金發(fā)放責(zé)任，加大擴(kuò)面征繳力度，提高參保率和實(shí)際繳費(fèi)率。

（二）展望未來：有利于調(diào)動地方政府?dāng)U面征繳的積極性

在中央調(diào)劑制度設(shè)計中，各省份對中央的上解數(shù)額，不是按照實(shí)際征納額，而是按照應(yīng)征納額來計算，應(yīng)征納額取決于實(shí)際工資水平和城鎮(zhèn)職工總數(shù)。這一激勵約束機(jī)制的建立，目前基本堵上了一些地區(qū)意圖“少交多得”的漏洞。省級政府承擔(dān)確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放和彌補(bǔ)基金缺口的主體責(zé)任，在完成上解中央任務(wù)、確保養(yǎng)老金發(fā)放的雙重壓力下，有利于調(diào)動地方政府?dāng)U面征繳積極性。

與此同時，18號文明確將逐步提高上解的比例，并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，最終由中央政府承擔(dān)養(yǎng)老保險責(zé)任。一些省份可能會產(chǎn)生“量出為入、藏富于民”做法，在制定費(fèi)率和征管社保費(fèi)時，僅做到略有盈余，不愿意進(jìn)一步擴(kuò)面征繳。如果將社保費(fèi)將劃轉(zhuǎn)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，伴隨各省份各企業(yè)間的繳費(fèi)率和征管力度趨同，既有利于盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌（鄭功成，2015），也有利于促進(jìn)公平、提升效率、優(yōu)化資源配置和維護(hù)全國市場統(tǒng)一。