吳莉莉+周成東+劉帥

摘要 新形勢下我國農(nóng)村土地綜合整治發(fā)生了深刻的變化。本文通過實地調(diào)研，結(jié)合單縣農(nóng)村土地概況，總結(jié)了近年來山東省單縣土地綜合整治工作成效和轉(zhuǎn)變，并提出相應(yīng)建議，以期盤活單縣農(nóng)村土地資源。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地綜合整治；轉(zhuǎn)變；建議；山東單縣

中圖分類號 F321.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）02-0294-01

近年來，新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、精準(zhǔn)扶貧、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等一系列圍繞“三農(nóng)”的政策頻發(fā)，農(nóng)村要發(fā)展、農(nóng)業(yè)要增收、農(nóng)民要致富，土地是關(guān)鍵。2017年8月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。在未來的一段時期內(nèi)，借助農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺，對全面落實保障耕地紅線、提高農(nóng)地綜合生產(chǎn)能力、促進新農(nóng)村建設(shè)、破解建設(shè)項目用地難題、實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動精準(zhǔn)扶貧等方面都將起到十分重要的作用[1-2]。

1 單縣農(nóng)村土地概況

單縣隸屬于山東省菏澤市，位于蘇魯豫皖四省八縣交界處，因舜帝之師單卷在此居住而得名。地處北溫帶黃河沖積平原，土地總面積1 702 km2，全縣總?cè)丝诩s126.51萬人?，F(xiàn)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處） 22個，共有行政村502個，自然村為2 216個，農(nóng)業(yè)人口接近100萬人。土地利用多為自然散落、利用粗放的狀態(tài)，“空心村”大量存在，一戶多宅的宅基地浪費嚴(yán)重，大量耕地被農(nóng)民建房所占，農(nóng)民生活相對貧困。

近年來，單縣通過土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對部分“空心村”進行了改造，在一定程度上盤活了土地存量，增加了耕地面積，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提高了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)村面貌。2011—2016年，單縣新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3.73萬hm2，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化基地3.47萬hm2，復(fù)墾土地433.33 hm2。

2 土地綜合整治工作的轉(zhuǎn)變

2.1 充分尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民合法權(quán)益

近年來，單縣土地綜合整治工作變革把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿。這種轉(zhuǎn)變真正抓住了土地綜合整治的實質(zhì)和關(guān)鍵。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）的要求，農(nóng)村土地整治工作要以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，強拆強建、“被上樓”等典型事件得到了有效遏制，在項目實施的全過程中，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)[3-4]。

如在項目申報立項之前，廣泛征求村民組織和農(nóng)民對土地整治的意見，把群眾是否支持作為能否實施的依據(jù)。在村莊整治項目規(guī)劃設(shè)計階段，單縣按照“高點定位、設(shè)施完善、功能齊全”的原則制定了切實可行的村莊規(guī)劃，按照“高標(biāo)準(zhǔn)、低成本、重實用、易接受”的原則設(shè)計了多種建設(shè)方案供村民選擇，有平房帶或不帶小院、老年房、低層樓房、門面房等。在施工建設(shè)階段，采取個人自建、村委會統(tǒng)一建、多戶聯(lián)建等多種方式，村民可根據(jù)經(jīng)濟實力和需要自行確定。個人自建，村民可以充分利用拆舊余料，節(jié)省建房成本；村委會統(tǒng)一建設(shè)，招投標(biāo)確定施工隊伍，聘用工程監(jiān)理，成立由村民代表參加的質(zhì)量監(jiān)督小組，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。對于暫時不愿搬遷的群眾，尊重其意愿，保留其房屋和院落。另外，拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將土地增值收益全部返還農(nóng)村，農(nóng)村拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)由最初的30萬～45萬元/hm2增加至目前將近300萬元/hm2，農(nóng)民建房負(fù)擔(dān)不斷減輕。

2.2 政策公開透明，干部帶頭示范

農(nóng)村基層組織的干部素質(zhì)不斷提高，具有較強的組織領(lǐng)導(dǎo)能力和號召力，民主商議制定公開透明的政策，并且村干部起到了良好的帶頭示范作用。在增減掛鉤項目實施過程中，始終堅持以“公開、公平、公正”作為工作的主線，堅持依法依規(guī)、陽光操作，切實做到了政策公開、補償標(biāo)準(zhǔn)公開、程序公開、丈量評定公開公正，對動遷群眾一視同仁，在工作過程中全程接受群眾監(jiān)督，逐步贏得了群眾的支持和認(rèn)同。如房屋丈量，縣國土資源局、鎮(zhèn)政府的工作人員、村干部和動遷群眾均在場，當(dāng)場記錄登記卡，村民確認(rèn)后，由在場所有人員在登記卡上簽字、按手印。所有動遷戶的補償金額確定后，在全村公示1周以上。另外，村干部在拆遷中帶頭丈量房屋、帶頭簽訂協(xié)議、帶頭搬遷。

2.3 地方政府高度重視領(lǐng)導(dǎo)和宣傳

單縣成立了由縣長任指揮長，常務(wù)副縣長任副指揮長，縣國土、規(guī)劃、建設(shè)、財政、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、林業(yè)、環(huán)保、電業(yè)等部門及項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為成員的增減掛鉤項目工程指揮部，在菏澤市率先成立了土地綜合整治辦公室，形成了“以縣政府為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體、國土等相關(guān)部門共同配合、廣大群眾積極參與、上下聯(lián)動”的工作機制。層層強化目標(biāo)，落實責(zé)任，嚴(yán)格考核，形成齊抓共管之勢?？h、鄉(xiāng)、村等各級政府非常重視政策宣傳，利用電視、報紙、村民代表會議、上門宣講等多重手段，拓寬宣傳渠道，加深農(nóng)民對土地整治、增減掛鉤項目的認(rèn)知和理解，提高農(nóng)民參與的積極性。

3 建議

3.1 規(guī)劃先行，穩(wěn)步推進

科學(xué)編制并嚴(yán)格實施土地整治規(guī)劃，樹立統(tǒng)籌兼顧的規(guī)劃設(shè)計理念，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展各項規(guī)劃編制土地整治規(guī)劃。全縣的土地整治規(guī)劃要與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源管理規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾整理規(guī)劃、村莊搬遷和地質(zhì)環(huán)境治理規(guī)劃、水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相銜接，與地方經(jīng)濟社會和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，明確生產(chǎn)、生活、建設(shè)和生態(tài)用地，促進田、水、路、林、村綜合治理[5-6]。

3.2 最大化利用政策福利，整合各類涉農(nóng)資金

目前各類涉農(nóng)資金來源多、亂、散，如不加以整合利用，難以形成合力。單縣作為國家級貧困縣，脫貧攻堅任務(wù)比較艱巨。因此，相關(guān)部門更要充分研究各項政策，最大化利用政策福利。全縣統(tǒng)籌整合使用各項涉農(nóng)資金，分年度編制涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案，明晰部門職責(zé)分工，規(guī)范項目管理流程，明確資金撥付程序，提高資金使用效率。endprint

圍繞土地綜合整治目標(biāo)，依據(jù)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，將水利、交通、電力、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門與農(nóng)村關(guān)聯(lián)的財政扶持資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目資金及其他各項資金捆綁投入，集中用于土地綜合整治項目。積極探索市場化運作的模式，引入社會資金參與土地綜合整治，如個人、企業(yè)、信貸等。建立穩(wěn)定的投資回報機制，確定政府、投資者的權(quán)利和義務(wù)，形成投資與收益的良性循環(huán)。此外，要加大資金監(jiān)管力度，確保資金規(guī)范運行。涉農(nóng)資金要實行專賬、專戶、專人管理，封閉運行；事前、事中、事后全程監(jiān)督，明確項目資金信息公開機制，積極發(fā)揮紀(jì)檢、財政、審計等部門的監(jiān)督作用，并主動接受社會監(jiān)督。

3.3 借鑒經(jīng)驗因地制宜，突出鄉(xiāng)村特色

我國很多地區(qū)也發(fā)揮自身優(yōu)勢，因地制宜，在土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)等方面摸索創(chuàng)造出較好的經(jīng)驗。單縣應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家及先進地區(qū)的經(jīng)驗，努力探索具有地方特色的土地整治模式。一是突出村莊特色，保持農(nóng)村風(fēng)貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑。單縣是千年古縣、長壽之鄉(xiāng)、武術(shù)之鄉(xiāng)、戲曲之鄉(xiāng)、民間文化藝術(shù)之鄉(xiāng)，還是革命老區(qū)、國家商品糧棉基地縣、油料基地縣，應(yīng)充分挖掘自然生態(tài)、歷史人文、紅色文化等資源，努力打造特色村莊。二是突出產(chǎn)業(yè)支撐。作為貧困地區(qū)，應(yīng)將培育特色產(chǎn)業(yè)置于土地整治的首要位置，利用土地整治項目推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)項目招商，實行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收拓展多種渠道。三是堅持糧食主產(chǎn)區(qū)定位，保障糧食安全。堅持農(nóng)用地整理為主，提高高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田比重，加大基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地整理力度，推進中低產(chǎn)田改造，復(fù)墾因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)損毀的耕地，改善水利灌溉條件，完善農(nóng)田生產(chǎn)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度增加耕地數(shù)量，不斷提高耕地質(zhì)量。四是盤活農(nóng)村宅基地。針對“空心村”現(xiàn)象突出、一戶多宅、舊房危房多的情況，通過土地整治，新增建設(shè)用地潛力較大的村莊，增減掛鉤項目，盤活農(nóng)村宅基地用地。

4 參考文獻

[1] 喬陸印，劉彥隨.新時期中國農(nóng)村土地綜合整治邏輯體系框架[J].人文地理，2016（3）：67-73.

[2] 人民網(wǎng).菏澤：建設(shè)用地增減掛鉤工作取得新成效[EB/OL].[2012-06-25].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_88be9c8701015c7w.html.

[3] 孫若馨.單縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的主要做法[J].山東國土資源，2009，25（11）：65-66.

[4] 劉彥隨.科學(xué)推進中國農(nóng)村土地整治戰(zhàn)略[J].中國土地科學(xué)，2011，25（4）：3-8.

[5] 胡秀艷.農(nóng)村土地整治需要“組合拳”[J].中國土地， 2014（7）：49-50.

[6] 王友林.為新農(nóng)村建設(shè)強基固本：江都市開展農(nóng)村土地整治的實踐和思考[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟，2010（7）：50-51.endprint