毛穎異

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

2016年是智能共享單車(chē)的發(fā)展元年，這一年上海市的共享單車(chē)僅品牌就超過(guò)12個(gè)，總量已超過(guò)106萬(wàn)輛。由于疏于線下運(yùn)維管理，上海市共享單車(chē)的過(guò)度投放、亂停亂放現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了城市交通秩序和形象［1］。事實(shí)上，共享單車(chē)的問(wèn)題也在其他地方陸續(xù)曝光，成為城市治理的新問(wèn)題。隨著共享單車(chē)的發(fā)展，全國(guó)各地共享單車(chē)被上私鎖、被私藏、違停的數(shù)量巨大。共享單車(chē)的煩惱成為檢驗(yàn)城市素質(zhì)的“照妖鏡”。但是，這些問(wèn)題并沒(méi)有通過(guò)政府和企業(yè)得到根本解決。作為新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)缺乏先例可供參照，民營(yíng)化資本的成功導(dǎo)致行政力量介入較少，共享單車(chē)準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)使其運(yùn)營(yíng)維護(hù)困難，折射出政府和企業(yè)作為主體來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)的職能并不是完全可靠的。

一、共享單車(chē)治理中的志愿效應(yīng)

在企業(yè)難為、政府難管的背景下，志愿機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。比如，致力于共享單車(chē)治理行動(dòng)的“摩拜一族”，既非企業(yè)員工，也非政府職能部門(mén)人員，他們僅僅是“熱愛(ài)共享單車(chē)的用戶”，學(xué)術(shù)界稱(chēng)之為“業(yè)余團(tuán)隊(duì)”，支撐他們行動(dòng)的動(dòng)力是志愿利他主義［2］，“不掙錢(qián)，純公益，憑愛(ài)好，喚認(rèn)知”是他們的宗旨，“解救”違規(guī)停放在小區(qū)、隱蔽街巷的共享單車(chē)就是他們的職責(zé)。此類(lèi)利他精神激發(fā)著志愿者通過(guò)尋找違規(guī)使用的共享單車(chē)、規(guī)范其擺放、舉報(bào)不規(guī)范使用行為等方式，來(lái)呼喚更多人的“騎士”精神。

值得肯定的是，這種志愿機(jī)制得到了社會(huì)的認(rèn)同。上海的“摩拜一族”志愿者引起了廣泛關(guān)注?！缎氯A日?qǐng)?bào)》《人民日?qǐng)?bào)》《解放日?qǐng)?bào)》等諸多官方報(bào)刊對(duì)其事跡進(jìn)行了報(bào)道。官方媒體的發(fā)聲體現(xiàn)了有關(guān)部門(mén)對(duì)于這一社會(huì)組織的支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月26日，“摩拜一族”在全國(guó)各大城市已發(fā)展成員134個(gè)，成員包括各行各業(yè)的各類(lèi)人群。截至2017年5月，“摩拜一族”共有45個(gè)微信群，人員保守估計(jì)總計(jì)有3500人，平均每天行動(dòng)400多次。隨著組織發(fā)展，他們逐漸形成了自己的管理規(guī)則——“獵人守則”，也首創(chuàng)了以微信為主的“線上管理模式”。

上海的“摩拜一族”志愿者也得到了企業(yè)的認(rèn)可。隨著組織運(yùn)作和管理的逐漸成熟，志愿者的活動(dòng)已經(jīng)常態(tài)化，在“摩拜一族”活動(dòng)的一部分區(qū)域，用戶的使用習(xí)慣逐漸養(yǎng)成?！澳Π菀蛔濉敝驹刚咴诠蚕韱诬?chē)管理中發(fā)揮的顯著作用也引起了企業(yè)的關(guān)注。摩拜創(chuàng)始人胡瑋煒曾表示，“摩拜一族”志愿者讓她認(rèn)識(shí)到摩拜可能激發(fā)出用戶的情感元素，如何從“摩拜一族”身上發(fā)掘出更多的可能性，是摩拜未來(lái)的商業(yè)模式和產(chǎn)品模式的想象空間所在。企業(yè)在對(duì)其行為表示肯定的同時(shí)，也出臺(tái)了一系列獎(jiǎng)勵(lì)措施，如通過(guò)“僵尸獵人”免費(fèi)30天騎行獎(jiǎng)勵(lì)和“信用分”制度等來(lái)加強(qiáng)與“摩拜一族”志愿者等社會(huì)組織的互動(dòng)，從而形成合作共管的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。

政府對(duì)此也做出了回應(yīng)與支持。2017年8月1日，交通運(yùn)輸部等十部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出：共享單車(chē)是城市綠色交通系統(tǒng)的重要組成部分。共享單車(chē)在一定程度上解決了政府一直難以解決的“最后一公里”的問(wèn)題。隨著行業(yè)發(fā)展的逐漸成熟，各種公共問(wèn)題的出現(xiàn)需要行政力量的介入，各種相關(guān)政策的出臺(tái)也產(chǎn)生了一定的規(guī)范和管理的效果。但由于共享單車(chē)投放量大、使用范圍廣，這就對(duì)政府如何參與其管理提出了新的挑戰(zhàn)。政府作為擁有監(jiān)管權(quán)力的主體，雖然尚未與“摩拜一族”志愿者形成制度性合作，但是已經(jīng)在政策、配套場(chǎng)地、合作共治等方面給予其一定的支持。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理在共享單車(chē)治理中的運(yùn)用

網(wǎng)絡(luò)化治理(governing by network)是斯蒂芬·格德史密斯和威廉·艾格斯于2004年提出的一種新的治理模式。在這種治理模式中，政府不再是公共服務(wù)的直接供給者，其核心職責(zé)也不再是管理人員和項(xiàng)目，而是組織各種資源來(lái)創(chuàng)造公共價(jià)值。政府應(yīng)該作為公共價(jià)值的促動(dòng)者，在具有現(xiàn)代政府特質(zhì)并由多元組織、多級(jí)政府和多種部門(mén)組成的關(guān)系網(wǎng)中發(fā)揮作用［3］。這一原則表明共享單車(chē)具備了網(wǎng)絡(luò)化治理的特質(zhì)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中,通過(guò)信息化手段的開(kāi)發(fā)和使用，整合政府、企業(yè)和社會(huì)組織的資源，建立起信息共享平臺(tái)，在三者之間編織起線上信息共享、線下協(xié)作管理的治理網(wǎng)絡(luò)：通過(guò)社會(huì)組織的靈活性、公益性來(lái)解決共享單車(chē)使用靈活性所帶來(lái)的一系列問(wèn)題；充分動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行反饋和線下維護(hù)，依靠政府和企業(yè)的信息、技術(shù)和資金支持，三者之間形成協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)有效治理。

在上海的共享單車(chē)治理經(jīng)驗(yàn)中，“網(wǎng)絡(luò)化治理”的網(wǎng)絡(luò)格局表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是資源網(wǎng)。資源網(wǎng)是實(shí)體的網(wǎng)絡(luò)，是指引入并整合政府和社會(huì)組織資源（技術(shù)資源、人力資源、物質(zhì)資源）的網(wǎng)絡(luò)。二是信息網(wǎng)。信息網(wǎng)是虛擬的網(wǎng)絡(luò)，是指借助信息化手段形成的網(wǎng)絡(luò)（如因特網(wǎng)、移動(dòng)通信等），它不僅能夠保證單車(chē)的停放信息及時(shí)被社會(huì)組織了解，提高志愿服務(wù)的有效性，還能夠保證二者之間的信息共享，增加服務(wù)的可及性。三是組織網(wǎng)。組織網(wǎng)是支撐起這一系列資源和信息的網(wǎng)絡(luò)，可以在共享單車(chē)投放集中區(qū)域建立起規(guī)?；墓芾砥脚_(tái)，將不同區(qū)域的社會(huì)組織聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)對(duì)上述資源的整合和調(diào)配，使之成為連接各主體的關(guān)鍵樞紐。

共享單車(chē)發(fā)展中的治理表明新生事物發(fā)展的臨界點(diǎn)是可以克服的。作為公共管理的主體，政府承擔(dān)著重要的職責(zé)。共享單車(chē)這一新興準(zhǔn)公共物品缺乏先例參照，因而難以對(duì)其進(jìn)行有效管理?！澳Π菀蛔濉敝驹刚叩闹驹阜?wù)連接政府、企業(yè)和社會(huì)組織，形成了“網(wǎng)絡(luò)化治理”的格局，搭建了三者合作的機(jī)制。政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建于政府與社會(huì)所形成的依賴性的組織形式當(dāng)中［4］。鑒于這個(gè)網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)組織自發(fā)形成，繼而被政府利用，合作也面臨著諸多的問(wèn)題：一方面，以“摩拜一族”志愿者為代表的志愿性社會(huì)組織尚未形成規(guī)模，與企業(yè)之間也尚未形成雙向合作。由于欠缺企業(yè)的信息和支持，社會(huì)組織管理效率低下。另一方面，政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的角色定位仍需探索。在理論上，政府作為監(jiān)管權(quán)力的擁有者，是治理責(zé)任的主要承擔(dān)者。隨著公共需求的擴(kuò)大和公共空間的擴(kuò)展，政府作為單一的治理主體已經(jīng)不能很好地處理公共事務(wù)和公共問(wèn)題，需要全體社會(huì)力量的參與［5］。全鐘燮指出：“隨著公民社會(huì)能力、網(wǎng)絡(luò)化和溝通結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，科層統(tǒng)治的觀念已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成公共領(lǐng)域內(nèi)多方面的互動(dòng)，這種多方面的互動(dòng)過(guò)程以話語(yǔ)體系為導(dǎo)向，具有非等級(jí)、水平性、合作性的特征?！痹诠彩聞?wù)的管理中，政府需要與企業(yè)、社會(huì)組織等達(dá)成合作，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

三、拓展網(wǎng)絡(luò)治理的對(duì)策

尋求合作是組織和個(gè)體在快速發(fā)展變化的社會(huì)中不得不選擇的行為取向。網(wǎng)絡(luò)化治理的理論規(guī)范為網(wǎng)絡(luò)化治理運(yùn)作提供機(jī)制保障［6］，而合作機(jī)制已經(jīng)在共享單車(chē)治理中得到驗(yàn)證。在未來(lái)的網(wǎng)絡(luò)化治理中，合作各方應(yīng)該被賦予平等的權(quán)利，管理應(yīng)該追求多維而非等級(jí)化排列。

（一） 抓住合作網(wǎng)絡(luò)化治理的節(jié)點(diǎn)，激勵(lì)多中心主體的參與

網(wǎng)絡(luò)化治理是不同節(jié)點(diǎn)形成的機(jī)制，其中每一個(gè)主體都是治理中心，在彼此交叉中產(chǎn)生的節(jié)點(diǎn)是連接其他主體的關(guān)鍵。在共享單車(chē)的管理中，政府既作為監(jiān)管權(quán)力的主體，又作為治理主體之一參與管理，是有效治理的前提條件。共享單車(chē)的性質(zhì)使其在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的各類(lèi)問(wèn)題已在一定程度上演變成了公共問(wèn)題。在此類(lèi)問(wèn)題的解決中，政府和企業(yè)都表現(xiàn)出一定的“失靈”。與其他公共服務(wù)產(chǎn)品類(lèi)似，共享單車(chē)單純依靠政府高壓與用戶自覺(jué)，難以達(dá)到有效治理目的，因而應(yīng)從政府、企業(yè)、社會(huì)三方出發(fā)，共同合作［7］。以“摩拜一族”志愿者為代表的志愿服務(wù)組織的興起，既表明了隨著公共空間的不斷拓展，公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的積極參與，也在一定程度上表明，社會(huì)組織作為重要的治理主體之一應(yīng)被納入到治理網(wǎng)絡(luò)中來(lái)。

（二） 制定和完善網(wǎng)絡(luò)化治理合作的規(guī)范，提升治理的制度化水平

規(guī)范是合作機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)。鮑曼曾說(shuō)，規(guī)范對(duì)于合作行為具有重要的意義，如果把規(guī)范作為合作的前提，個(gè)人利益追求就能夠被包容到合作行為中來(lái)，合作關(guān)系因能夠幫助實(shí)現(xiàn)各自的利益追求而存在。因而，共享單車(chē)的合作治理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該包含政府和社會(huì)組織各自的利益，而且這種利益從屬于合作的規(guī)范。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式中，作為核心主體的政府、企業(yè)和NGO應(yīng)以合作治理的形式實(shí)現(xiàn)共治［8］。因此，合作規(guī)范是各個(gè)治理主體共同行動(dòng)的基礎(chǔ)，只有彼此之間形成約束，控制機(jī)制才能有效地發(fā)揮作用。

一方面，政府需要制定和完善合作規(guī)范。在技術(shù)層面，政府應(yīng)積極與社會(huì)組織建立溝通平臺(tái)，在現(xiàn)有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，為志愿服務(wù)主體的投訴和舉報(bào)提供暢通的渠道。在信息共享層面，政府應(yīng)積極促成與社會(huì)組織的信息共享，基于大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)預(yù)警和現(xiàn)有的交通管理系統(tǒng)，將采集到的異常數(shù)據(jù)及時(shí)反饋給后臺(tái)并進(jìn)行預(yù)警。政府可以通過(guò)交通監(jiān)管平臺(tái)的信息反饋及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并提供給志愿服務(wù)主體。在規(guī)范化管理層面，政府可以通過(guò)社會(huì)組織反饋的數(shù)據(jù)將用戶的行為進(jìn)行還原，從而對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)人員的配備進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。同時(shí)，政府應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，在對(duì)公共交通需求進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)單車(chē)的投放數(shù)量、社會(huì)組織服務(wù)的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。通過(guò)多方分析和數(shù)據(jù)匯總，形成一套科學(xué)的管理方案，倒逼一個(gè)契約型社會(huì)的形成。

另一方面，社會(huì)組織需要完善自身的行為規(guī)范。社會(huì)組織的公益性強(qiáng)調(diào)其在投入和產(chǎn)出上更多地依賴社會(huì)和服務(wù)社會(huì)，它們往往以各種公益形式吸納社會(huì)資源，較強(qiáng)地依賴于公信力等社會(huì)資本。共享單車(chē)的運(yùn)作模式導(dǎo)致其在很大程度上依托于用戶的“自律”。“摩拜一族”志愿者所倡導(dǎo)的“騎士”精神，在一定程度上反映了完善用戶信任考評(píng)制度的重要性。因此，政府應(yīng)在企業(yè)和社會(huì)組織現(xiàn)有的信用制度的基礎(chǔ)上，推出一套科學(xué)的用戶考評(píng)制度。如完善社會(huì)信用體系，將共享單車(chē)使用中的信用問(wèn)題納入其中。在制度保障下，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)的照相功能，鼓勵(lì)用戶舉報(bào)不良行為，通過(guò)眾包監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)用戶的規(guī)范，同時(shí)號(hào)召更多人加入到志愿服務(wù)隊(duì)伍中。值得注意的是，當(dāng)前“摩拜一族”志愿組織已經(jīng)建立了內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，如用戶完成與單車(chē)相關(guān)的志愿活動(dòng)，上傳照片文字并在通過(guò)審核后可以獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。我們有理由相信，政府和社會(huì)組織的雙重激勵(lì)，能夠促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展和治理有效性的提升。

（三）明確網(wǎng)絡(luò)治理體系中的責(zé)任

在以問(wèn)題為導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)化治理中，解決問(wèn)題是多元主體參與網(wǎng)絡(luò)化治理的誘因。在這一治理網(wǎng)絡(luò)中，不同主體在利用各自優(yōu)勢(shì)實(shí)施一定治理行動(dòng)的同時(shí)，還須承擔(dān)治理失敗的責(zé)任。目前，政府雖然通過(guò)設(shè)立電子圍欄、出臺(tái)相關(guān)政策等形式來(lái)規(guī)范其管理，并與企業(yè)達(dá)成了相應(yīng)的協(xié)議，但是與第三方的合作尚未形成。行政力量應(yīng)該在政策、配套場(chǎng)地、合作共治等方面給予“摩拜一族”志愿者等志愿服務(wù)組織一定的支持。聯(lián)合社會(huì)力量，形成共管局面，從而促進(jìn)共享單車(chē)網(wǎng)絡(luò)化治理局面的形成。

從志愿的角度分析，共享單車(chē)類(lèi)社會(huì)組織的主要職責(zé)包括報(bào)修、舉報(bào)、規(guī)范其擺放、解救小區(qū)內(nèi)僵尸單車(chē)等。但其社會(huì)功能并沒(méi)有得到廣泛認(rèn)可。志愿者的志愿范圍和政府的職能范圍尚未明確劃分。因此，社會(huì)組織應(yīng)進(jìn)一步明確其角色定位，不僅要充分發(fā)揮其志愿精神，還要提升其服務(wù)的有效性，發(fā)揮監(jiān)督作用，促進(jìn)用戶行為、政府規(guī)制、企業(yè)管理和社會(huì)參與等多方合作，促使良好治理效果的形成。

四、結(jié)束語(yǔ)

在公共管理的社會(huì)本位理念中，政府已經(jīng)不是公共管理的唯一主體，多元主體共同治理已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的普遍實(shí)踐［9］。政府、非政府組織、市場(chǎng)主體三類(lèi)管理主體應(yīng)以“平等協(xié)商、良性互動(dòng)、各盡其能、各司其職”為原則共同進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)的管理。同時(shí)，隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)和自主管理能力的提高，人們將追求更多的自主管理、參與管理，從而更有效地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)自身的民主權(quán)利。在“摩拜一族”志愿者為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下所孕育的新興社會(huì)組織，以其顯著的公益性、志愿性、靈活性、有效性等特點(diǎn)得到了社會(huì)的廣泛承認(rèn)。在共享單車(chē)此類(lèi)完全民營(yíng)化資本運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)公共物品的治理中，政府、企業(yè)和社會(huì)組織只有聯(lián)手才能夠消除志愿行為中面臨的各種盲區(qū)，從而達(dá)到降低志愿成本、提高治理效率的效果。