王生章 崔佳慧

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276800）

一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)概述

黨的十九大提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手［1］。鄉(xiāng)村振興指引美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總體方向，而美麗鄉(xiāng)村建設(shè)則是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則與基本要求。說(shuō)起關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)研究，不得不提新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨為加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的歷史任務(wù)。黨的第十六屆五中全會(huì)明確提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，“走向生態(tài)文明新時(shí)代，建設(shè)美麗中國(guó)”被明確確定為“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容”［2］。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的諸多問(wèn)題離不開(kāi)城鄉(xiāng)二元化的最大發(fā)展實(shí)際，這就決定了我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)必須追求城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)的歷程表明，鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展絕不是將農(nóng)村推向傳統(tǒng)意義上的大拆大建、破舊立新的城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑，而是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村和諧、農(nóng)民富裕，真正建設(shè)以人為中心的“宜居宜業(yè)宜游”的美麗鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以提升農(nóng)民生活幸福指數(shù)為核心［3］，力爭(zhēng)建成生產(chǎn)美、生活美、生態(tài)美的文明鄉(xiāng)村，從而留住幾代人關(guān)于農(nóng)村的鄉(xiāng)愁。本文借鑒國(guó)內(nèi)外鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為L(zhǎng)市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供相關(guān)參考。

二、基于L市的個(gè)案研究

L市位于我國(guó)東部沿海地區(qū)，東臨黃海，西接沂蒙山區(qū)，作為新興的沿海開(kāi)放港口城市，發(fā)展?jié)摿薮?。為落?shí)山東省委、省政府建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的部署，L市制定了《L市美麗鄉(xiāng)村市級(jí)示范片區(qū)建設(shè)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）來(lái)規(guī)劃本市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)?！吨改稀贩秩糠止舶鶄€(gè)方面的具體內(nèi)容，是指導(dǎo)L市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)文本，包括全面推行垃圾分類(lèi)處理，實(shí)施硬化工程、實(shí)施綠化工程、實(shí)施亮化工程、實(shí)施美化工程，打造新生活、構(gòu)建新治理等內(nèi)容。

《指南》的指導(dǎo)思想是追求“生態(tài)環(huán)境美、生活環(huán)境美、人文環(huán)境美、合理布局規(guī)劃美和體制機(jī)制完善美”的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)［4］。筆者實(shí)際走訪了K街道的M村。M村臨近204國(guó)道，交通通達(dá)度較好。在啟動(dòng)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目之前，村莊內(nèi)部矛盾重重，村莊發(fā)展缺少產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，提供的就業(yè)崗位單一且福利待遇差。因此，青壯年外出打工成為普遍現(xiàn)象。村集體多年沒(méi)有進(jìn)賬，可調(diào)動(dòng)的集體資金匱乏。路面硬化、橋梁建設(shè)有心無(wú)力，社區(qū)工作開(kāi)展完全依靠村委會(huì)，村民無(wú)心參與村級(jí)事務(wù)管理。2013年，鄉(xiāng)村以回請(qǐng)能人為支點(diǎn)，在新成立的村兩委牽頭下，借助政府“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”專(zhuān)項(xiàng)資金，以積極推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)為契機(jī)，實(shí)施了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。M村以村莊改造為切入點(diǎn)，在《指南》和科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)下，通過(guò)三期的村莊改造工程，嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)，并集中規(guī)劃土地資源，建成了集中連片的二層小洋樓，直接改善了村民的居住環(huán)境；配套實(shí)施水電路網(wǎng)戶(hù)戶(hù)通工程，改變了污水橫流、臭氣熏天的村莊舊貌，極大地調(diào)動(dòng)了村民的建設(shè)熱情，滿(mǎn)足了村民對(duì)美好生活的需求。村兩委為保障村莊產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，將集中居住置換出來(lái)的土地，因地制宜地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)。借助交通便利的優(yōu)勢(shì)，M村建立了奎山花木城，保證了村集體的穩(wěn)定收入。同時(shí)，M村統(tǒng)籌村莊建設(shè)與村民思想道德及文化發(fā)展的需求，積極營(yíng)造良好的鄉(xiāng)村文化環(huán)境，建設(shè)外觀美化、內(nèi)在凈化的和諧村莊道德文化。在政府和牟宜之的后人共同幫助下，修建了山東省首家鄉(xiāng)村書(shū)屋——宜之書(shū)屋。書(shū)屋占地面積2240平方米，建筑面積242平方米。牟廣豐為書(shū)屋贈(zèng)送藏書(shū)1500冊(cè)。M村在開(kāi)展紅色教育實(shí)踐活動(dòng)的同時(shí)，開(kāi)放社區(qū)的書(shū)屋供居民學(xué)習(xí)。M村在鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)力量與農(nóng)民共同參與的治理格局，實(shí)從橫向到縱向都實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫治理。

三、我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理論與實(shí)踐張力的困境

（一）對(duì)美麗鄉(xiāng)村缺乏正確的認(rèn)識(shí)

村委會(huì)作為農(nóng)村社區(qū)的管理組織，掌握著支配村莊發(fā)展的決策權(quán)。在貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村建設(shè)政策目標(biāo)的實(shí)踐中，村委會(huì)組織成員較低的專(zhuān)業(yè)化素質(zhì)制約了他們的政策解讀與政策分析能力，直接導(dǎo)致了應(yīng)然層面的規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)然層面的貫徹執(zhí)行的結(jié)果變形。不全面地認(rèn)識(shí)政府規(guī)劃，在實(shí)踐中將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等同于整治村容村貌和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的外在美化，由此出現(xiàn)了大量脫離農(nóng)民實(shí)際需要的“涂脂抹粉”的面子工程、形象工程。村委會(huì)缺乏對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的正確認(rèn)識(shí)，忽略村莊實(shí)際，追求僵化單一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，新農(nóng)村建設(shè)千篇一律，“有新房無(wú)新村，有新村無(wú)新貌”，背離了頂層設(shè)計(jì)的初衷。治理主體把建設(shè)理念僅停留在鄉(xiāng)村表征上的大拆大建上，忽視村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民期待的發(fā)展權(quán)益等，缺少對(duì)創(chuàng)建村莊深層次的和諧文化、農(nóng)民精神文明建設(shè)等人文關(guān)懷方面的認(rèn)識(shí)。

（二） 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏人力資源

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民、靠農(nóng)民。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力外流嚴(yán)重，加上農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高及農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化的企業(yè)在農(nóng)村的擴(kuò)展應(yīng)用，從播種、施肥到收割的全套專(zhuān)業(yè)化操作過(guò)程，進(jìn)一步解放了農(nóng)村勞動(dòng)力。為追求更高的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)村單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下匱乏的就業(yè)機(jī)會(huì)形成了內(nèi)在推力，城市發(fā)展提供大量的工作崗位需求形成了外在拉力，它們的合力促使農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力離開(kāi)鄉(xiāng)村，到城市謀生。人口流失與農(nóng)民缺失鄉(xiāng)村發(fā)展信念、農(nóng)民需求長(zhǎng)期得不到滿(mǎn)足密切相關(guān)。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村就地發(fā)展，保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)從農(nóng)村社會(huì)整體框架出發(fā)，在整合鄉(xiāng)村各個(gè)治理要素的同時(shí)，要優(yōu)先解決人才人力資源外流問(wèn)題。老人、婦女、兒童留守鄉(xiāng)村難以承擔(dān)鄉(xiāng)村建設(shè)重任。因此，鄉(xiāng)村人力資源匱乏極大地限制了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)效果。

（三）后續(xù)建設(shè)資金供給不足

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是確保國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的根基，是關(guān)乎基層社會(huì)安定有序、農(nóng)民當(dāng)前切身利益及農(nóng)村今后發(fā)展的系統(tǒng)工程。其階段性與長(zhǎng)期性治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)大量人力、財(cái)力的支持。當(dāng)前村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金依賴(lài)政府的財(cái)政補(bǔ)貼與村集體資產(chǎn)。廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的內(nèi)生困境，基層村莊債務(wù)危機(jī)難以支撐村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)的必要開(kāi)支?！耙皇乱蛔h財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”以解決基層群眾共同需求為導(dǎo)向，以解決最急需民生問(wèn)題為前提，成為公共事業(yè)建設(shè)資金的重要來(lái)源，但該資金要以農(nóng)民籌資、籌勞為前提，“不籌”就“不補(bǔ)”的規(guī)定嚴(yán)重限制了村莊的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加之過(guò)度的項(xiàng)目建設(shè)容易加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，因此，農(nóng)村建設(shè)資金缺口，需要政府積極引導(dǎo)多元化的社會(huì)資金流入。除了省、市各級(jí)財(cái)政直接給予補(bǔ)貼以及地方企業(yè)的對(duì)口幫扶外，構(gòu)建起以財(cái)政補(bǔ)貼等政策性金融為主導(dǎo)、社會(huì)金融為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體系十分必要，同時(shí)，也需要構(gòu)建布局合理、供需平衡的農(nóng)村信貸系統(tǒng)。

（四）農(nóng)民主體參與不足

農(nóng)民是農(nóng)村社區(qū)的主人，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體。在鄉(xiāng)政村治體制下的農(nóng)村社區(qū)，村兩委居于村莊權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)導(dǎo)地位，是形式上的農(nóng)民服務(wù)者與實(shí)質(zhì)上的基層政治管理者，主導(dǎo)、支配并負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃與各項(xiàng)公共集體事業(yè)建設(shè)。原子化的分散狀態(tài)與低文化素質(zhì)的能力現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致農(nóng)民難以形成表達(dá)意愿與要求的合力。有些地方的村委會(huì)動(dòng)員農(nóng)民參與建設(shè)活動(dòng)違背了農(nóng)民的自主自愿，在個(gè)人利益與集體利益出現(xiàn)沖突時(shí)，表現(xiàn)出阻力重重。只有使二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能使生產(chǎn)力保持旺盛的發(fā)展勢(shì)頭［5］。如果對(duì)集體與農(nóng)民個(gè)體的矛盾處理不當(dāng)，則會(huì)加劇農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部沖突，不利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。習(xí)近平指出：“集體是由若干個(gè)人組成的，不調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性，也就不會(huì)有集體的創(chuàng)造力?！奔w與個(gè)人是相互作用、相互依賴(lài)、互為前提的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

四、參考國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 試擬優(yōu)化措施

（一）加大宣傳力度，營(yíng)造美麗鄉(xiāng)村氛圍

對(duì)美麗鄉(xiāng)村這一新興事物的認(rèn)識(shí)，是一個(gè)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐的反復(fù)過(guò)程。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)從概念提出、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)設(shè)方案、實(shí)踐到后期的效能評(píng)估，是一個(gè)由淺入深、由具體到抽象、由不完善到完善的發(fā)展過(guò)程。認(rèn)識(shí)過(guò)程的反復(fù)無(wú)限性需要積極發(fā)揮鄉(xiāng)村建設(shè)主體的能動(dòng)性，形成以農(nóng)村基層黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府、農(nóng)村社區(qū)共同構(gòu)成的多中心宣傳網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合現(xiàn)代通信技術(shù)豐富基層傳統(tǒng)的宣傳方式與手段，以農(nóng)家報(bào)刊、農(nóng)村書(shū)屋、社區(qū)村民微信群等形式宣傳美麗鄉(xiāng)村的基本理念，在農(nóng)民群體中形成關(guān)于美麗鄉(xiāng)村的基本認(rèn)識(shí)。借助社區(qū)宣傳板、農(nóng)村廣播以及定期開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村活動(dòng)，以農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，在農(nóng)村社區(qū)之間積極進(jìn)行實(shí)踐交流探討活動(dòng)，營(yíng)造美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)氛圍。改善村莊人文環(huán)境，重塑村莊道德文明，發(fā)揮好村落傳統(tǒng)文化價(jià)值功能，弘揚(yáng)村落優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，傳承文明鄉(xiāng)風(fēng)。

（二）改善治理環(huán)境，吸引人才入駐

城鄉(xiāng)差距大導(dǎo)致勞動(dòng)力外流的客觀現(xiàn)實(shí)具有歷史原因。鄉(xiāng)村既定的發(fā)展方式與現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以在短期內(nèi)得到徹底改變。因此，堅(jiān)持人與自然的和諧發(fā)展理念，保護(hù)好農(nóng)村的自然風(fēng)貌，需要政府加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療養(yǎng)老等民生基本保障的扶持力度，創(chuàng)造條件滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)更多、更好、更豐富的生活產(chǎn)品的消費(fèi)需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資源，讓農(nóng)民就地實(shí)現(xiàn)美好生活的愿望。正確處理好生存與發(fā)展的關(guān)系，融入綠色循環(huán)可持續(xù)發(fā)展模式，政府需要積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以技術(shù)促發(fā)展。積極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境及特色農(nóng)產(chǎn)品等有機(jī)元素為主打，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)超時(shí)間、超空間優(yōu)勢(shì)，發(fā)展觀光、旅游、休閑一體化的農(nóng)家樂(lè)等農(nóng)村新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的多種經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，搞活農(nóng)村市場(chǎng)。

（三）政府財(cái)政扶持與社會(huì)資本相結(jié)合

實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的模式可復(fù)制、易推廣需要處理好建設(shè)資金問(wèn)題。從國(guó)外鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)盡管背景不同，但在金融政策及資金的來(lái)源上存在明顯的一致性。韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)，由政府設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)鄉(xiāng)村建設(shè)資金，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，并通過(guò)多渠道籌資，用以加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)［6］。德國(guó)的村莊更新模式，也是依賴(lài)于政府統(tǒng)籌各種資源，通過(guò)政策傾斜為村莊提供長(zhǎng)期的專(zhuān)項(xiàng)資金資助［7］。日本的造村運(yùn)動(dòng)，更是由政府直接創(chuàng)設(shè)融資制度，為農(nóng)村發(fā)展提供大規(guī)模的低息貸款，為農(nóng)村建設(shè)提供持續(xù)的資金支持［8］。

國(guó)內(nèi)浙江的安吉模式、永嘉模式的成功，大多基于優(yōu)越的地理位置。它們坐落于我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村歷史文化悠久，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好。該模式難以應(yīng)用到欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)。針對(duì)鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)狀況，需要用好一事一議的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，由政府出面引導(dǎo)工商資本、銀行信貸、民間資本及其他社會(huì)力量，為農(nóng)村農(nóng)民提供低門(mén)檻的融資機(jī)制。擴(kuò)大鄉(xiāng)村基層金融網(wǎng)點(diǎn)布局，使其業(yè)務(wù)范圍包含存貸款、票據(jù)貼現(xiàn)等基本業(yè)務(wù)及債務(wù)擔(dān)保等信用業(yè)務(wù)。同時(shí)，放寬貸款的條件，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)辦理手續(xù)，逐漸放松獲取貸款的擔(dān)保條件。將貸款性質(zhì)及用途從農(nóng)民的基本周轉(zhuǎn)資金、所需的生活資金等短期貸款，延伸至農(nóng)村發(fā)展建設(shè)等長(zhǎng)期貸款。

（四）正確處理好各治理主體間的關(guān)系

社會(huì)基層在國(guó)家宏觀制度轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌大背景下，將妥善處理基層各治理主體關(guān)系擺在鄉(xiāng)村建設(shè)的首要位置，抓穩(wěn)定、促和諧，為減少摩擦、降低內(nèi)耗、促進(jìn)造穩(wěn)定社會(huì)氛圍提供前提?；鶎由鐓^(qū)善治要保證農(nóng)民當(dāng)家做主的各項(xiàng)權(quán)益不被侵犯，“集中力量做好基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”［9］，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)民的雙向互動(dòng)。將民主決策、民主管理與民主監(jiān)督貫穿于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，真正做到政策制定為農(nóng)民，政策實(shí)施依靠農(nóng)民，激勵(lì)農(nóng)民參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，形成強(qiáng)有力的內(nèi)在動(dòng)力。推動(dòng)基層政府的“放管服”改革，做好服務(wù)和監(jiān)督工作。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，彌補(bǔ)政府的缺位與不足，妥善處理好農(nóng)民與其他治理主體間的關(guān)系，凝聚基層合力，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)朝向良性的方向發(fā)展。