袁 璨

（中國人民大學(xué)審計(jì)處，北京 100872）

2016年7月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》 （以下簡稱“意見”），并發(fā)出通知，要求各單位根據(jù)實(shí)際情況加以貫徹實(shí)施。其明確了自《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》等文件印發(fā)以來，在一定程度上激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造活力,推動(dòng)了科研創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展，但同時(shí)也存在某些科研資金管理措施不到位，改革成果難以落實(shí)等情況。由此提出需“完善中央高校、科研院所差旅會(huì)議、科研儀器設(shè)備采購、基本建設(shè)項(xiàng)目管理”，“改進(jìn)中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理”以及“規(guī)范管理，改進(jìn)服務(wù)”的幾點(diǎn)意見。

此“意見”的主要精神是以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，并深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，對(duì)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)及全國科技創(chuàng)新大會(huì)精神予以貫徹落實(shí)。樹立綠色、開放、共享的發(fā)展理念，促進(jìn)創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)，改革科研經(jīng)費(fèi)使用和管理模式，進(jìn)一步簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，通過新的運(yùn)行機(jī)制，來激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)造積極性。

總體來說，“意見”明確了下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、加大績效激勵(lì)力度、不設(shè)勞務(wù)費(fèi)比例限制等更加靈活的科研經(jīng)費(fèi)管理模式。指出應(yīng)在資金管理規(guī)范的前提下，讓科研人員能夠潛心從事相關(guān)研究。創(chuàng)新服務(wù)方式包括許多方面，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的主管部門來說，應(yīng)清理規(guī)范各種無實(shí)質(zhì)意義的檢查評(píng)審，推進(jìn)已有檢查的結(jié)果共享，避免重復(fù)檢查，過度檢查。因此，在新形勢下加快推進(jìn)科研項(xiàng)目資金管理改革，實(shí)際上對(duì)以往的科研經(jīng)費(fèi)管理模式提出了新的要求。那么如何在簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的要求下，完成政策措施的落實(shí)和財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督，就成了需要深入研究的問題。

一、傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理目標(biāo)

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)在我國教育投入中所占比例較高，經(jīng)費(fèi)總額亦有逐年增加的趨勢。傳統(tǒng)管理視角認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)最大的風(fēng)險(xiǎn)是違規(guī)使用，阻礙了其應(yīng)有的使用效益，因此，避免科研資金的浪費(fèi)無疑成了科研經(jīng)費(fèi)管理的最大意義。在此背景下，為了對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，一般將傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理的目標(biāo)歸為合規(guī)性、效益性、風(fēng)險(xiǎn)可控等內(nèi)容。

效益性是指科研經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出的合理性問題，在科研項(xiàng)目成立初期，就應(yīng)該設(shè)定好預(yù)期的效益目標(biāo)，以確?？蒲薪?jīng)費(fèi)的所有支出都圍繞著效益目標(biāo)進(jìn)行，從而避免科研資金的浪費(fèi)與使用偏離。然而，效益性卻也是科研經(jīng)費(fèi)管理中最難界定的一個(gè)目標(biāo)，因不同的主體對(duì)效益性的理解存在差異，故統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)體系較難建立。并且因?yàn)榛A(chǔ)研究工作的不確定性，科研工作的長期性，特別是評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)科研人員工作方式的影響性，對(duì)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)立需要慎重考慮。

風(fēng)險(xiǎn)可控是針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理中可能存在的問題而言的，首先應(yīng)分析整個(gè)管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，其次在具體的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)上查找不同的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)，最后需要針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)來設(shè)計(jì)具有實(shí)際可操作性的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，從而確保科研經(jīng)費(fèi)管理環(huán)節(jié)中的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)全部可控，中度風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)基本可控，輕度風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)則應(yīng)當(dāng)盡可能降低損害?？蒲许?xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)、成果提交環(huán)節(jié)均存在各種層次的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而對(duì)于經(jīng)費(fèi)管理來講，風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)則可單純以資金使用管理存在的可能紕漏為切入點(diǎn)，來設(shè)計(jì)防控措施。

2.傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（1）預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)。不論是縱向課題還是橫向課題，課題負(fù)責(zé)人在設(shè)立申請(qǐng)時(shí)均需提交經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃表，一般來講，最終批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)的分項(xiàng)使用額度多是按照當(dāng)初的預(yù)算來劃撥的。但由于多數(shù)課題負(fù)責(zé)人并不具備相應(yīng)財(cái)務(wù)知識(shí)，并對(duì)研究缺少詳細(xì)計(jì)劃方案等原因，在設(shè)計(jì)科研經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃表時(shí)經(jīng)常缺乏考慮，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)到賬、研究有所進(jìn)展后才發(fā)現(xiàn)無法按照原定預(yù)算執(zhí)行，便隨意增減分項(xiàng)預(yù)算，或產(chǎn)生大量調(diào)賬事宜，增加了預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國家自然科學(xué)基金類的科研項(xiàng)目來說，購買實(shí)驗(yàn)室設(shè)備及固定資產(chǎn)占據(jù)了科研經(jīng)費(fèi)的很大比例。目前，即使是教師個(gè)人使用科研經(jīng)費(fèi)購買的資產(chǎn)，在各高校的管理模式下，亦不屬于私有資產(chǎn)，需要納入學(xué)校資產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行管理。大部分高校已經(jīng)研發(fā)或使用了相應(yīng)的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，對(duì)資產(chǎn)實(shí)行信息化管理，但仍然存在采購環(huán)節(jié)失控、資產(chǎn)實(shí)物管理松懈、資產(chǎn)丟失損毀嚴(yán)重等風(fēng)險(xiǎn)。

（3）合同管理風(fēng)險(xiǎn)。高校日常行政產(chǎn)生的合同一般分為教育合作合同、人事勞動(dòng)合同、科研項(xiàng)目合同、經(jīng)濟(jì)合同及其他類型合同等。對(duì)于科研管理來說，除科研項(xiàng)目合同外，還涉及大量經(jīng)濟(jì)合同，如物資設(shè)備采購合同、圖書采購合同等。合同管理歷來是科研經(jīng)費(fèi)管理中的難點(diǎn)，如何保證合同的真實(shí)性，合同條款的有效性及合同簽訂的合規(guī)性是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。部分高校實(shí)行合同分類歸口管理制度，對(duì)合同管理職責(zé)進(jìn)行分工和授權(quán)，以降低合同管理的風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是，以上幾類主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)均與挪用、侵占、套取科研經(jīng)費(fèi)的行為掛鉤。通俗的講，即傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)防范主要任務(wù)仍是確保經(jīng)費(fèi)使用的合法、合規(guī)以及真實(shí)性。在國家新政策的導(dǎo)向下，此種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制亦應(yīng)適時(shí)變更，以規(guī)范資金管理、創(chuàng)新服務(wù)方式。

二、新形勢下科研經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1.科研項(xiàng)目資金管理

“意見”明確了在現(xiàn)行科研管理模式下，有如下幾條需要改進(jìn)：（1）預(yù)算編制的程序應(yīng)相應(yīng)簡化，并將項(xiàng)目執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)劑權(quán)限下放；（2）本著加大激勵(lì)尺度的原則，提高間接費(fèi)用的比重，使科研人員的績效獲得與其在科研過程中的實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤；（3）對(duì)勞務(wù)費(fèi)的開支，應(yīng)不設(shè)比例限制，同時(shí)明確其開支范圍；（4）對(duì)于項(xiàng)目結(jié)余資金的處理方式，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)；（5）橫向課題經(jīng)費(fèi)，宜自主規(guī)范管理?？偟膩碚f，這些措施本身的目的是要賦予課題負(fù)責(zé)人更多的自主權(quán)限，其亦承認(rèn)研究人員本身的科研勞動(dòng)應(yīng)能夠得到合理的報(bào)償，由此，應(yīng)創(chuàng)新和改革科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的方式。

具體來講，課題經(jīng)費(fèi)劃分中直接費(fèi)用項(xiàng)下的測試／計(jì)算／分析費(fèi)、能源動(dòng)力費(fèi)、材料費(fèi)、出版物／文獻(xiàn)／信息傳播事務(wù)費(fèi)及其他支出預(yù)算調(diào)劑權(quán)應(yīng)下放給項(xiàng)目承辦單位。并合并會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)科目，以簡化預(yù)算編制，由科研人員結(jié)合實(shí)際科研活動(dòng)需要來編制預(yù)算并按照規(guī)定統(tǒng)籌合理使用。這樣一來，實(shí)際上降低了對(duì)預(yù)算控制的要求，自然也相應(yīng)減少了科研項(xiàng)目預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)。

點(diǎn)評(píng)：太多人的離婚，不是夫妻關(guān)系確實(shí)破裂，而是兩人無法解決問題，也不會(huì)解決問題?；庖粓龌橐鑫C(jī)，我們要做的，是反求諸己，先掌控自己的情緒和思維，再針對(duì)沖突，傾聽對(duì)方，表達(dá)自己，最后達(dá)成和解。比如文中的夫妻，他們因?yàn)橥饬Φ母深A(yù)險(xiǎn)些離婚，好在他們付諸了行動(dòng)，找到了解決問題的辦法：將夫妻關(guān)系擺在首位，其他關(guān)系包括父母關(guān)系退居其次；讓婆婆的付出收獲切實(shí)的回報(bào)，有了“規(guī)則”，婆婆自然就有了界限感。如果你的婚姻也如文中夫妻，愛與責(zé)任尚未缺席，請(qǐng)不要忙著給它“安樂死”，或許你的婚姻只是微染寒疾，并非病入膏肓。

2.差旅會(huì)議管理

對(duì)于差旅費(fèi)而言，“意見”指出中央高校、科研院所應(yīng)根據(jù)實(shí)際的合理需要，來確定科研教學(xué)人員可以乘坐的交通工具類別等級(jí)和住宿標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于真實(shí)的科研任務(wù)，確實(shí)難以取得相應(yīng)住宿發(fā)票的，可以據(jù)實(shí)報(bào)銷科研人員產(chǎn)生的城市間交通費(fèi)，并按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)予以發(fā)放市內(nèi)交通費(fèi)及伙食補(bǔ)助費(fèi)。對(duì)于相關(guān)的會(huì)議而言，科研人員亦可以自行確定會(huì)議的性質(zhì)（如學(xué)術(shù)會(huì)議、座談會(huì)、討論會(huì)、評(píng)審會(huì)等）、會(huì)議的次數(shù)、會(huì)議的天數(shù)、參加的人數(shù)以及會(huì)議費(fèi)用的合理開支標(biāo)準(zhǔn)、開支范圍等。

從此可看出對(duì)于差旅會(huì)議而言，主導(dǎo)精神是在精簡高效、厲行節(jié)約的原則下，進(jìn)一步簡政放權(quán)，由高校自主確定各支出標(biāo)準(zhǔn)。因此，這部分的費(fèi)用支出，只是標(biāo)準(zhǔn)有所變化，但風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并未改變，依然存在合規(guī)性使用等風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.設(shè)備儀器采購管理

“意見”指出中央高校、科研院所可根據(jù)實(shí)際科研需要自行采購相關(guān)的設(shè)備儀器，亦可自主選擇設(shè)備儀器采購評(píng)審的專家評(píng)委，但同時(shí)應(yīng)做好設(shè)備儀器采購的監(jiān)督管理工作，對(duì)采購全程都應(yīng)做到公開、透明、可追溯。在財(cái)政部層面，對(duì)政府采購項(xiàng)目，應(yīng)簡化其預(yù)算調(diào)劑和變更政府采購方式的審批流程。對(duì)采購進(jìn)口設(shè)備儀器的，均應(yīng)實(shí)行備案管理制，并應(yīng)繼續(xù)落實(shí)對(duì)于進(jìn)口科研教學(xué)用品的免稅政策。

由此可見，對(duì)于儀器設(shè)備采購管理環(huán)節(jié)來說，優(yōu)化的只是采購流程，而資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)依然存在，儀器設(shè)備采購也仍是科研經(jīng)費(fèi)管理中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)?？蒲袃x器設(shè)備采購的管理權(quán)限放開，與資產(chǎn)管理要求的宗旨并不矛盾。

4.規(guī)范管理、改進(jìn)服務(wù)

課題負(fù)責(zé)人申請(qǐng)的科研項(xiàng)目既然經(jīng)由依托單位申請(qǐng)，就應(yīng)接受項(xiàng)目依托單位的管理監(jiān)督。依托單位應(yīng)認(rèn)真落實(shí)國家有關(guān)政策規(guī)定，制定內(nèi)部管理辦法，資金監(jiān)督管理的作用是完善單位的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，對(duì)資金使用績效進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，從而保障科研資金使用的規(guī)范有效。需要指出的是，“意見”要求各科研主管部門盡快出臺(tái)操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，從而為科研人員創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍，以使其能夠潛心于科學(xué)研究，但同時(shí)也應(yīng)對(duì)違法違紀(jì)問題嚴(yán)肅查處。但須精簡檢查評(píng)審，推進(jìn)檢查結(jié)果共享，減少檢查數(shù)量，避免過度檢查。

“意見”強(qiáng)調(diào)應(yīng)為科研人員在科研資金管理支出環(huán)節(jié)提供專業(yè)化的服務(wù)，此方面易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)則主要為內(nèi)控機(jī)制建設(shè)缺失風(fēng)險(xiǎn)及審計(jì)監(jiān)督缺位風(fēng)險(xiǎn)。

三、高?？蒲匈Y金管理風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1.科研管理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

與傳統(tǒng)的科研管理模式相比，現(xiàn)行的高校財(cái)務(wù)報(bào)銷流程規(guī)定的更為細(xì)化，比如多數(shù)高校已要求報(bào)銷發(fā)票需附正規(guī)商品明細(xì)，發(fā)票金額在一定數(shù)額以上亦要附發(fā)票查詢真?zhèn)螁?，這些規(guī)定都在一定程度上減輕了科研經(jīng)費(fèi)合規(guī)性的審查風(fēng)險(xiǎn)，使得風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移。目前，就科研管理的目標(biāo)來看，其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要分布在以下幾個(gè)層面。

第一，未有效貫徹落實(shí)國家科研管理法規(guī)及科研激勵(lì)政策。第二，未有效使用科研資金，包括發(fā)票真實(shí)但業(yè)務(wù)不真實(shí)，勞務(wù)費(fèi)被虛報(bào)冒領(lǐng)等問題。第三，儀器設(shè)備管理、合同管理不到位，導(dǎo)致虛假采購、虛構(gòu)合同等非真實(shí)業(yè)務(wù)的發(fā)生。第四，未嚴(yán)格審核科研合作，此類風(fēng)險(xiǎn)主要牽扯到科研項(xiàng)目外撥經(jīng)費(fèi)的支出問題，并非所有的科研項(xiàng)目都有。就第一類風(fēng)險(xiǎn)到第三類風(fēng)險(xiǎn)來說，風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)是由小及大的。

2.內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)

內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)是組織建設(shè)必不可少的環(huán)節(jié)，科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制即指為實(shí)現(xiàn)科研管理的工作目標(biāo)，通過制定規(guī)章制度、合理措施以及執(zhí)行程序，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制，其主要內(nèi)容包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)方面。

內(nèi)部環(huán)境指科研經(jīng)費(fèi)各管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配，其環(huán)境的好壞直接決定著其他控制內(nèi)容能否發(fā)揮相應(yīng)的作用。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指各科研經(jīng)費(fèi)管理部門應(yīng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，查找自身的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，熟悉相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)?？刂苹顒?dòng)是指對(duì)所確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立具體的防控措施，以盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)，保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。信息與溝通指科研經(jīng)費(fèi)管理程序應(yīng)通過所建立的信息系統(tǒng)為管理提供信息，并實(shí)現(xiàn)信息的傳遞與溝通，亦可保證信息痕跡的可查詢。內(nèi)部監(jiān)督是指評(píng)價(jià)內(nèi)部控制實(shí)施質(zhì)量的整個(gè)過程。

3.日常檢查與審計(jì)監(jiān)督

對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)管理的控制，還應(yīng)建立健全高校內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制，其中包括日常檢查與專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督。日常檢查指高校的財(cái)務(wù)、科研、資產(chǎn)、紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門日常的自行檢查，如財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)驗(yàn)收、科研部門的自行管控，資產(chǎn)部門的定期盤點(diǎn)，紀(jì)檢部門對(duì)舉報(bào)的正常反饋等。

審計(jì)監(jiān)督指高校內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的某些方面進(jìn)行有針對(duì)性的專業(yè)檢查。如科研資產(chǎn)審計(jì)檢查，財(cái)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)等。此類檢查或以項(xiàng)目的方式進(jìn)行，或以年度為單位進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)的目的在于對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的缺陷進(jìn)行反饋，查找問題提出對(duì)應(yīng)的建議，并對(duì)存在問題的整改情況進(jìn)行后續(xù)追蹤，以確保審計(jì)實(shí)施的效果。

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