王朝良 黎濤

一、菏澤市PPP項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益分析

山東省菏澤市委、市政府高度重視深化投融資體制改革，把推廣運(yùn)用PPP模式作為增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、激發(fā)市場(chǎng)活力、吸引鼓勵(lì)民間投資、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的一項(xiàng)重要舉措。近年來(lái)，菏澤市PPP項(xiàng)目落地率為53.7%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均落地率，被稱為“精準(zhǔn)招商、快速躍進(jìn)的‘菏澤速度’”，其中菏澤市的鄆城縣還被國(guó)務(wù)院評(píng)為全國(guó)推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式成效明顯、社會(huì)資本參與度較高的市、縣，該市推廣運(yùn)用PPP模式的社會(huì)效益主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式，向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，拓寬了菏澤城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤(pán)活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）增加投資資金來(lái)源，化解了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下，項(xiàng)目融資更多地由私營(yíng)機(jī)構(gòu)完成，從而緩解了公共部門(mén)增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，因此，公共部門(mén)可以開(kāi)展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財(cái)政緊縮，或信用降低而無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模融資時(shí)，PPP項(xiàng)目可以為政府提供融資渠道。PPP模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出，還可以鎖定項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用支出。PPP項(xiàng)目的這些優(yōu)勢(shì)，對(duì)現(xiàn)階段的國(guó)內(nèi)地方政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，意義重大，同時(shí)，通過(guò)推廣PPP項(xiàng)目，可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）隔離運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性

PPP模式下，政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營(yíng)中遇到各種困難而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)被有效隔離。此外，PPP模式下的項(xiàng)目融資在整個(gè)項(xiàng)目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整影響，這種確定性可以提高整個(gè)項(xiàng)目生命周期投資計(jì)劃的確定性和效率，提高公共部門(mén)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。

（四）提升公共服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了民生經(jīng)濟(jì)雙贏

推行PPP模式有利于公共服務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目更好更快地落地，老百姓成為直接受益者。如鄆城縣城區(qū)道路建設(shè)項(xiàng)目，主要包括鄆城縣城區(qū)21條道路，道路總長(zhǎng)度38.87千米，總用地面積約1581000平方米，項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行雨水、污水管線鋪設(shè)和路燈、綠化、交通安全設(shè)施、電子警察等工程，還將改善沿線社區(qū)、村莊居民的出行條件，對(duì)于沿線物流運(yùn)輸、廠礦企業(yè)的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極為重要的意義。

（五）民企參與增多，綠色低碳項(xiàng)目受重視

落地項(xiàng)目中，民營(yíng)（包括外商）資本參與綠色低碳項(xiàng)目52個(gè)，參與率達(dá)55%，民營(yíng)資本簽約項(xiàng)目數(shù)居全國(guó)第一。如由民營(yíng)資本菏澤市大田房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司參與，總投資11.67億元、規(guī)劃占地面積732畝、總建筑面積43萬(wàn)平方米的菏澤市牡丹區(qū)楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老項(xiàng)目，被成功推舉申報(bào)財(cái)政部2016年第三批國(guó)家示范項(xiàng)目。楓葉正紅的PPP實(shí)踐說(shuō)明，三線城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提速。

（六）落實(shí)“放管服”，PPP項(xiàng)目財(cái)力強(qiáng)勁

菏澤市PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量、項(xiàng)目落地率均穩(wěn)健增加，在全市儲(chǔ)備項(xiàng)目中，已開(kāi)工94個(gè)項(xiàng)目，投資額613.7億元，成為該市財(cái)政運(yùn)行的亮點(diǎn)。財(cái)稅、發(fā)改等部門(mén)認(rèn)真落實(shí)“放管服”，為項(xiàng)目公司及施工單位實(shí)施精準(zhǔn)服務(wù)。如果項(xiàng)目公司在菏澤設(shè)立新公司，登記為一般納稅人后，增值稅、所得稅及地方稅將在本地繳納。個(gè)別施工企業(yè)由于受施工資質(zhì)及上市公司管理制度的影響，不能在本地設(shè)立分公司的，建議設(shè)立菏澤工程部，提供外出經(jīng)營(yíng)活動(dòng)稅收管理證明，根據(jù)國(guó)家政策報(bào)驗(yàn)登記；預(yù)期不予登記的，應(yīng)及時(shí)納入稅收管理，在當(dāng)?shù)乩U納稅費(fèi)。

二、PPP項(xiàng)目發(fā)展面臨的難題

雖然PPP項(xiàng)目在我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，優(yōu)勢(shì)得到市場(chǎng)的一致認(rèn)可，但從實(shí)際運(yùn)行的情況看，PPP項(xiàng)目現(xiàn)行運(yùn)行模式還不成熟，不僅要克服自身發(fā)展面臨的短板，還要面對(duì)許多稅務(wù)方面的難題。

（一）工作機(jī)制不全，監(jiān)管滯后缺位

目前，PPP工作相關(guān)制度體系有待建立健全，信息資源有待整合，尚未建立PPP工作協(xié)調(diào)機(jī)制和專門(mén)機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)人員，PPP工作能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。此外，政府部門(mén)的監(jiān)管不到位，社會(huì)主體還存在一些不誠(chéng)信的行為，使項(xiàng)目實(shí)施的效益打了折扣。據(jù)調(diào)查，有的社會(huì)主體降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)施工，有的社會(huì)主體在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中未按規(guī)定偷排廢氣、廢水、廢渣，有的社會(huì)主體做大項(xiàng)目投資時(shí)減少實(shí)際投資等。因而只有加強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)，才能將PPP項(xiàng)目做好。

（二）項(xiàng)目規(guī)模大，運(yùn)作不夠規(guī)范

菏澤市PPP項(xiàng)目發(fā)展較快，截至2016年12月底，菏澤市納入財(cái)政部綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目達(dá)到321個(gè)，總投資額2389.7億元，投資規(guī)模大，但很多PPP項(xiàng)目仍存在運(yùn)轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象。有的運(yùn)作程序透明度不夠，有的項(xiàng)目沒(méi)有競(jìng)標(biāo)；有的參與運(yùn)作的人員不專業(yè)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的公務(wù)人員經(jīng)常變動(dòng)，選擇咨詢機(jī)構(gòu)時(shí)對(duì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)重視不夠；有的商務(wù)條件設(shè)計(jì)不合理；有的項(xiàng)目工程進(jìn)度的安排過(guò)緊，很多該做的前期工作沒(méi)有做等。

（三）沒(méi)有按照流程操作，中介組織的作用未能發(fā)揮

做PPP項(xiàng)目聘請(qǐng)顧問(wèn)是國(guó)際慣例，在聘請(qǐng)顧問(wèn)時(shí)最重視的是專家學(xué)者的意見(jiàn)和建議。該市PPP項(xiàng)目聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)的做法沒(méi)有普及，這種做法看似節(jié)約費(fèi)用，實(shí)則造成大量遺留問(wèn)題，甚至直接導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目的失敗。有的項(xiàng)目即使聘請(qǐng)了中介機(jī)構(gòu)，操作辦法也不夠科學(xué)。有的要求PPP的咨詢機(jī)構(gòu)要具備工程招標(biāo)資格或其它一些資質(zhì)，而這些資質(zhì)與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作沒(méi)有任何關(guān)系；有的選擇咨詢公司主要看價(jià)格，結(jié)果很難聘請(qǐng)到經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢公司等等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些做法違背市場(chǎng)規(guī)律，PPP的經(jīng)驗(yàn)未能被有效推廣應(yīng)用，重復(fù)交學(xué)費(fèi)造成了很大的社會(huì)浪費(fèi)，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)。

（四）稅收政策不夠完善，針對(duì)性較弱

目前，我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的稅收政策還未出臺(tái)，相關(guān)促進(jìn)公共服務(wù)的稅收政策針對(duì)性需要進(jìn)一步加強(qiáng)。一是土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等稅收優(yōu)惠政策，主要針對(duì)政府及事業(yè)單位，而通過(guò)政府和社會(huì)資本合作或單由社會(huì)資本提供公共服務(wù)的項(xiàng)目，如有些PPP項(xiàng)目難以享受同樣的稅收優(yōu)惠政策。二是針對(duì)公共服務(wù)實(shí)施的稅收優(yōu)惠范圍較窄，難以涵蓋全部PPP項(xiàng)目的實(shí)施范圍。三是對(duì)公共服務(wù)等企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠期限較短，難以滿足PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)、收益不高發(fā)展模式的需要。

（五）納稅主體復(fù)雜，涉稅風(fēng)險(xiǎn)較大

PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)納稅主體，包括項(xiàng)目發(fā)起人、政府、項(xiàng)目公司、承包商、運(yùn)營(yíng)商、承購(gòu)商、供應(yīng)商、放貸方、擔(dān)保方、保險(xiǎn)商及其他方。項(xiàng)目中的各納稅主體在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的不同階段，可能會(huì)涉及不同稅種，需要針對(duì)具體業(yè)務(wù)確定納稅主體及相應(yīng)納稅義務(wù)，涉及境外交易還需要確定扣繳義務(wù)。

三、稅務(wù)部門(mén)服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展的措施和建議

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，作為新型的政府服務(wù)手段，已經(jīng)取得了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。稅務(wù)部門(mén)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿部門(mén)，在服務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)和管理“兩手抓”，既要做好涉稅政策服務(wù)，提高納稅人稅法遵從度，又要以涉稅風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，堵漏增收，確保國(guó)家稅款不流失。

（一）落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展

從涉及領(lǐng)域看，菏澤市PPP項(xiàng)目除涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施外，還涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域。梳理落實(shí)國(guó)家統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策，有利于該市PPP項(xiàng)目的順利落地。要充分運(yùn)用稅收減免、稅收返還、投資抵扣、加速折舊等政策工具，推動(dòng)該市政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的健康發(fā)展，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，滿足社會(huì)公共需要，增進(jìn)居民福利水平。

（二）加大部門(mén)協(xié)作，強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)控制

稅務(wù)部門(mén)要嚴(yán)格控管PPP項(xiàng)目，從招投標(biāo)開(kāi)始，聯(lián)系財(cái)政、國(guó)土、發(fā)改、城建、房管、交通、教育等發(fā)標(biāo)單位，查看中標(biāo)合同金額，及時(shí)跟進(jìn)管理。招投標(biāo)階段，稅務(wù)部門(mén)要聯(lián)系發(fā)標(biāo)單位，做好外地中標(biāo)建筑企業(yè)的《外出經(jīng)營(yíng)稅收管理證明》備案；發(fā)標(biāo)單位應(yīng)要求外地中標(biāo)建筑企業(yè)提供在本地國(guó)稅部門(mén)報(bào)驗(yàn)登記備案的《外出經(jīng)營(yíng)稅收管理證明》。項(xiàng)目施工階段，針對(duì)本地施工中標(biāo)企業(yè)，稅務(wù)部門(mén)要根據(jù)工程進(jìn)度，核實(shí)工程收入，督促申報(bào)繳納各項(xiàng)稅款；外地施工中標(biāo)企業(yè)，稅務(wù)部門(mén)要督促其報(bào)驗(yàn)登記，按照有關(guān)規(guī)定預(yù)繳各項(xiàng)稅款。工程結(jié)算階段，發(fā)標(biāo)單位應(yīng)要求建筑企業(yè)提供預(yù)繳稅款的完稅證明；建筑企業(yè)提供的發(fā)票備注欄應(yīng)填列相應(yīng)的PPP項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目所在地，否則發(fā)標(biāo)單位可不予支付工程款。

2017年12月29日，在武漢市第二十屆職業(yè)技能大賽總結(jié)表彰大會(huì)上，武漢市國(guó)稅局的關(guān)海龍、王席文分別獲得公務(wù)員技能大賽第一、第二名的優(yōu)異成績(jī)，武漢市國(guó)稅局獲優(yōu)勝單位稱號(hào)。 （圖/文：盧洪正）

（三）注重稅收宣傳，強(qiáng)化財(cái)務(wù)核算

多渠道強(qiáng)化對(duì)PPP項(xiàng)目納稅人的政策輔導(dǎo)，設(shè)立納稅人課堂，定期培訓(xùn)財(cái)稅知識(shí)，幫助納稅人盡快熟悉增值稅原理，適應(yīng)征管方式變化。針對(duì)PPP項(xiàng)目中的重點(diǎn)行業(yè)、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，稅務(wù)部門(mén)相關(guān)職能科室聯(lián)合開(kāi)展納稅輔導(dǎo)、培訓(xùn)和宣傳工作，確保納稅人“懂政策、能開(kāi)票、會(huì)申報(bào)”。靠前服務(wù)指導(dǎo)，幫助PPP項(xiàng)目納稅人規(guī)范財(cái)務(wù)核算，盡快熟悉稅收政策和辦稅要求，引導(dǎo)其建立健全稅務(wù)內(nèi)控管理機(jī)制。推動(dòng)財(cái)務(wù)核算不健全的小型建筑企業(yè)與具備正規(guī)資質(zhì)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展財(cái)務(wù)合作，規(guī)范小型建筑企業(yè)財(cái)務(wù)核算流程，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)稅收秩序。

（四）嚴(yán)密稅源監(jiān)控，強(qiáng)化信息管理

完善以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、以信息管稅為基礎(chǔ)的稅源專業(yè)化管理模式，注重制度建設(shè)，提升專業(yè)化管理水平和稅收風(fēng)險(xiǎn)管理能力。一是拓展涉稅信息采集渠道。建立與發(fā)標(biāo)單位的PPP項(xiàng)目信息合作機(jī)制，定期推送PPP項(xiàng)目簽訂、投資、開(kāi)工、竣工、結(jié)算等信息，建立PPP項(xiàng)目備查底稿。二是強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)管理合力。分行業(yè)、分類型規(guī)范PPP項(xiàng)目行業(yè)管理，建立健全上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、內(nèi)外協(xié)作的稅源管理運(yùn)行機(jī)制，查找管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。三是強(qiáng)化后續(xù)管理力度。建立PPP項(xiàng)目納稅人臺(tái)賬，登記項(xiàng)目發(fā)生的時(shí)間、內(nèi)容、參與人員、價(jià)款的確定、支付方式等信息并留存?zhèn)洳?，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)大額服務(wù)增值稅發(fā)票的檢查和管理，降低發(fā)票虛開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）實(shí)時(shí)分類管理，強(qiáng)化納稅遵從

按企業(yè)規(guī)模對(duì)PPP項(xiàng)目納稅人實(shí)行分類管理，集中開(kāi)展行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析，運(yùn)用第三方涉稅信息對(duì)納稅申報(bào)情況進(jìn)行比對(duì)，區(qū)分不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分別采取風(fēng)險(xiǎn)提示、約談評(píng)估、稅務(wù)稽查等方式進(jìn)行差別化應(yīng)對(duì)，有效防范和查處逃避稅行為。對(duì)納稅信用好的PPP項(xiàng)目納稅人，開(kāi)通辦稅綠色通道，在資料報(bào)送、發(fā)票領(lǐng)用等方面提供更多便利，減少稅務(wù)檢查頻次或給予一定時(shí)期內(nèi)的免檢待遇。對(duì)列入稅收違法“黑名單”納稅人，嚴(yán)格稅收管理，與相關(guān)部門(mén)依法聯(lián)合實(shí)施禁止高消費(fèi)、限制融資授信、禁止參加政府采購(gòu)、限制取得政府供應(yīng)土地和政府性資金支持等懲戒措施，使納稅人樹(shù)立誠(chéng)信納稅意識(shí)，自覺(jué)提高稅法遵從度。