李有星 王 琳

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008)

金融科技正以數(shù)字化與數(shù)據(jù)化為核心，并以技術(shù)商品化、大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能為驅(qū)動(dòng)力量改變金融演繹邏輯。從金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用科技手段提供金融服務(wù)到科技企業(yè)直接提供金融服務(wù)，金融科技公司正扮演著實(shí)現(xiàn)金融去中介化、金融民主化，提升金融服務(wù)可獲得性和金融效率的重要角色[注]①參見(jiàn)何迪《馮果教授滬上暢談大數(shù)據(jù)時(shí)代的金融監(jiān)管與法治演進(jìn)》， 2017年12月18日， http://www.sohu.com/a/211135121_778854， 2018年1月5日。。例如股權(quán)債權(quán)型眾籌為傳統(tǒng)金融體系下的“邊緣化群體”提供了資本籌集的機(jī)會(huì)，捐贈(zèng)型眾籌體現(xiàn)了金融對(duì)“弱勢(shì)群體”的集腋成裘。

與此同時(shí)，金融科技的內(nèi)在特征也在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)金融監(jiān)管的固有邏輯。首先，金融與科技交織、小型分散且密切聯(lián)系、內(nèi)部治理薄弱等特征構(gòu)成了潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。相較于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，金融科技企業(yè)會(huì)有更多的激勵(lì)參與過(guò)度冒險(xiǎn)行為，羊群效應(yīng)下存在更大的負(fù)外部效應(yīng)。其次，金融科技帶來(lái)了新的組織邏輯，推動(dòng)社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)向分散化變遷，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)金融監(jiān)管理念和私法概念。例如區(qū)塊鏈技術(shù)基于“分布式”的思想，取代中介—客戶關(guān)系，將一種新的組織原則引入金融市場(chǎng)。再次，金融科技行業(yè)面對(duì)監(jiān)管具有一定的“隱形性”，信息不對(duì)稱程度很高。最后，相較傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管主體與金融科技企業(yè)彼此之間的互動(dòng)更少，更陌生[1]。在上述背景下，單一監(jiān)管主體、單一監(jiān)管機(jī)制的局限性更明顯，智識(shí)有限、信息不對(duì)稱極易造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管錯(cuò)位、監(jiān)管越位?！澳苡帽娭莿t無(wú)畏于圣人”，筆者以為，金融科技領(lǐng)域監(jiān)管應(yīng)減少監(jiān)管慣性，整合來(lái)自政府、市場(chǎng)、社會(huì)的資源智識(shí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，互為補(bǔ)充，促進(jìn)多元主體、多元規(guī)范、多元機(jī)制協(xié)調(diào)合作，并借助技術(shù)治理構(gòu)建“多元、互動(dòng)、協(xié)商、合作”的多層次合作治理框架。

一、 傳統(tǒng)監(jiān)管模式在金融科技背景下呈現(xiàn)局限性

金融工具的多樣性、金融業(yè)態(tài)的多元性是金融變革的必然結(jié)果，而構(gòu)建現(xiàn)代金融體系正需要由創(chuàng)新推動(dòng)上述多元化演繹。在金融科技的背景下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式已然呈現(xiàn)出一定程度的不適應(yīng)性，金融監(jiān)管易陷入市場(chǎng)穩(wěn)定、金融創(chuàng)新與規(guī)則簡(jiǎn)明的三難境地[注]關(guān)于金融監(jiān)管的三難困境，美國(guó)喬治城大學(xué)的Chris Brummer教授等認(rèn)為，金融科技時(shí)代的金融監(jiān)管不再只是面臨傳統(tǒng)的金融安全、金融消費(fèi)者保護(hù)、金融創(chuàng)新的博弈，與之更密切相關(guān)的是市場(chǎng)穩(wěn)定、金融創(chuàng)新與規(guī)則簡(jiǎn)明。值得一提的是，規(guī)則簡(jiǎn)明意指如何在金融市場(chǎng)和參與主體均趨于復(fù)雜且變動(dòng)不居的情況下實(shí)現(xiàn)規(guī)則的確定性、可預(yù)測(cè)性與穩(wěn)定性，并傳達(dá)出實(shí)然意義的法治價(jià)值。參見(jiàn)Brummer C. & Yadav Y.，″The Fintech Trilemma，″ Georgetown Law and Economics Research Paper， Vol.12， No.3(2017)， pp.11-23。。

(一) 限制性監(jiān)管過(guò)多而缺乏激勵(lì)性監(jiān)管

傳統(tǒng)視域下的金融監(jiān)管模式較多運(yùn)用禁止性、限制性等“否定性措施”進(jìn)行監(jiān)管，而這種“運(yùn)動(dòng)式強(qiáng)監(jiān)管”容易違背金融的基本邏輯以及現(xiàn)代金融發(fā)展的基本趨勢(shì)。隨著公共治理的興起，現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)尋求更多協(xié)商，以激勵(lì)誘導(dǎo)方式促使監(jiān)管對(duì)象自發(fā)地在競(jìng)爭(zhēng)中注意風(fēng)險(xiǎn)防范[2]83。以P2P網(wǎng)貸監(jiān)管為例，監(jiān)管者較關(guān)注金融創(chuàng)新對(duì)正規(guī)金融的影響和沖擊，易忽視平臺(tái)治理能力提升的內(nèi)在激勵(lì)，信息中介定位、業(yè)務(wù)模式禁止、借款限額等規(guī)定概莫能外?；谛畔⒅薪榈亩ㄎ?，借貸平臺(tái)不承擔(dān)任何與交易相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，這種將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方消費(fèi)者的模式事實(shí)上會(huì)增加平臺(tái)鼓勵(lì)過(guò)度冒險(xiǎn)行為的可能性。若平臺(tái)從產(chǎn)生的每個(gè)抵押貸款中獲益而不承擔(dān)任何貸款惡化的成本，就易缺乏內(nèi)在激勵(lì)去阻止風(fēng)險(xiǎn)貸款。此種限制平臺(tái)綜合治理能力的方式，事實(shí)上會(huì)阻礙市場(chǎng)化投資者保護(hù)機(jī)制的形成，始終不利于形成回應(yīng)市場(chǎng)主體需求的內(nèi)生性制度。

(二) 政府單向控制命令監(jiān)管為主而缺乏有效的分權(quán)協(xié)商合作治理

科技力量的滲透使得金融市場(chǎng)愈發(fā)復(fù)雜，金融的跨界性增強(qiáng)，創(chuàng)新速度加快，監(jiān)管沖突與監(jiān)管空白也日益凸顯。如果僅僅由行政監(jiān)管部門(mén)制定規(guī)則，容易導(dǎo)致信息單向流動(dòng)，形成一個(gè)互相追逐卻效率低下的怪圈。長(zhǎng)期以控制命令型行政權(quán)力為主導(dǎo)，缺乏監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象的協(xié)商合作，則易忽略各行業(yè)不平等、非均質(zhì)的實(shí)質(zhì)差異性，導(dǎo)致差異性監(jiān)管的缺位，并最終引致“一刀切”政策。例如，ICO(首次代幣發(fā)行)的潛力或?qū)?duì)未來(lái)的籌資結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，而此前官方發(fā)文采禁止態(tài)度，認(rèn)為ICO本質(zhì)上是一種“未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開(kāi)融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券”?？此埔缘土谋O(jiān)管成本提供法律確定性，然而徹底禁止或許是一種“監(jiān)管過(guò)激”，低估了創(chuàng)新對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代金融體系的重要性以及初創(chuàng)企業(yè)在獲得資金方面的困難。鑒于目前ICO有多種不同的形式，有必要區(qū)分非金融ICO(屬于捐贈(zèng)或獎(jiǎng)勵(lì)類別的ICO)和股權(quán)投資ICO。美國(guó)當(dāng)前的爭(zhēng)議主要集中在大多數(shù)直接的代幣預(yù)售是否構(gòu)成美國(guó)證券法定義下的“證券”，對(duì)此，監(jiān)管部門(mén)發(fā)布白皮書(shū)呼吁統(tǒng)一國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并呼吁律師、投資者和其他人士參與合作商討監(jiān)管框架[注]此前，美國(guó)證券交易委員會(huì)主席Jay Clayton發(fā)表公開(kāi)聲明，指出僅僅強(qiáng)調(diào)代幣的實(shí)用功能并不能否定其證券的本質(zhì)。整合了營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)的代幣及代幣發(fā)行行為，具有從企業(yè)盈利、企業(yè)家活動(dòng)中盈利的特征，符合證券的本質(zhì)，須受證券法監(jiān)管。。美國(guó)業(yè)界認(rèn)為白皮書(shū)是“對(duì)話的開(kāi)始”，由行業(yè)內(nèi)部成員實(shí)現(xiàn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化[3]。我國(guó)當(dāng)前尚未清晰確定行業(yè)協(xié)會(huì)等自我監(jiān)管主體的法律定位與職能安排，欠缺實(shí)質(zhì)性“監(jiān)管對(duì)話”模式(包容、溝通和合作的過(guò)程)，第三方話語(yǔ)權(quán)尚弱[注]包容也是一項(xiàng)權(quán)力關(guān)系平衡原則，從合作治理的角度而言，筆者以為包容的理念是實(shí)現(xiàn)合作治理的前提，體現(xiàn)了監(jiān)管者更為宏觀的格局與視野。。

(三) 依賴傳統(tǒng)監(jiān)管工具而缺乏以數(shù)據(jù)為核心的技術(shù)治理

金融科技依賴于復(fù)雜的算法，數(shù)據(jù)使用的增加要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從數(shù)字化到數(shù)據(jù)化的智能監(jiān)管模式，建立實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，以改變傳統(tǒng)審慎監(jiān)管過(guò)于關(guān)注準(zhǔn)入門(mén)檻的邏輯，為金融創(chuàng)新創(chuàng)造條件。因而，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能只關(guān)注與規(guī)模相關(guān)的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素，應(yīng)更多地關(guān)注以“連接”和“速度”為焦點(diǎn)引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而習(xí)慣依靠準(zhǔn)入機(jī)制、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管往往會(huì)產(chǎn)生明顯的進(jìn)入壁壘或其他反競(jìng)爭(zhēng)后果，在造成巨大監(jiān)管成本的同時(shí)也抑制了金融創(chuàng)新。2016年8月，《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》第5條規(guī)定，“地方金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)提交的備案登記材料齊備時(shí)予以受理，并在各省(區(qū)、市)規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成備案登記手續(xù)”，在后續(xù)法律責(zé)任的論述部分亦未提及備案與主體經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的關(guān)聯(lián)性，也沒(méi)有最低注冊(cè)資本、實(shí)收資本等方面的要求，可以推知中央對(duì)網(wǎng)貸備案采輕觸式監(jiān)管，進(jìn)行形式審查，是一種程序性的行政事實(shí)行為。然而，地方實(shí)踐是否是真正意義上的備案或許有待考證。近期，廈門(mén)市、深圳市等地相應(yīng)出臺(tái)了備案登記管理實(shí)施細(xì)則。筆者梳理發(fā)現(xiàn)，在資本要求方面，多省(區(qū)、市)均提及“鼓勵(lì)增加資本實(shí)力”“鼓勵(lì)實(shí)繳資本5000萬(wàn)以上”。但信息中介的法律定位卻要求高額實(shí)繳資本，實(shí)在不乏邏輯相悖之處。高門(mén)檻的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制之下，必然出現(xiàn)很多僵尸企業(yè)或有照無(wú)證的企業(yè)，在涉及金融的行業(yè)，這些企業(yè)在市場(chǎng)退出環(huán)節(jié)必然會(huì)造成很大的影響。在審查內(nèi)容方面，深圳市在《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》第六條關(guān)于備案提交書(shū)面材料的基礎(chǔ)上，增加了實(shí)質(zhì)性要求，主要包括風(fēng)險(xiǎn)管理能力、內(nèi)部控制制度、高管任職等方面，這說(shuō)明備案登記管理已然轉(zhuǎn)向了實(shí)質(zhì)審核階段，似有以行政備案之名行行政許可之實(shí)的意味。

二、 金融科技監(jiān)管邏輯的轉(zhuǎn)變： 合作治理與監(jiān)管科技的引入

(一) 金融科技及其特征

在討論為何金融科技時(shí)代將面臨更艱巨的金融監(jiān)管難題以及為何需要適度轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式之前，首先要厘清何謂金融科技以及金融科技不同于傳統(tǒng)金融體系的特征，從而探討引入合作治理以建立“合乎事物本質(zhì)塑造”之監(jiān)管路徑的必要性。

DouglasW.Arner從廣義角度將金融科技[注]金融科技的發(fā)展分為以下階段：金融科技1.0時(shí)代，金融服務(wù)業(yè)開(kāi)始與技術(shù)密切相關(guān)；金融科技2.0時(shí)代的特點(diǎn)是通信和交易數(shù)字技術(shù)、金融數(shù)字化的不斷發(fā)展；金融科技3.0時(shí)代，初創(chuàng)公司、電子商務(wù)和社交媒體公司已經(jīng)開(kāi)始直接向公眾以及包括銀行在內(nèi)的企業(yè)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)，金融科技已擴(kuò)大至財(cái)務(wù)和投資、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)管理、支付和基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)貨幣化以及消費(fèi)者界面這五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域；金融科技4.0時(shí)代將以增加數(shù)據(jù)貨幣化和依賴數(shù)字身份為特征。定義為利用技術(shù)來(lái)提供金融解決方案，而金融科技企業(yè)可以建立或獲取數(shù)據(jù)集并專注于數(shù)據(jù)分析，通過(guò)技術(shù)升級(jí)改進(jìn)金融服務(wù)[4]3。Packin將金融科技企業(yè)分為兩類：第一類是維護(hù)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的公司，或僅僅是為了提高金融服務(wù)的效率而存在的公司；第二類是由顛覆性創(chuàng)新者組成，它們創(chuàng)造新的金融范式，挑戰(zhàn)既有的金融結(jié)構(gòu)[5]。金融科技的特征主要包括以下五點(diǎn)：第一，金融與科技聯(lián)系漸趨緊密，通過(guò)復(fù)雜的算法及大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)高度自動(dòng)化的金融服務(wù)。第二，識(shí)別和監(jiān)督金融科技主體難度較大，信息不對(duì)稱十分明顯[6]。一方面是因?yàn)榇饲安皇煜そ鹑谝?guī)則的新興科技企業(yè)進(jìn)入金融市場(chǎng)；另一方面，監(jiān)管者往往難以理解金融科技業(yè)務(wù)，陌生的算法編程會(huì)成為信息障礙[7]。第三，在提供金融服務(wù)方面高度去中介化，例如自動(dòng)化、智能化能夠脫離人力，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)作。第四，監(jiān)管尤其需要考慮企業(yè)的合規(guī)成本，高昂合規(guī)成本可能會(huì)對(duì)顛覆性創(chuàng)新的金融科技企業(yè)造成巨大壓力。第五，金融科技或許蘊(yùn)藏比傳統(tǒng)金融業(yè)更大的風(fēng)險(xiǎn)性，原因有三：首先，金融科技公司由于其規(guī)模和商業(yè)模式，比大型金融機(jī)構(gòu)更容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，而緊密的聯(lián)系會(huì)加速市場(chǎng)主體間風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散；其次，金融科技市場(chǎng)易遭受“集體行動(dòng)”困境影響；再次，金融科技公司易重視短期收益而忽視長(zhǎng)期價(jià)值，依靠聲譽(yù)機(jī)制約束的限制較大[8]。

綜上，創(chuàng)新迅速、異質(zhì)性凸顯、技術(shù)盲點(diǎn)與監(jiān)管盲區(qū)并存的金融科技領(lǐng)域使金融監(jiān)管難以平衡金融創(chuàng)新與金融安全。為適應(yīng)金融科技的特點(diǎn)，監(jiān)管理念需要做出相應(yīng)改變，即引入多元合作治理。具體而言，需加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，以及與非政府主體的互動(dòng)合作；需要法律治理與技術(shù)治理相結(jié)合；需要行政監(jiān)管、私法調(diào)整、行業(yè)慣例乃至代碼規(guī)則的協(xié)調(diào)。

(二) 合作治理利于多元主體協(xié)同改進(jìn)監(jiān)管體系

關(guān)于合作治理，JacobTorfing在《牛津治理手冊(cè)》中指出，合作治理網(wǎng)絡(luò)是對(duì)傳統(tǒng)政府規(guī)制的有益補(bǔ)充，而非替代。合作治理網(wǎng)絡(luò)通過(guò)擴(kuò)大主體范圍，調(diào)動(dòng)私人資源，使不同主體共同形成和執(zhí)行政策。李洪雷指出，在傳統(tǒng)的行政組織模式下，組織間的合作與協(xié)調(diào)較為困難，同時(shí)，行政組織在知識(shí)、信息、資源方面的欠缺，使其在解決新的、具有變動(dòng)性及復(fù)雜性的問(wèn)題時(shí)容易陷入困境，這也彰顯出引入合作治理的必要性[9]6。概而言之，合作治理的主體涉及政府主體之外的各種非政府主體，更為強(qiáng)調(diào)以“新治理”的方式在國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)多中心之間形成均衡治理。其具體模式應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：一是主體的多元，政府部門(mén)、企業(yè)、協(xié)會(huì)等都能發(fā)揮作用，并通過(guò)互動(dòng)式學(xué)習(xí)和反饋，對(duì)政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)適來(lái)實(shí)現(xiàn)從命令控制向規(guī)制治理的轉(zhuǎn)型。二是規(guī)范的多元，規(guī)范不僅包括國(guó)家法律，還包括指導(dǎo)、合同、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。三是機(jī)制的多元，法律、社會(huì)規(guī)范、代碼控制等共同發(fā)揮作用。合作治理包括以下八個(gè)方面：增進(jìn)政府之外角色的參與、公私合作、市場(chǎng)內(nèi)的差異性和競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)化、政策領(lǐng)域的整合、軟法、調(diào)適性與不斷學(xué)習(xí)、協(xié)調(diào)[10]127-145。

金融科技專業(yè)性強(qiáng)，有自身特有的運(yùn)行規(guī)則，比監(jiān)管主體更具有信息優(yōu)勢(shì)，更了解監(jiān)管重點(diǎn)及漏洞。并且，金融科技行業(yè)結(jié)構(gòu)分散，創(chuàng)新速度快，政策時(shí)滯明顯，政府在監(jiān)管資源(信息、專業(yè)知識(shí)等)、能力、機(jī)制等方面的局限性較為明顯，僅依靠行政主體監(jiān)管，成本很高，也不切實(shí)際。采取包容的態(tài)度(與多元主體協(xié)商、互動(dòng)式學(xué)習(xí)乃至分享權(quán)力)，才能有助于監(jiān)管者與時(shí)俱進(jìn)，并以更宏大的監(jiān)管視野采取更具前瞻性的監(jiān)管措施。因此，有必要借鑒國(guó)際新治理學(xué)派的理論內(nèi)核，通過(guò)治理主體、規(guī)范、機(jī)制的多元，一方面進(jìn)一步完善政府監(jiān)管體制，增強(qiáng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)；另一方面，以積極合作、互動(dòng)性更強(qiáng)的方式，借助不同主體來(lái)聚合分散的資源，促進(jìn)金融科技的發(fā)展。

(三) 監(jiān)管科技增進(jìn)主體間互動(dòng)合作以提高監(jiān)管效率

金融科技高度依賴算法與智能化，在提升金融效率的同時(shí)也會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)傳播更快、范圍更廣。而監(jiān)管科技恰能推動(dòng)合作治理模式的發(fā)展，提升監(jiān)管效率[注]金融監(jiān)管資源長(zhǎng)期向大型、系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)傾斜，與多層次的金融供給要求不完全匹配。利用監(jiān)管科技可以提升監(jiān)管效率，在一定程度上彌補(bǔ)監(jiān)管資源有限的缺陷。。一方面，監(jiān)管主體可以更好地指導(dǎo)企業(yè)；另一方面，通過(guò)企業(yè)的監(jiān)管反饋不僅能建立更有效的規(guī)則指南，也可以為未來(lái)提供最佳實(shí)踐范式[11]。通過(guò)監(jiān)管科技可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體之間互相學(xué)習(xí)、互相適應(yīng)，并實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理與法律治理的結(jié)合。

監(jiān)管科技主要應(yīng)用于監(jiān)測(cè)、報(bào)告、合規(guī)，借助機(jī)器智能、數(shù)據(jù)分析等自動(dòng)化流程以協(xié)助人力，它包含兩個(gè)層面：一是公司治理層面,能使金融組織更有效地控制成本和風(fēng)險(xiǎn)，釋放多余的監(jiān)管資本，為金融科技公司帶來(lái)新的機(jī)遇；二是監(jiān)管層面，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)管、提高效能提供技術(shù)支持[12]。就監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管科技的關(guān)系，牛津大學(xué)的LucaEnriques將監(jiān)管科技劃分為四種與金融監(jiān)管相關(guān)的不同技術(shù)用途，即運(yùn)營(yíng)技術(shù)、合規(guī)技術(shù)、監(jiān)督技術(shù)和政策制定技術(shù)，分別對(duì)應(yīng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管科技方面扮演的四個(gè)角色。它們可以充當(dāng)監(jiān)管科技產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)人員，作為他人開(kāi)發(fā)產(chǎn)品的用戶，作為市場(chǎng)發(fā)展的促進(jìn)者和協(xié)調(diào)者，或作為監(jiān)管科技公司的監(jiān)管人員[13]。隨著市場(chǎng)發(fā)展對(duì)數(shù)據(jù)的依賴性越來(lái)越強(qiáng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要與金融科技公司建立公私合作關(guān)系，提升收集和分析數(shù)據(jù)的能力，利用大數(shù)據(jù)分析等方式準(zhǔn)確識(shí)別非法集資、制定標(biāo)準(zhǔn)化報(bào)告格式，并加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享。

三、 金融科技監(jiān)管的合作治理路徑展望

相較傳統(tǒng)金融，金融科技參與主體更為多元化、去同質(zhì)化，且跨界性、技術(shù)性、風(fēng)險(xiǎn)性更強(qiáng),因此，金融科技領(lǐng)域需要深層次的合作治理與技術(shù)治理，調(diào)動(dòng)多方知識(shí)資源共商、共治、共享。在互動(dòng)式的治理過(guò)程中才能形成相對(duì)持久且穩(wěn)定的基本原則、規(guī)范和價(jià)值，避免朝令夕改的“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”，平衡金融監(jiān)管的“三難困境”。在該思路下，有必要把握不同主體的資源和能力，厘清不同主體的法律地位和相互間的法律關(guān)系，推動(dòng)行政組織之間、行政組織與社會(huì)主體之間的協(xié)作互動(dòng)[14]。具體而言，合作治理強(qiáng)調(diào)協(xié)商與激勵(lì)、合作與互動(dòng)，既有分而治之又有協(xié)調(diào)合作，既要求主體多元、層級(jí)多元，亦要求治理規(guī)范和治理機(jī)制的多元。

就金融科技視域而論，在行政體制內(nèi)部，仍需以政府監(jiān)管為核心，在橫向維度加強(qiáng)統(tǒng)合監(jiān)管，增進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)，提升監(jiān)管能力[注]當(dāng)前多頭監(jiān)管卻缺乏有效的合作協(xié)調(diào)監(jiān)管體制容易造成監(jiān)管真空與監(jiān)管重復(fù)并存、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一。例如一方面金融科技企業(yè)之間分屬于不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主管，因業(yè)務(wù)性質(zhì)差異，其接受的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；另一方面金融科技企業(yè)和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)之間即使業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，目前的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，意味著尚存在監(jiān)管套利的風(fēng)險(xiǎn)。；在縱向維度建立中央和地方雙層監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，重視地方政府的監(jiān)管地位，通過(guò)地方立法加強(qiáng)地方政府的監(jiān)管權(quán)責(zé)，借助監(jiān)管科技和監(jiān)管沙盒主動(dòng)尋求與被監(jiān)管主體的互動(dòng)合作。在國(guó)家—社會(huì)治理層面，激勵(lì)市場(chǎng)主體的“權(quán)利自覺(jué)”，承認(rèn)企業(yè)的微觀治理地位，強(qiáng)化主體責(zé)任承擔(dān)，加強(qiáng)行業(yè)自我監(jiān)管，并建立吹哨人機(jī)制，加強(qiáng)“看門(mén)人”、同行競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)治理的參與。

(一) 行政機(jī)關(guān)采取智慧監(jiān)管，并善用監(jiān)管科技與監(jiān)管沙盒實(shí)現(xiàn)監(jiān)管互動(dòng)

在合作治理網(wǎng)絡(luò)中，行政組織仍然是權(quán)力的中心，一方面需要不斷提高自身的監(jiān)管能力，加強(qiáng)行政組織之間的協(xié)調(diào)；另一方面也應(yīng)以包容性面對(duì)創(chuàng)新對(duì)傳統(tǒng)金融格局的沖擊、解構(gòu)與重組，并以“互動(dòng)合作、互相學(xué)習(xí)”模式替代“深閉固拒”控制命令模式。行政組織具有雙重角色定位——各方資源的整合者與管理者，只有對(duì)真正的創(chuàng)新實(shí)施包容式監(jiān)管，妥善運(yùn)用監(jiān)督、激勵(lì)、委托、授權(quán)等手段，聚合各種資源以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，才能真正防范“偽”創(chuàng)新厝火積薪，同時(shí)避免矯枉過(guò)正而遏制創(chuàng)新。

1.理性權(quán)衡公權(quán)力介入的時(shí)點(diǎn)與力度以實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管

金融科技時(shí)代不再只是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的圈地運(yùn)動(dòng)，其突出特征為科技企業(yè)進(jìn)軍金融領(lǐng)域?？萍计髽I(yè)不同于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，前者對(duì)金融合規(guī)缺乏足夠了解，而技術(shù)也需要一定的時(shí)間去驗(yàn)證其適應(yīng)性。因此，公權(quán)力介入的時(shí)點(diǎn)、力度、方式往往會(huì)對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生極大影響，該領(lǐng)域的監(jiān)管一定不能忽略行業(yè)自身對(duì)市場(chǎng)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)變化的自我調(diào)整能力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采用智慧監(jiān)管模式，對(duì)創(chuàng)新技術(shù)保持中立，并充分關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻。智慧監(jiān)管(如圖1所示)是一種根據(jù)企業(yè)發(fā)展規(guī)模進(jìn)行漸進(jìn)性監(jiān)管的模式。在每個(gè)階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需考慮不同風(fēng)險(xiǎn)因素以及企業(yè)對(duì)監(jiān)管成本的承受能力。核心是不同發(fā)展階段應(yīng)該有不同的優(yōu)先考慮要素[15]。企業(yè)初創(chuàng)期，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能過(guò)早地代替市場(chǎng)做判斷，這一時(shí)期是了解企業(yè)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式、團(tuán)隊(duì)構(gòu)成乃至公司文化等“柔性”風(fēng)險(xiǎn)因素的關(guān)鍵時(shí)期，也是企業(yè)適應(yīng)監(jiān)管合規(guī)要求，從而彼此磨合、互動(dòng)溝通的時(shí)期。不同于監(jiān)管父愛(ài)主義，該模式更強(qiáng)調(diào)保持距離的關(guān)注了解、平等溝通而非先入為主抑或橫加干預(yù)。例如，國(guó)際大多數(shù)司法管轄區(qū)盡量避免太早調(diào)節(jié)ICO，第一步先采取措施減少信息不對(duì)稱，避免潛在的“監(jiān)管過(guò)激”遏制創(chuàng)新[注]金融的核心是風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)本身就意味著不確定性。因此，如果讓金融風(fēng)險(xiǎn)回到完全可控的狀態(tài)中，將會(huì)阻礙金融的現(xiàn)代化。金融監(jiān)管需要確保的是堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。。

圖1 智慧監(jiān)管模式

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)合力推進(jìn)監(jiān)管科技以實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理

監(jiān)管科技強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理和公司治理結(jié)合，可以避免人為的過(guò)失、偏見(jiàn)和欺詐，并使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估達(dá)到可量化、精細(xì)化的程度。當(dāng)前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對(duì)象都會(huì)密切關(guān)注監(jiān)管科技的發(fā)展，但雙方的立場(chǎng)或許不同，兩者的合作和博弈在一定程度上會(huì)決定監(jiān)管科技的發(fā)展方向，因而需要共同努力以推進(jìn)監(jiān)管科技良性發(fā)展。從實(shí)踐中看，地方監(jiān)管部門(mén)面臨著對(duì)監(jiān)管科技的迫切需求與有限的資源之間的矛盾，在監(jiān)管科技方面普遍存在缺失。應(yīng)對(duì)之策或許是借助第三方企業(yè)的力量，合力推動(dòng)監(jiān)管科技的發(fā)展。當(dāng)前，向監(jiān)管科技過(guò)渡將面臨人力資源、企業(yè)內(nèi)部治理、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的挑戰(zhàn)。因此，監(jiān)管部門(mén)首先應(yīng)確保相應(yīng)信息技術(shù)人員到位，也可考慮建立行業(yè)合作技術(shù)外包模式[16]。其次，需要實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)作，包括建設(shè)自動(dòng)化系統(tǒng)，接受企業(yè)的數(shù)據(jù)傳輸，從而進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，改變傳統(tǒng)單一關(guān)注的準(zhǔn)入式門(mén)檻。再次，技術(shù)提供者和監(jiān)管者需要圍繞共同解決方案進(jìn)行對(duì)話，推行統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管科技解決方案。就企業(yè)而言，應(yīng)借助監(jiān)管科技實(shí)現(xiàn)合規(guī)性任務(wù)的自動(dòng)化，降低與合規(guī)義務(wù)相關(guān)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)與技術(shù)一體化。例如，模式分析技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)可打破信息孤島，反洗錢(qián)可通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)實(shí)現(xiàn)可疑交易鑒別報(bào)告，預(yù)測(cè)編碼技術(shù)、數(shù)字化語(yǔ)音通信技術(shù)有助于企業(yè)高效達(dá)到合規(guī)要求。合規(guī)部門(mén)需要運(yùn)用新的信息技術(shù)系統(tǒng)，例如治理、風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)(GRC)技術(shù)系統(tǒng)，從而及時(shí)高效地對(duì)與風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管報(bào)告相關(guān)的大量信息進(jìn)行自動(dòng)化分析[17]。

3.建立監(jiān)管沙盒，通過(guò)實(shí)驗(yàn)主義治理展開(kāi)監(jiān)管對(duì)話

2016年，英國(guó)金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority,FCA)正式啟動(dòng)了“監(jiān)管沙盒”[注]關(guān)于監(jiān)管沙盒的準(zhǔn)入范圍，世界上不同國(guó)家及地區(qū)有不同的做法，例如我國(guó)香港地區(qū)將沙箱的準(zhǔn)入限制在受監(jiān)管銀行或與銀行有合作的企業(yè)的范圍內(nèi)；而英國(guó)和澳大利亞的沙盒測(cè)試向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)之外的金融科技企業(yè)乃至初創(chuàng)公司開(kāi)放，本質(zhì)上是一種有限業(yè)務(wù)牌照機(jī)制。筆者認(rèn)為后者的開(kāi)放范圍更為適宜，一方面可以促進(jìn)金融創(chuàng)新，另一方面也可避免尚不成熟的技術(shù)過(guò)早進(jìn)入市場(chǎng)。，力圖構(gòu)建一個(gè)金融創(chuàng)新的安全空間，包括：降低創(chuàng)新理念進(jìn)入市場(chǎng)的成本，為創(chuàng)新者提供更多的融資渠道，對(duì)更多產(chǎn)品進(jìn)行測(cè)試，允許FCA與創(chuàng)新者合作以確保適當(dāng)?shù)南M(fèi)者保護(hù)措施植入新產(chǎn)品。筆者認(rèn)為監(jiān)管沙盒類似于一種“實(shí)驗(yàn)主義”治理模式，一方面為企業(yè)提供測(cè)試機(jī)會(huì)檢驗(yàn)創(chuàng)新模式，另一方面也讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)有時(shí)間了解產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，以合適的時(shí)點(diǎn)、距離保技合理的觀望[9]16-20。同時(shí)，沙盒機(jī)制蘊(yùn)含的理念與Chris Ansell勾勒的合作治理模式相契合(參見(jiàn)圖2)，是監(jiān)管主體采取主動(dòng)、動(dòng)態(tài)、敏感監(jiān)管和回應(yīng)互動(dòng)式監(jiān)管的嘗試，有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融科技企業(yè)開(kāi)展更為開(kāi)放、積極的對(duì)話合作，重塑傳統(tǒng)監(jiān)管模式所缺失的彼此信任關(guān)系，幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有效地完善規(guī)則[18]27-68。從政策制定到合規(guī)落地，監(jiān)管沙盒形成不斷調(diào)整、彼此磨合的環(huán)形結(jié)構(gòu)，不再是政府單一主體確定市場(chǎng)規(guī)則的閉合結(jié)構(gòu)，而是規(guī)則制定與執(zhí)行公開(kāi)透明，且無(wú)固化的科層阻礙信息的自由流動(dòng)[19]。

圖2 合作治理模式

就具體操作層面，在省級(jí)層面進(jìn)行沙盒試點(diǎn)，相較于在全國(guó)范圍內(nèi)直接推行更為合適穩(wěn)妥，通過(guò)采取“試點(diǎn)—總結(jié)—推廣”的模式，漸進(jìn)式推進(jìn)。建議地方層面從以下三個(gè)方面對(duì)監(jiān)管沙盒進(jìn)行完善：第一，進(jìn)一步明晰監(jiān)管沙盒的界定與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，模糊性會(huì)使被監(jiān)管主體無(wú)所適從，也會(huì)影響其創(chuàng)新積極性。第二，通過(guò)地方立法明晰相關(guān)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在設(shè)置運(yùn)行監(jiān)管沙盒方面的權(quán)責(zé)分配，使權(quán)力行使于法有據(jù)，同時(shí)也避免監(jiān)管俘獲發(fā)生。第三，借鑒英國(guó)沙盒機(jī)制的限制性授權(quán)、監(jiān)管豁免、免強(qiáng)制執(zhí)行函等具體措施，從金融產(chǎn)品或服務(wù)開(kāi)始進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，再逐步實(shí)現(xiàn)金融科技企業(yè)、消費(fèi)者和監(jiān)管者的良性互動(dòng)。例如欺詐、信用信息缺失問(wèn)題已成為網(wǎng)貸行業(yè)的發(fā)展瓶頸，在沙盒中可以對(duì)防范金融欺詐的金融科技進(jìn)行實(shí)驗(yàn)和探索，實(shí)現(xiàn)征信信息整合；亦可監(jiān)測(cè)銀行與平臺(tái)之間的資金存管系統(tǒng)，從而為投資者資金提供保障。而對(duì)于此前一直缺乏深入認(rèn)識(shí)的債權(quán)轉(zhuǎn)讓模式運(yùn)營(yíng)，也可由沙盒機(jī)制提供實(shí)驗(yàn)平臺(tái)。同時(shí)，金融創(chuàng)新不能以犧牲消費(fèi)者權(quán)益為代價(jià)，監(jiān)管沙盒應(yīng)根據(jù)參與測(cè)試的客戶類型、試驗(yàn)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)確定客戶權(quán)益保障措施。

(二) 明晰監(jiān)管權(quán)責(zé)以建立行之有效的中央與地方雙層監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

近年來(lái)，隨著金融科技與地方非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)的交融，發(fā)揮地方監(jiān)管力量不僅是順應(yīng)金融科技發(fā)展的內(nèi)在要求，也是金融科技風(fēng)險(xiǎn)防范的核心環(huán)節(jié)。而合作治理領(lǐng)域亦十分強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，且強(qiáng)調(diào)地方政府有能力且應(yīng)當(dāng)有所作為。雖然《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》等文件對(duì)地方政府的重要職責(zé)以及建立中央與地方雙層監(jiān)管機(jī)制有所強(qiáng)調(diào)，恰與合作治理的要旨不謀而合，但要構(gòu)建一套運(yùn)行有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制還需要對(duì)相關(guān)主體權(quán)責(zé)予以明晰界定[注]地方金融辦的監(jiān)管職能和監(jiān)管對(duì)象缺乏統(tǒng)一的制度安排。在2017年全國(guó)金融工作會(huì)議明確地方金融辦負(fù)責(zé)對(duì)“7+4”類機(jī)構(gòu)和“兩非”領(lǐng)域進(jìn)行屬地監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置后，目前還有一些地區(qū)的地方監(jiān)管存在監(jiān)管職能分散、監(jiān)管邊界不清和多頭監(jiān)管等問(wèn)題，容易引發(fā)監(jiān)管缺位。。

1.通過(guò)地方立法廓清地方金融監(jiān)管部門(mén)的職能定位

在近幾年頒布的金融監(jiān)管文件中，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)了越來(lái)越多的監(jiān)管職責(zé)，然而其職權(quán)行使的法律依據(jù)仍顯不足。由于缺乏對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)(金融辦)法律地位的確認(rèn)，大多數(shù)地方金融辦只是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(行政性事業(yè)單位)，而非真正意義上的行政機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)獨(dú)立行使多項(xiàng)處罰權(quán)，往往只能采取警告、監(jiān)管談話等柔性措施，尷尬的角色定位與模糊的職權(quán)范圍使其難當(dāng)重任[注]模糊的職能定位亦體現(xiàn)在當(dāng)其審慎監(jiān)管職能與行為監(jiān)管職能沖突時(shí)，地方金融辦有可能從金融機(jī)構(gòu)審慎角度出發(fā)，忽視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)要素為資源、獨(dú)立性與授權(quán)，因此，需要法律賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)必要的監(jiān)管權(quán)力和明晰的監(jiān)管權(quán)限。通過(guò)相對(duì)靈活的地方立法明確地方金融辦的法律地位與職權(quán)范圍，既體現(xiàn)了金融領(lǐng)域治理的“分權(quán)化”以回應(yīng)地方實(shí)踐，更有助于解決監(jiān)管的合法性前提，對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“正其名、定其職、負(fù)其責(zé)”具有基礎(chǔ)意義。一方面，可制定地方性金融法規(guī)，明晰地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。2008年制定的《溫州民間融資管理?xiàng)l例》成為首部地方性金融管理法規(guī)，確定了地方金融辦正式成為監(jiān)管民間金融的法定部門(mén)。2016年山東省制定了《山東省地方金融條例》，對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位開(kāi)宗名義地指出：“縣級(jí)以上人民政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)金融服務(wù)、金融發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，并對(duì)地方金融組織實(shí)施監(jiān)管?！痹摋l例對(duì)中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府其他部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制亦進(jìn)行了規(guī)定。上述地方金融法規(guī)對(duì)完善金融監(jiān)管體制、賦予地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定職權(quán)具有重要意義。另一方面，需要完善地方政府規(guī)章，制定具體監(jiān)管細(xì)則。根據(jù)《立法法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，各省基于各自的情況，在中央政策的上位框架內(nèi)根據(jù)本省具體情況進(jìn)行各項(xiàng)規(guī)章制定工作是十分必要的。

2.明確監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中主體權(quán)責(zé)劃分與可問(wèn)責(zé)性

金融科技領(lǐng)域跨界性明顯，在傳統(tǒng)條塊分割的分業(yè)監(jiān)管模式下，存在很多監(jiān)管真空以及監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清晰的情況。隨著金融科技在非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)中的廣泛應(yīng)用，依托于互聯(lián)網(wǎng)渠道形成了收益本地化、風(fēng)險(xiǎn)外部化的情況，地方的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任相對(duì)而言難以落實(shí)。以網(wǎng)貸的“雙峰模式”監(jiān)管為例，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，然而實(shí)踐中對(duì)何謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管、何謂行為監(jiān)管以及具體邊界與分工的認(rèn)識(shí)仍然模糊不清。為了解決當(dāng)前地方監(jiān)管的困境，可以采取一種過(guò)渡方式:在省級(jí)、地級(jí)市建立兩級(jí)聯(lián)席會(huì)議，會(huì)同中央駐地金融機(jī)構(gòu)、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公安等部門(mén)建立信息共享和協(xié)調(diào)行動(dòng)機(jī)制[注]例如，在行使處罰權(quán)的過(guò)程中，地方金融監(jiān)管部門(mén)因自身法律定位而缺乏相應(yīng)職權(quán)的法律授權(quán)，經(jīng)常需要銀監(jiān)局的配合。。

可問(wèn)責(zé)性一直以來(lái)是公法視域的重要命題，亦是良好治理的重要標(biāo)志之一。一方面要保證被授權(quán)主體具有充分的自主權(quán)以實(shí)現(xiàn)其任務(wù)目標(biāo)；另一方面也要確保對(duì)其權(quán)力行使有足夠的控制與監(jiān)督。監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行不可忽視主體可問(wèn)責(zé)性，否則易成為空中樓閣。因此，可通過(guò)法律規(guī)范明確問(wèn)責(zé)主體(如第一責(zé)任人)、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序、責(zé)任后果，通過(guò)依法設(shè)定的程序機(jī)制將治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體納入問(wèn)責(zé)框架，使問(wèn)責(zé)體系與治理活動(dòng)相匹配。

(三) 增強(qiáng)行政監(jiān)管與自我監(jiān)管的良性互動(dòng)

合作治理模式中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要與被監(jiān)管主體形成良性的互動(dòng)、合作，并要求被監(jiān)管企業(yè)確證問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，減少信息不對(duì)稱以提升監(jiān)管效能。信息在金融領(lǐng)域具有重要地位，而市場(chǎng)上往往存在信息過(guò)度供給、噪音信息泛濫的情況，如何識(shí)別、檢驗(yàn)有效信息十分關(guān)鍵。

1.遵循簡(jiǎn)明性披露規(guī)則進(jìn)行實(shí)質(zhì)性信息披露

金融科技主體的多元分散及其科技專業(yè)性特征使監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者在獲取信息時(shí)處于劣勢(shì)，為平衡促進(jìn)創(chuàng)新和把控風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)要求信息披露重質(zhì)而非重量，并建立大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)，將相關(guān)行政部門(mén)、企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，最終考慮將相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)開(kāi)放。具體而言，首先應(yīng)要求金融科技主體承擔(dān)一定的“看門(mén)人”的角色，未盡職提供真實(shí)信息則需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。例如，眾籌平臺(tái)應(yīng)確保投資者對(duì)交易對(duì)手的聲譽(yù)有一定的把握，避免出現(xiàn)當(dāng)前一些網(wǎng)站明確聲明平臺(tái)不保證網(wǎng)站上任何內(nèi)容的準(zhǔn)確性、充分性的情況。其次，應(yīng)把握均衡適當(dāng)性披露與簡(jiǎn)明精煉披露。均衡適當(dāng)披露意味著兩項(xiàng)考量標(biāo)準(zhǔn)，即披露成本以及是否真正有助于消費(fèi)者決策。例如，美國(guó)《真實(shí)借貸法》要求：確保有意義的信貸條款的披露，使消費(fèi)者能夠更容易地比較各種信貸條款；2010年的《多德-弗蘭克法案》要求披露人應(yīng)給予消費(fèi)者及時(shí)、易懂的信息，以使他們做出負(fù)責(zé)任的金融交易決定[20]7。簡(jiǎn)明精練披露意味著應(yīng)注重實(shí)質(zhì)性、針對(duì)性、簡(jiǎn)明性，參照證券領(lǐng)域的“簡(jiǎn)明性規(guī)則”，達(dá)致有針對(duì)性的透明度，尤其應(yīng)切中利益沖突部分，避免泛泛而談、信息過(guò)載和簡(jiǎn)單堆積。倘若信息披露被濫用，那么它不僅具有明顯的管制特征，而且為企業(yè)利用信息過(guò)載效應(yīng)提供了惡意操縱規(guī)則的機(jī)會(huì)。

2.通過(guò)公私合作構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全體系

金融科技行業(yè)的數(shù)據(jù)化演進(jìn)，使得網(wǎng)絡(luò)安全尤為重要。首先，金融科技公司傾向于依靠移動(dòng)在線平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)基本功能，尤其依賴系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的安全性；其次，高智能化模式使網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)出現(xiàn)未知漏洞的可能性極高；最后，現(xiàn)代金融的緊密聯(lián)系性使技術(shù)威脅的波及范圍更廣。例如，區(qū)塊鏈的分散自治結(jié)構(gòu)會(huì)帶來(lái)額外的操作風(fēng)險(xiǎn)，由于沒(méi)有明確的權(quán)利或責(zé)任結(jié)構(gòu)，沒(méi)有權(quán)威主體負(fù)責(zé)區(qū)塊鏈的正常運(yùn)行，這意味著即使需要進(jìn)行重要的維修以防止系統(tǒng)崩潰，也會(huì)存在決策滯后。鑒于金融基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)作對(duì)金融穩(wěn)定至關(guān)重要，有效的內(nèi)部治理是區(qū)塊鏈成功實(shí)施的關(guān)鍵。

金融市場(chǎng)的部分技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施由私主體持有運(yùn)營(yíng)，因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)利益相關(guān)方應(yīng)敦促各公共和私主體更加協(xié)調(diào)一致地加強(qiáng)金融網(wǎng)絡(luò)安全，做出更多的協(xié)調(diào)行動(dòng)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須指導(dǎo)企業(yè)在進(jìn)入敏感金融交易之前增強(qiáng)系統(tǒng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力：第一，應(yīng)規(guī)定企業(yè)必須實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)安全最低標(biāo)準(zhǔn)；第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備監(jiān)控和調(diào)查行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)踐所需的能力和專業(yè)知識(shí)；第三，主動(dòng)鼓勵(lì)金融科技公司與監(jiān)管機(jī)構(gòu)就網(wǎng)絡(luò)安全程序進(jìn)行溝通對(duì)接[8]。

(四) 促進(jìn)代碼規(guī)則與私法調(diào)整、監(jiān)管規(guī)則的協(xié)調(diào)

監(jiān)管與私法有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，而金融科技依靠代碼規(guī)則進(jìn)行自動(dòng)化自我監(jiān)管的邏輯更是增加了整體復(fù)雜性，因此，現(xiàn)實(shí)命題是基于自身邏輯的內(nèi)部運(yùn)作規(guī)則需要與私法調(diào)整和監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)，將技術(shù)置于制度的框架下。

以區(qū)塊鏈為例，區(qū)塊鏈旨在創(chuàng)造一個(gè)自我管理、自我約束的自治空間，并根據(jù)參與者加入網(wǎng)絡(luò)時(shí)達(dá)成的內(nèi)部規(guī)則來(lái)分配權(quán)利，曾被視為替代法律體系的途徑。因而，作為一個(gè)合乎邏輯的結(jié)果，區(qū)塊鏈金融網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)利分配必須是不可阻擋和不可逆轉(zhuǎn)的。然而，在實(shí)踐中這樣的權(quán)利分配結(jié)構(gòu)不僅會(huì)引起監(jiān)管制度的緊張，而且會(huì)與私法框架產(chǎn)生碰撞。盡管是基于參與者共識(shí)而完全自治的網(wǎng)絡(luò)，但其中的交易可能對(duì)非關(guān)聯(lián)方和整個(gè)市場(chǎng)造成負(fù)外部性以及潛在的傳播系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性，尤其是當(dāng)不可逆執(zhí)行的合同存在違反國(guó)家和公共利益以及侵犯他人權(quán)益之虞[21]。因此，盡管自動(dòng)執(zhí)行合同條款的智能合同[注]當(dāng)前對(duì)“智能合同”尚無(wú)一致的定義，法律專業(yè)人員將其定義為各方之間具有法律約束力的正式協(xié)議；而計(jì)算機(jī)工程師則將其視為計(jì)算機(jī)代碼，即在計(jì)算機(jī)程序中執(zhí)行預(yù)選操作數(shù)據(jù)和計(jì)算機(jī)指令的安排。期望實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管，但正如如牛津大學(xué)Philipp Paech所言，區(qū)塊鏈金融系統(tǒng)分配權(quán)利的權(quán)源最終必須來(lái)自私法秩序，如果沒(méi)有明確的定義和法律地位，也仍需要適用現(xiàn)行合同法等法律調(diào)整。同時(shí)，由于面臨“軟件突發(fā)故障”等問(wèn)題，即使是依靠編碼、自動(dòng)化合同，實(shí)際上仍需通過(guò)允許人為干預(yù)來(lái)保護(hù)投資者。對(duì)于“自動(dòng)化法律治理”路徑這一尚未得到證實(shí)的金融自動(dòng)化形式，只能將其視為幫助人的工具，而非取代人工。因此，區(qū)塊鏈金融網(wǎng)絡(luò)不能超出監(jiān)管范圍，不能完全由自我監(jiān)管實(shí)現(xiàn)，私法應(yīng)在其中得以適用[7]。對(duì)此，馮果指出，區(qū)塊鏈金融的監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則與技術(shù)規(guī)則齊頭并舉。Regtech監(jiān)管技術(shù)能夠?qū)⒐?jié)點(diǎn)監(jiān)管技術(shù)引入法律體系，由法律明確監(jiān)管部門(mén)有權(quán)作為節(jié)點(diǎn)接入?yún)^(qū)塊鏈，有效參與到區(qū)塊鏈的交易模式中，打破“技術(shù)排斥監(jiān)管”的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)制度監(jiān)管和技術(shù)監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合[22]31。綜上，只有合作創(chuàng)建多元協(xié)調(diào)的治理框架，才能確保區(qū)塊鏈安全運(yùn)行。

(五) 建立吹哨人機(jī)制，引導(dǎo)“看門(mén)人”及同行競(jìng)爭(zhēng)者參與合作治理

面對(duì)金融科技領(lǐng)域大量的監(jiān)管空白和信息屏障，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以利用分散角色的知識(shí)提升監(jiān)管效能。一方面，可以利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激勵(lì)金融科技公司互相監(jiān)督、自我管理；另一方面，可以通過(guò)“看門(mén)人”等專業(yè)人士和社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)公共監(jiān)督，建立全方位的吹哨人機(jī)制，為私主體提供嵌入治理結(jié)構(gòu)之機(jī)。建立金融科技同行(競(jìng)爭(zhēng)者)的“吹哨人”機(jī)制首先要解決激勵(lì)問(wèn)題。而實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)互相監(jiān)督的一個(gè)有效方式就是利用集體制裁，通過(guò)允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)行業(yè)施加成本以激勵(lì)企業(yè)監(jiān)控行業(yè)成員的違法行為。例如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以向網(wǎng)貸平臺(tái)表明，若整個(gè)行業(yè)違規(guī)的貸款比例過(guò)高，將會(huì)加大整個(gè)行業(yè)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。如此亦可避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)在前期的過(guò)度管控[1]。與此同時(shí)，“吹哨人”主體亦應(yīng)延伸至“看門(mén)人”和普通公眾，允許其披露關(guān)于不當(dāng)行為的信息，將舉報(bào)視為促進(jìn)問(wèn)責(zé)制的一種手段。例如，反洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)是區(qū)塊鏈的一處軟肋。但由于區(qū)塊鏈技術(shù)的匿名性，對(duì)客戶真實(shí)身份的識(shí)別難度較大，取證相對(duì)困難。通過(guò)“吹哨人”機(jī)制建立類似于金融監(jiān)管中的反洗錢(qián)制度，探索出一套激勵(lì)模式(如聲譽(yù)激勵(lì))，由相關(guān)專業(yè)的“看門(mén)人”向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供信息，報(bào)告可疑交易。因?yàn)榇蠖鄶?shù)交易涉及眾多“看門(mén)人”——律師、會(huì)計(jì)師等專家，通過(guò)合力提供信息，可以避免信息來(lái)源單一化，避免細(xì)微線索的遺漏，有助于監(jiān)測(cè)金融失當(dāng)行為[23]。

(六) 開(kāi)展金融科技的國(guó)際合作治理

金融科技發(fā)展的全球化趨勢(shì)不僅使企業(yè)面臨多套金融規(guī)則嵌套的監(jiān)管不確定性，也會(huì)影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。同時(shí)，特定的監(jiān)管制度會(huì)產(chǎn)生特定的分配效應(yīng)，在制度競(jìng)爭(zhēng)下，可能出現(xiàn)監(jiān)管競(jìng)次。例如，區(qū)塊鏈平臺(tái)提供商若不在同一管轄范圍內(nèi)，則涉及跨轄區(qū)管理。金融資產(chǎn)權(quán)利的可執(zhí)行性取決于其所適用的具體權(quán)利的法律，而這又取決于相關(guān)資產(chǎn)的法律性質(zhì)。若涉及的每個(gè)司法轄區(qū)都按照其特有標(biāo)準(zhǔn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)中持有的資產(chǎn)進(jìn)行分類，則任何國(guó)際區(qū)塊鏈金融網(wǎng)絡(luò)都無(wú)法運(yùn)作[7]。這就需要不同司法管轄區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)際層面制定標(biāo)準(zhǔn)，在信息共享和執(zhí)法援助等方面協(xié)調(diào)合作。國(guó)際證券委員會(huì)組織等國(guó)際組織呼吁制定金融科技諒解備忘錄，提供信息交換框架，促進(jìn)支持創(chuàng)新的協(xié)議[24]。另外，建立跨境監(jiān)管沙盒也可成為促進(jìn)合作的創(chuàng)新嘗試，通過(guò)搭建國(guó)際專家學(xué)者、行業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的對(duì)話合作平臺(tái)，能夠更有效地測(cè)試金融科技企業(yè)在多個(gè)司法轄區(qū)運(yùn)行的可行性，從而爭(zhēng)取金融科技競(jìng)爭(zhēng)的制度比較優(yōu)勢(shì)。