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        PPP項目社會效益分析及完善之策

        2018-02-26 05:31:39王朝良黎濤
        稅收征納 2018年1期
        關鍵詞:菏澤市納稅人

        王朝良 黎濤

        一、菏澤市PPP項目社會經(jīng)濟效益分析

        山東省菏澤市委、市政府高度重視深化投融資體制改革,把推廣運用PPP模式作為增加公共產(chǎn)品和服務供給、激發(fā)市場活力、吸引鼓勵民間投資、推進供給側(cè)結(jié)構性改革、培育經(jīng)濟發(fā)展新動能的一項重要舉措。近年來,菏澤市PPP項目落地率為53.7%,遠高于全國平均落地率,被稱為“精準招商、快速躍進的‘菏澤速度’”,其中菏澤市的鄆城縣還被國務院評為全國推廣政府和社會資本合作(PPP)模式成效明顯、社會資本參與度較高的市、縣,該市推廣運用PPP模式的社會效益主要體現(xiàn)在以下方面。

        (一)支持新型城鎮(zhèn)化建設,促進了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級

        政府通過政府和社會資本合作模式,向社會資本開放基礎設施和公共服務項目,拓寬了菏澤城鎮(zhèn)化建設融資渠道,形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制,有利于整合社會資源,盤活社會存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟增長動力,促進經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

        (二)增加投資資金來源,化解了地方債務風險

        PPP模式下,項目融資更多地由私營機構完成,從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力,因此,公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮,或信用降低而無法進行大規(guī)模融資時,PPP項目可以為政府提供融資渠道。PPP模式下,政府不僅可以節(jié)省基礎設施的初期建設投資支出,還可以鎖定項目運行費用支出。PPP項目的這些優(yōu)勢,對現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構、促進產(chǎn)業(yè)升級、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,意義重大,同時,通過推廣PPP項目,可以化解地方政府性債務風險。

        (三)隔離運行風險,增強了財務的穩(wěn)健性

        PPP模式下,政府將部分項目責任和風險轉(zhuǎn)移給了私營機構,項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的風險被有效隔離。此外,PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的,且不受周期性的政府預算調(diào)整影響,這種確定性可以提高整個項目生命周期投資計劃的確定性和效率,提高公共部門的財務穩(wěn)健性。

        (四)提升公共服務品質(zhì),實現(xiàn)了民生經(jīng)濟雙贏

        推行PPP模式有利于公共服務、建設項目更好更快地落地,老百姓成為直接受益者。如鄆城縣城區(qū)道路建設項目,主要包括鄆城縣城區(qū)21條道路,道路總長度38.87千米,總用地面積約1581000平方米,項目同時進行雨水、污水管線鋪設和路燈、綠化、交通安全設施、電子警察等工程,還將改善沿線社區(qū)、村莊居民的出行條件,對于沿線物流運輸、廠礦企業(yè)的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有極為重要的意義。

        (五)民企參與增多,綠色低碳項目受重視

        落地項目中,民營(包括外商)資本參與綠色低碳項目52個,參與率達55%,民營資本簽約項目數(shù)居全國第一。如由民營資本菏澤市大田房地產(chǎn)開發(fā)有限公司參與,總投資11.67億元、規(guī)劃占地面積732畝、總建筑面積43萬平方米的菏澤市牡丹區(qū)楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老項目,被成功推舉申報財政部2016年第三批國家示范項目。楓葉正紅的PPP實踐說明,三線城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提速。

        (六)落實“放管服”,PPP項目財力強勁

        菏澤市PPP項目入庫數(shù)量、項目落地率均穩(wěn)健增加,在全市儲備項目中,已開工94個項目,投資額613.7億元,成為該市財政運行的亮點。財稅、發(fā)改等部門認真落實“放管服”,為項目公司及施工單位實施精準服務。如果項目公司在菏澤設立新公司,登記為一般納稅人后,增值稅、所得稅及地方稅將在本地繳納。個別施工企業(yè)由于受施工資質(zhì)及上市公司管理制度的影響,不能在本地設立分公司的,建議設立菏澤工程部,提供外出經(jīng)營活動稅收管理證明,根據(jù)國家政策報驗登記;預期不予登記的,應及時納入稅收管理,在當?shù)乩U納稅費。

        二、PPP項目發(fā)展面臨的難題

        雖然PPP項目在我國進入經(jīng)濟新常態(tài)背景下,優(yōu)勢得到市場的一致認可,但從實際運行的情況看,PPP項目現(xiàn)行運行模式還不成熟,不僅要克服自身發(fā)展面臨的短板,還要面對許多稅務方面的難題。

        (一)工作機制不全,監(jiān)管滯后缺位

        目前,PPP工作相關制度體系有待建立健全,信息資源有待整合,尚未建立PPP工作協(xié)調(diào)機制和專門機構,缺乏專業(yè)人員,PPP工作能力建設亟待加強。此外,政府部門的監(jiān)管不到位,社會主體還存在一些不誠信的行為,使項目實施的效益打了折扣。據(jù)調(diào)查,有的社會主體降低建設標準施工,有的社會主體在運營過程中未按規(guī)定偷排廢氣、廢水、廢渣,有的社會主體做大項目投資時減少實際投資等。因而只有加強政府監(jiān)管和服務,才能將PPP項目做好。

        (二)項目規(guī)模大,運作不夠規(guī)范

        菏澤市PPP項目發(fā)展較快,截至2016年12月底,菏澤市納入財政部綜合信息平臺的PPP項目達到321個,總投資額2389.7億元,投資規(guī)模大,但很多PPP項目仍存在運轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象。有的運作程序透明度不夠,有的項目沒有競標;有的參與運作的人員不專業(yè),負責PPP項目的公務人員經(jīng)常變動,選擇咨詢機構時對相關經(jīng)驗重視不夠;有的商務條件設計不合理;有的項目工程進度的安排過緊,很多該做的前期工作沒有做等。

        (三)沒有按照流程操作,中介組織的作用未能發(fā)揮

        做PPP項目聘請顧問是國際慣例,在聘請顧問時最重視的是專家學者的意見和建議。該市PPP項目聘請中介機構的做法沒有普及,這種做法看似節(jié)約費用,實則造成大量遺留問題,甚至直接導致了PPP項目的失敗。有的項目即使聘請了中介機構,操作辦法也不夠科學。有的要求PPP的咨詢機構要具備工程招標資格或其它一些資質(zhì),而這些資質(zhì)與PPP項目的運作沒有任何關系;有的選擇咨詢公司主要看價格,結(jié)果很難聘請到經(jīng)驗豐富的咨詢公司等等。從長遠看,這些做法違背市場規(guī)律,PPP的經(jīng)驗未能被有效推廣應用,重復交學費造成了很大的社會浪費,不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的實現(xiàn)。

        (四)稅收政策不夠完善,針對性較弱

        目前,我國關于PPP項目的稅收政策還未出臺,相關促進公共服務的稅收政策針對性需要進一步加強。一是土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等稅收優(yōu)惠政策,主要針對政府及事業(yè)單位,而通過政府和社會資本合作或單由社會資本提供公共服務的項目,如有些PPP項目難以享受同樣的稅收優(yōu)惠政策。二是針對公共服務實施的稅收優(yōu)惠范圍較窄,難以涵蓋全部PPP項目的實施范圍。三是對公共服務等企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠期限較短,難以滿足PPP項目經(jīng)營期限長、收益不高發(fā)展模式的需要。

        (五)納稅主體復雜,涉稅風險較大

        PPP項目涉及多個納稅主體,包括項目發(fā)起人、政府、項目公司、承包商、運營商、承購商、供應商、放貸方、擔保方、保險商及其他方。項目中的各納稅主體在特許經(jīng)營項目的不同階段,可能會涉及不同稅種,需要針對具體業(yè)務確定納稅主體及相應納稅義務,涉及境外交易還需要確定扣繳義務。

        三、稅務部門服務PPP項目發(fā)展的措施和建議

        政府和社會資本合作(PPP)模式,作為新型的政府服務手段,已經(jīng)取得了良好的社會和經(jīng)濟效益。稅務部門作為促進經(jīng)濟發(fā)展的杠桿部門,在服務PPP項目發(fā)展的過程中,應堅持服務和管理“兩手抓”,既要做好涉稅政策服務,提高納稅人稅法遵從度,又要以涉稅風險為導向,堵漏增收,確保國家稅款不流失。

        (一)落實稅收優(yōu)惠政策,推動項目發(fā)展

        從涉及領域看,菏澤市PPP項目除涉及市政基礎設施外,還涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務領域。梳理落實國家統(tǒng)一的PPP項目稅收優(yōu)惠政策,有利于該市PPP項目的順利落地。要充分運用稅收減免、稅收返還、投資抵扣、加速折舊等政策工具,推動該市政府與社會資本合作(PPP)項目的健康發(fā)展,提高公共服務質(zhì)量和效率,滿足社會公共需要,增進居民福利水平。

        (二)加大部門協(xié)作,強化節(jié)點控制

        稅務部門要嚴格控管PPP項目,從招投標開始,聯(lián)系財政、國土、發(fā)改、城建、房管、交通、教育等發(fā)標單位,查看中標合同金額,及時跟進管理。招投標階段,稅務部門要聯(lián)系發(fā)標單位,做好外地中標建筑企業(yè)的《外出經(jīng)營稅收管理證明》備案;發(fā)標單位應要求外地中標建筑企業(yè)提供在本地國稅部門報驗登記備案的《外出經(jīng)營稅收管理證明》。項目施工階段,針對本地施工中標企業(yè),稅務部門要根據(jù)工程進度,核實工程收入,督促申報繳納各項稅款;外地施工中標企業(yè),稅務部門要督促其報驗登記,按照有關規(guī)定預繳各項稅款。工程結(jié)算階段,發(fā)標單位應要求建筑企業(yè)提供預繳稅款的完稅證明;建筑企業(yè)提供的發(fā)票備注欄應填列相應的PPP項目名稱和項目所在地,否則發(fā)標單位可不予支付工程款。

        2017年12月29日,在武漢市第二十屆職業(yè)技能大賽總結(jié)表彰大會上,武漢市國稅局的關海龍、王席文分別獲得公務員技能大賽第一、第二名的優(yōu)異成績,武漢市國稅局獲優(yōu)勝單位稱號。 (圖/文:盧洪正)

        (三)注重稅收宣傳,強化財務核算

        多渠道強化對PPP項目納稅人的政策輔導,設立納稅人課堂,定期培訓財稅知識,幫助納稅人盡快熟悉增值稅原理,適應征管方式變化。針對PPP項目中的重點行業(yè)、高風險行業(yè),稅務部門相關職能科室聯(lián)合開展納稅輔導、培訓和宣傳工作,確保納稅人“懂政策、能開票、會申報”??壳胺罩笇В瑤椭鶳PP項目納稅人規(guī)范財務核算,盡快熟悉稅收政策和辦稅要求,引導其建立健全稅務內(nèi)控管理機制。推動財務核算不健全的小型建筑企業(yè)與具備正規(guī)資質(zhì)的注冊會計師事務所開展財務合作,規(guī)范小型建筑企業(yè)財務核算流程,維護正常的經(jīng)濟稅收秩序。

        (四)嚴密稅源監(jiān)控,強化信息管理

        完善以風險管理為導向、以信息管稅為基礎的稅源專業(yè)化管理模式,注重制度建設,提升專業(yè)化管理水平和稅收風險管理能力。一是拓展涉稅信息采集渠道。建立與發(fā)標單位的PPP項目信息合作機制,定期推送PPP項目簽訂、投資、開工、竣工、結(jié)算等信息,建立PPP項目備查底稿。二是強化系統(tǒng)內(nèi)管理合力。分行業(yè)、分類型規(guī)范PPP項目行業(yè)管理,建立健全上下聯(lián)動、橫向互動、內(nèi)外協(xié)作的稅源管理運行機制,查找管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。三是強化后續(xù)管理力度。建立PPP項目納稅人臺賬,登記項目發(fā)生的時間、內(nèi)容、參與人員、價款的確定、支付方式等信息并留存?zhèn)洳?,通過加強對大額服務增值稅發(fā)票的檢查和管理,降低發(fā)票虛開風險。

        (五)實時分類管理,強化納稅遵從

        按企業(yè)規(guī)模對PPP項目納稅人實行分類管理,集中開展行業(yè)風險分析,運用第三方涉稅信息對納稅申報情況進行比對,區(qū)分不同風險等級分別采取風險提示、約談評估、稅務稽查等方式進行差別化應對,有效防范和查處逃避稅行為。對納稅信用好的PPP項目納稅人,開通辦稅綠色通道,在資料報送、發(fā)票領用等方面提供更多便利,減少稅務檢查頻次或給予一定時期內(nèi)的免檢待遇。對列入稅收違法“黑名單”納稅人,嚴格稅收管理,與相關部門依法聯(lián)合實施禁止高消費、限制融資授信、禁止參加政府采購、限制取得政府供應土地和政府性資金支持等懲戒措施,使納稅人樹立誠信納稅意識,自覺提高稅法遵從度。

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