吳 強，劉 汗

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)認(rèn)識發(fā)展大勢、深刻把握發(fā)展規(guī)律、主動引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大戰(zhàn)略部署，對于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義[1-2]。水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，也是政府提供社會公共服務(wù)的重要內(nèi)容。一直以來，黨中央、國務(wù)院高度重視水利工作，把水利作為支撐“四化同步”發(fā)展的基礎(chǔ)性工程、直接拉動內(nèi)需的支柱性工程。水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要著力加快節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)，補齊補強民生水利短板，積極推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建與全面建成與小康社會相適應(yīng)的水安全保障體系，滿足人民群眾日益增長、不斷升級的水利需求。

1 水利供給側(cè)建設(shè)成效及面臨的形勢

中華人民共和國成立以來，尤其是改革開放以后，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，水利公共服務(wù)能力和水平不斷提升，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)?！笆濉逼陂g，黨中央、國務(wù)院相繼做出加快水利改革、保障國家水安全、推進(jìn)重大水利工程建設(shè)等一系列決策部署，全國大江大河防洪減災(zāi)體系基本建成，流域和區(qū)域水資源配置格局不斷優(yōu)化，農(nóng)田灌排體系基本建立，水土資源保護(hù)能力明顯提高，有關(guān)成效指標(biāo)如表1所示。“十二五”期間，全國水利建設(shè)完成總投資達(dá)到2萬億元，年均投資4 000億元，是“十一五”時期年均投資的2.9倍，突出表現(xiàn)為投資規(guī)模大、工程數(shù)量多、綜合效益好、群眾受益廣，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險等發(fā)揮了重要作用。

表1 “十二五”水利供給側(cè)建設(shè)主要成效指標(biāo)

中華人民共和國成立以來，水利建設(shè)取得了巨大成就，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。但必須清醒地看到，人多水少，水資源時空分布不均，與生產(chǎn)力布局不相匹配，是我國的基本國情水情。我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，水資源供需矛盾十分突出。與全面建設(shè)小康社會的要求相比，與人民群眾的期待相比，存在水利區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、公共服務(wù)能力不均衡，保障水平仍然偏低等問題，這些已成為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的突出制約因素。

a. 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受水資源約束的現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)。水利作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)支撐，在肩負(fù)防洪安全、供水安全的同時，還具有重要的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)功能，在社會公眾對環(huán)境問題持續(xù)高度關(guān)注的背景下更加突顯其生態(tài)安全的保障作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水資源消耗與水環(huán)境負(fù)荷不斷加大，水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系表現(xiàn)出從正向支撐向反向約束轉(zhuǎn)變的趨勢。全面考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，對水資源進(jìn)行保護(hù)開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約和科學(xué)管理，已成為各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的普遍性問題，資源性、工程性、水質(zhì)性缺水在不同地區(qū)有進(jìn)一步加劇的趨勢。

b. 水資源短缺的矛盾在一定時期內(nèi)將長期存在。我國人均水資源占有量約為2 100 m3，為世界人均水資源占有量的1/4，水資源短缺是我國人口增長、城市化和工業(yè)化過程中所面臨的一個長期的、趨勢性的問題。目前，我國的年用水總量已經(jīng)突破了6 000億m3，大約占水資源可開發(fā)利用量的3/4。很多地方水資源已經(jīng)超過其承載能力，過度開發(fā)的形勢十分嚴(yán)峻，如果不采取強有力的剛性措施將難以扭轉(zhuǎn)水資源嚴(yán)重短缺并日益加劇的被動局面?？梢灶A(yù)見，在全國用水總量2020年控制目標(biāo)在6 700億m3以內(nèi)的剛性約束下，水資源供需矛盾仍將持續(xù)存在，在一些地區(qū)會更加突出。

c. 水環(huán)境污染排放呈總量增長且種類多元的趨勢。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，水環(huán)境承載壓力日趨加大，已經(jīng)成為影響城市環(huán)境及市民幸福指數(shù)的重要因素。近年來，我國污水排放總量呈持續(xù)增長的態(tài)勢，2000—2015年我國污水排放量由415億t上升至695億t。隨著工業(yè)化的發(fā)展，人工合成的有機(jī)物越來越多，水環(huán)境污染物呈現(xiàn)多來源、多種類的復(fù)合污染，城市居民日常生活排放的污水和很多工業(yè)廢水都含有大量的溶解狀有機(jī)物質(zhì)，增加了水污染治理的難度。與城鎮(zhèn)水污染形勢相比，農(nóng)村水環(huán)境污染防治基礎(chǔ)更為薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、畜禽養(yǎng)殖等帶來的水生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。

2 未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水利需求側(cè)變化分析

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量不斷增長以及人口布局調(diào)整、流動加快，逐步形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局，使得受防洪保護(hù)的區(qū)域擴(kuò)大、人口增加、標(biāo)準(zhǔn)提高，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和人民群眾生活用水在量和質(zhì)上都有新要求，水資源、水環(huán)境以及水安全問題將成為社會和人們關(guān)注的焦點。

2.1 城鎮(zhèn)人口遷移導(dǎo)致水資源需求增加

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，用水量日益增加，水資源瓶頸凸顯。預(yù)計到2020年我國城鎮(zhèn)化率將提升至60%，而城鎮(zhèn)化率每提高1%將增加城鎮(zhèn)人口1 300萬左右。據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)人均生活用水量(含公共用水)213 L/d，農(nóng)村居民人均生活用水量81 L/d，每個城鎮(zhèn)人口用水量是農(nóng)村人口用水量的2.5～3倍。

2.2 居民生活水平提高需要更多生態(tài)用水保障

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人們對生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識不斷提高，生態(tài)需水/生態(tài)用水保障也受到越來越多的關(guān)注。未來隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)和百姓生活水平的提高，構(gòu)建景觀水體是生態(tài)居住區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。人們對親水、戲水等生態(tài)景觀要求越來越高，拓寬城市河道，搭建攔水(橡膠)壩，開挖人工湖等城市水利工程建設(shè)需求會越來越大，景觀水體建設(shè)生態(tài)環(huán)境用水需求將進(jìn)一步提升。

2.3 就地河道取水轉(zhuǎn)向水庫保障供水的比例增大

當(dāng)前我國城市自來水取水主要有3種途徑：從江河湖泊直接調(diào)水，依靠大型水庫進(jìn)行供給，以及開采利用地下水。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國城鎮(zhèn)集中飲用水水源地為4 555個，其中，河道型水源地供水量占近50%，水庫型水源、地下水水源的生活供水量各占24%。與水庫型水源和地下水水源相比，河道型水源地受城鎮(zhèn)周邊工業(yè)、環(huán)境污染以及突發(fā)污染事件導(dǎo)致河流水質(zhì)退化的風(fēng)險明顯更大。為滿足人民群眾對生活用水水質(zhì)和保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提升的要求，就地河道取水改為水庫保障供水的占比將不斷加大，水庫的城鎮(zhèn)供水功能將更加突出。

2.4 污染高發(fā)態(tài)勢要求完善應(yīng)急備用水源地建設(shè)

當(dāng)前，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國已進(jìn)入環(huán)境污染事故的高發(fā)期，日益嚴(yán)重的水污染和極端氣候頻繁發(fā)生的威脅增加了城鎮(zhèn)供水的脆弱性，城市單一的水源供給形式降低了城市供水安全性和保證率。據(jù)統(tǒng)計，我國328個地級以上城市中，僅248個城市建設(shè)了備用水源，占75.6%。一些地級以上城市在用和應(yīng)急備用水源地均分布在河流沿線，同屬一個上下游水系，一旦在用水源地受到污染，應(yīng)急備用水源地也會受影響。此外，還有水量不足、疏于管理等種種原因，很難起到應(yīng)急備用水源地的作用。

2.5 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化要求城鄉(xiāng)供水一體化

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是新時期我國改善民生，全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)由二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國正處于調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長的關(guān)鍵時期，城鄉(xiāng)供水一體化是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要抓手。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，居住分散的農(nóng)村人口逐漸向村中心居民點集中，向集鎮(zhèn)集中，向城郊或城市集中，這就為原有的城市供水管網(wǎng)逐步向城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸、實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化提供了現(xiàn)實需求和實施基礎(chǔ)。

2.6 行業(yè)間用水?dāng)D占現(xiàn)象突出，亟須加強水資源用途管制

長期以來，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率優(yōu)先主導(dǎo)思想的影響，先城市后農(nóng)村、先工業(yè)后農(nóng)業(yè)的思想主導(dǎo)水資源分配，城市生產(chǎn)及生活用水保障始終擺在優(yōu)先位置。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展腳步的加快，水資源匱乏逐漸顯現(xiàn)并日趨嚴(yán)重，水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象越來越普遍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了生活和工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水，農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)環(huán)境用水的現(xiàn)象，導(dǎo)致河道斷流、湖泊濕地萎縮、地下水超采、水生態(tài)退化等問題突出。加強水資源用途管制迫在眉睫，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)用水需求，以水資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

3 水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)對措施

面對水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加快水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迫在眉睫，其指導(dǎo)思想就是要以習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”中央新時期水利工作方針為根本遵循，從人民群眾最關(guān)心的水利公共服務(wù)需求端發(fā)力，從人民群眾最關(guān)切的水資源、水環(huán)境等問題入手，擴(kuò)大有效供給，強化優(yōu)質(zhì)供給，統(tǒng)籌做好水資源節(jié)約、保護(hù)、開發(fā)、利用等工作，滿足廣大人民群眾對于水利公共服務(wù)供給能力、質(zhì)量和效率等多元化需求的升級[3-4]。

3.1 堅持節(jié)水優(yōu)先，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的有效供給

只有把節(jié)水放到優(yōu)先位置，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，才能夠壓縮和限制現(xiàn)有的水資源荷載，騰出一定的水資源承載能力，滿足經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提出的生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水需求[5-6]。遵循節(jié)水優(yōu)先的根本方針，把水資源的節(jié)約保護(hù)置于合理開發(fā)利用之前，加強節(jié)水技術(shù)產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合，以水資源的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。在水資源總量有限、用水需求又不斷增長的背景下，嚴(yán)守用水總量控制紅線，從供給側(cè)加強需水管理，合理確定生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水規(guī)模，嚴(yán)控不合理用水需求。具體到數(shù)量上，在水資源開發(fā)利用方面，到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)[7]。

3.2 把握空間均衡，保障區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的有效供給

針對我國人多水少、水資源時空分布不均的基本國情水情，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，將水資源承載能力作為區(qū)域發(fā)展、城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局的重要條件。圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從水資源供給側(cè)著手，按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，統(tǒng)籌內(nèi)部節(jié)水挖潛和外部調(diào)水補缺，加快重點水源工程和重大引調(diào)水工程建設(shè)；充分考慮水文過程、河湖水系連通格局、未來用水需求和保證生態(tài)環(huán)境用水等因素影響，解決好局部地區(qū)工程性和資源性缺水問題，為強化空間布局的協(xié)調(diào)性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性、基礎(chǔ)設(shè)施的配套性、公共服務(wù)的均衡性提供水資源保障。

3.3 落實系統(tǒng)治理，保障水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的有效供給

水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。以全面推行河長制為契機(jī)，把山水林田湖作為一個生命共同體，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，突破水污染治理關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，在規(guī)劃編制和投資安排使用上堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，區(qū)域合作，上下游、左右岸、干支流綜合治理協(xié)調(diào)推進(jìn)。正確處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和水資源條件的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，引導(dǎo)各地在發(fā)展過程中主動適應(yīng)水資源和水環(huán)境承載力，既滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理需求，又滿足河湖健康基本要求，為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，推動全社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路[8]。

3.4 注重兩手發(fā)力，更多利用市場機(jī)制促進(jìn)水資源高效供給

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是為解決政府過度干預(yù)或過度宏觀調(diào)控的問題而提出的改革思路，本質(zhì)上是要處理好政府與市場的關(guān)系。從這個意義上說，水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點是更好發(fā)揮政府作用，更多發(fā)揮市場作用。政府要在用水總量控制、水量分配、用途管制、水市場培育與監(jiān)管等方面更好發(fā)揮作用。同時充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動社會力量參與水利建設(shè)、管理和改革；嚴(yán)格水資源有償使用，依靠經(jīng)濟(jì)手段激勵用水戶節(jié)約用水；鼓勵通過市場規(guī)則、市場價格和市場競爭開展水權(quán)交易，促進(jìn)水權(quán)合理流轉(zhuǎn)，提高水資源利用效率和效益。

[1] 國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部.中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[M].北京：人民出版社，2016.

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