唐江橋 尹 峻

內(nèi)容提要：改革開放40年來中國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，但也帶來了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的問題。40年來中國的城鎮(zhèn)化可以分為小城鎮(zhèn)和城市群兩個發(fā)展階段。在1978-2000年的小城鎮(zhèn)發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。當時人們生態(tài)環(huán)境保護意識淡薄，農(nóng)村環(huán)保資源投入嚴重不足。從2001年至今的城市群發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活方式變化以及城市群規(guī)模擴張是農(nóng)村環(huán)境惡化的主因。其深層原因在于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的總體性規(guī)劃和法律法規(guī)缺位，以及政績考評和農(nóng)村環(huán)保監(jiān)督機制不完善。新時期應從如下方面加快農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理：提高環(huán)保意識，加大資源投入；完善農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)，統(tǒng)籌農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃；堅定貫徹新發(fā)展理念，建立以綠色發(fā)展為核心的政績考評體系；建立農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管制度，完善社會監(jiān)督和村民參與機制。

改革開放之初，中國的城鎮(zhèn)化水平只有17.9%，全國超過80%的人口住在農(nóng)村。經(jīng)過40年的快速發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大成就：城鎮(zhèn)人口大幅增長，城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)接近60%；城市和建制鎮(zhèn)數(shù)量大幅增加；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，公共服務水平明顯提升。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展推動了經(jīng)濟總量的持續(xù)快速增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)、生活方式的深刻變革，但是城鎮(zhèn)化也帶來了資源浪費和環(huán)境污染等問題。其中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的日益惡化尤其引人關(guān)注。本文將探討改革開放40年來，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段中受到的主要影響及問題產(chǎn)生的原因，總結(jié)發(fā)展中的經(jīng)驗教訓，提出新時期農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理對策。

一、 不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境受到的影響

改革開放40年來中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展大致經(jīng)歷了從小城鎮(zhèn)發(fā)展模式到城市群發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，因此也可以將中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展劃分為小城鎮(zhèn)發(fā)展階段和城市群發(fā)展階段。從改革開放初期國家提出加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，到“九五”計劃時期，中國一直推行小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，因此將這段時期劃為小城鎮(zhèn)發(fā)展階段，對應的時間區(qū)間是從1978年到2000年。從“十五”計劃時期開始，國家提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，自此中國從小城鎮(zhèn)發(fā)展模式逐漸過渡到了城市群發(fā)展模式，故將2001年之后的時期劃分為城市群發(fā)展階段。在中國城鎮(zhèn)化的兩個不同發(fā)展階段中，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因并不一樣。

1.小城鎮(zhèn)發(fā)展階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的原因

改革開放之初，國家大力推進以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。十一屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出“有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強城市對農(nóng)村的支援”，這拉開了改革開放后城鎮(zhèn)化發(fā)展的序幕。在小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展進程中，由于小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量的急劇增長，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境受到了較為嚴重的沖擊。

(1) 小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的影響。首先，小城鎮(zhèn)開發(fā)方式粗放，土地利用效率低。1978年中國的城市數(shù)量只有190個，建制鎮(zhèn)只有2000多個，到2000年時分別增加到了663個和19692個。小城鎮(zhèn)數(shù)量的快速增長占用了大量農(nóng)地資源。同時，原有城鎮(zhèn)隨著人口和經(jīng)濟的增長不斷在空間上擴張，這同樣占用了大量農(nóng)地資源。另據(jù)調(diào)查，小城鎮(zhèn)開發(fā)方式粗放，重平面擴張，輕內(nèi)部挖潛(陳美球、吳次芳，2002)，且小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理，居住用地比例普遍偏高，配套基礎(chǔ)設(shè)施用地比例過低，土地利用效率低(姜文錦等，2015)，浪費農(nóng)村土地資源的同時給農(nóng)村資源環(huán)境帶來了極大壓力。

其次，小城鎮(zhèn)生活方式傳統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境管理能力不足，導致以小城鎮(zhèn)為中心的生態(tài)環(huán)境污染迅速向農(nóng)村蔓延。大部分建制鎮(zhèn)是從農(nóng)村發(fā)展而來，絕大部分鎮(zhèn)上居民原屬于農(nóng)村居民，他們依然保留了農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式：生活污水直接排放，生活垃圾隨意丟棄。在農(nóng)村分散居住的情況下，這樣的生活方式?jīng)]有出現(xiàn)明顯的環(huán)境問題是由于大自然具有一定的自凈能力。在居民集中居住的情況下，大自然無法短時間內(nèi)分解過多的生活垃圾。無法及時分解的垃圾越積越多，迅速超過了城鎮(zhèn)區(qū)域的空間范圍向農(nóng)村蔓延。這樣就形成了一個以小城鎮(zhèn)為中心點向四周農(nóng)村擴散的輻射狀污染圖：距離城鎮(zhèn)中心越近的郊區(qū)農(nóng)村受到的污染越嚴重，污染強度隨著距離的增加而減弱。

再次，大部分小城鎮(zhèn)都是依河而建，城鎮(zhèn)未經(jīng)處理的生產(chǎn)生活污水對河流的污染影響了整個下游流域，對農(nóng)村水環(huán)境造成嚴重破壞。據(jù)2003年的調(diào)查，三峽庫區(qū)的100多個小城鎮(zhèn)當時每年就有近20億立方米的生活污水和8億立方米的工業(yè)廢水未經(jīng)適當處理就排入長江及其次級河流，致使地表水水質(zhì)日益惡化。環(huán)保部2002年對長江重慶段16個監(jiān)測斷面的測定結(jié)果表明，Ⅲ、Ⅳ類水體占75%，次級河流污染更為嚴重，水質(zhì)屬劣Ⅴ類的占24.9%，55%以上的斷面不能滿足水域功能要求(郭勁松等，2005)。雖然上述調(diào)查的時間點在2000年以后，但是“冰凍三尺，非一日之寒”，河流受到的污染是長年累月的污染物排放所導致。

(2) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的影響。小城鎮(zhèn)能夠得以發(fā)展的一個重要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠吸納農(nóng)村剩余勞動力，同時推動小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商業(yè)、服務業(yè)的發(fā)展(楚德江，2012)。學界用“離土不離鄉(xiāng)”來形容這一時期中國農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，認為這是符合中國國情的城鎮(zhèn)化道路(趙喜順，1984)。在國家政策的支持下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速。到20世紀80年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了絕大部分農(nóng)村剩余勞動力，其產(chǎn)值已經(jīng)占國民生產(chǎn)總值的三分之一(楚德江，2012)，是推動中國經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素之一。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有規(guī)模小、技術(shù)起點低、資源消耗大和污染強度高等先天不足，加上當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在廣大農(nóng)村布局分散以及政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染管理缺乏力度(李周等，1999)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展成為了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化的主要原因之一。具體表現(xiàn)如下：

其一，資源利用效率低，破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。首先，土地資源利用效率低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展占用了大量農(nóng)村土地，由于農(nóng)村用地成本低及地方政府的優(yōu)惠性政策，導致土地利用效率低。據(jù)研究，1978-1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展使中國付出了比城市化道路高出8倍的地價(胡文聰?shù)龋?999)。其次，由于技術(shù)落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)過程中原料和能源消耗大，利用效率低。據(jù)推算，20世紀90年代中期中國國有企業(yè)物質(zhì)消耗占總產(chǎn)值的比率為68.4%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)達到了79.7%(曹鳳中等，1997)。

其二，工業(yè)“三廢”排放嚴重污染了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。據(jù)1997年公布的《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調(diào)查公報》，1995年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量占全國工業(yè)廢水排放總量的21.0%，二氧化硫排放量占全國總排放量的23.9%，煙塵排放量占50.3%，工業(yè)粉塵排放量占67.5%，工業(yè)固體廢棄物排放量占88.7%。由于成本原因，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物未經(jīng)處理就直接排放，對農(nóng)村環(huán)境造成了極大危害。

其三，小規(guī)模、分散式布局導致農(nóng)村污染源點多面廣。20世紀90年代中期，中國有90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在自然村(李周等，1999)。這些企業(yè)規(guī)模小，布局分散，沒有利用外部規(guī)模經(jīng)濟的條件，加上農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境意識和環(huán)境監(jiān)管力量薄弱，企業(yè)的污染問題幾乎處于放任自流狀態(tài)。

2.城市群發(fā)展階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的原因

(1) 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式工業(yè)化和農(nóng)村生活方式城鎮(zhèn)化的影響。城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵可分為兩個層面，顯層面表現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，潛層面表現(xiàn)在城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式向農(nóng)村的擴展(宋言奇，2008)。伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的重要影響因素。農(nóng)村生活方式的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村居民生活垃圾也成為生態(tài)環(huán)境的重要污染源之一。需要注意的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式對農(nóng)村環(huán)境造成污染的問題在小城鎮(zhèn)發(fā)展階段就已經(jīng)存在且愈演愈烈，在21世紀初已經(jīng)成為難以控制的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染源。

其一，農(nóng)資污染。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和農(nóng)民收入水平的提高，從事農(nóng)業(yè)的機會成本越來越高，勞動力不斷從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸從傳統(tǒng)勞動密集型生產(chǎn)方式向資本密集型轉(zhuǎn)變。在生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的過程中，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的過量和不當使用對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了嚴重污染。為了保證糧食產(chǎn)量和減少勞動用工，中國長期依賴大量的化肥和農(nóng)藥投入?？傮w來看，中國化肥施用強度一直在增加。2001年的施肥強度為273 kg/hm2，2016年達到了359 kg/hm2，遠遠超出了225 kg/hm2的國際公認化肥施用安全上限。農(nóng)藥使用量在1990-2014年期間增長了1.47倍，遠高于同期主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長幅度(魏后凱，2017)?；屎娃r(nóng)藥的過度使用，造成土壤板結(jié)、重金屬含量超標和地下水體污染。在農(nóng)膜使用上，大量農(nóng)膜用過后沒有回收而是被隨意丟棄。據(jù)調(diào)查，中國部分地區(qū)農(nóng)膜殘留率已經(jīng)達到了40%(蔣高明，2010)。殘留在農(nóng)地中的農(nóng)膜難以自然分解，會影響土壤透氣性，降低土壤肥力。

其二，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染。農(nóng)村傳統(tǒng)的畜禽散養(yǎng)方式所產(chǎn)生的畜禽排泄物等可以通過自然的自凈功能自然分解，但是規(guī)?；B(yǎng)殖會在短期內(nèi)產(chǎn)生大量的畜禽糞便、尿液，以及氮、磷、銅、鋅等污染物。如果這些污染物未經(jīng)有效處理直接排放，就會造成空氣、土壤、河流和地下水立體式的嚴重污染。據(jù)國家統(tǒng)計局2010年發(fā)布的《第一次全國污染源普查公報》數(shù)據(jù)，畜禽養(yǎng)殖業(yè)主要污染物排放量中：化學需氧量1268.3萬噸，占農(nóng)業(yè)源化學需氧量排放量的95.8%；總氮102.5萬噸，占農(nóng)業(yè)源總氮排放量的37.9%；總磷16.0萬噸，占農(nóng)業(yè)源總磷排放量的56.3%；銅2397.2噸，占農(nóng)業(yè)源銅排放量的97.8%；鋅4756.9噸，占農(nóng)業(yè)源鋅排放量的97.8%?？梢?，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖已經(jīng)成為了最主要的農(nóng)業(yè)污染源。

其三，農(nóng)村生活垃圾污染。隨著農(nóng)村居民收入越來越高，他們的生活方式越來越接近城市居民，生活垃圾的成分也越來越復雜。在改革開放初期，農(nóng)村生活垃圾主要是由果皮菜葉等有機物構(gòu)成，容易降解。隨著生活水平的提高，生活方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村生活垃圾中包括越來越多的塑料制品和廢舊電池等難以降解的成分。同時農(nóng)村生活垃圾無害化處理率并沒有隨著生活水平的提高而得到相應地提高。到2015年，全國1.15萬個鄉(xiāng)的生活垃圾無害化處理率僅為15.8%，遠低于城鎮(zhèn)平均水平(于法穩(wěn)，2017)。

(2) 城市規(guī)模擴大的影響。城市規(guī)模的不斷擴張引發(fā)了城市工業(yè)污染和生活垃圾污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的情況，嚴重影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

其一，城市工業(yè)污染轉(zhuǎn)移。城市規(guī)模不斷擴張，城市本身所承受的生態(tài)環(huán)境壓力越來越大。相比農(nóng)村地區(qū)，城區(qū)的環(huán)境保護力度更大，政府更加重視，設(shè)置的污染物排放標準越來越高。這種情況下，許多重污染企業(yè)如電鍍、造紙、化工、冶煉等選擇將生產(chǎn)地點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)。表面看來，企業(yè)是通過增加運輸成本來減少環(huán)境成本，增加企業(yè)的經(jīng)濟效益。但是這樣的轉(zhuǎn)移實質(zhì)上是企業(yè)將自己應該支付的環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給了整個企業(yè)所在的農(nóng)村區(qū)域。從企業(yè)的角度看，直接支付的成本好像減少了。但是從全社會的角度來看，轉(zhuǎn)嫁后的環(huán)境成本被放大了數(shù)倍，造成了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境極度惡化，嚴重威脅當?shù)卮迕竦慕】岛蜕踩?，這些損失無法直接用貨幣來進行衡量。

其二，城市生活垃圾污染轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)人口數(shù)量的急劇增加和人們生活水平的不斷提高，城鎮(zhèn)生活垃圾總量成倍增長，這對城市的垃圾處理能力提出了巨大挑戰(zhàn)。在當前生活垃圾分類制度尚未有效實施的情況下，絕大部分的城鎮(zhèn)生活垃圾基本處理方式是衛(wèi)生填埋。垃圾填埋地點一般都位于城鎮(zhèn)的郊區(qū)。由于沒有將這些生活垃圾進行完全的無害化處理，城郊的垃圾填埋點對附近的空氣、土壤和水域造成了二次污染。

二、 不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的深層次原因分析

城鎮(zhèn)化本身并不必然造成生態(tài)環(huán)境污染。有實證研究表明，小城鎮(zhèn)模式和城市群模式均能有效降低環(huán)境污染(杜雯翠等，2014)。中國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題具有更深層次的原因，且不同階段其原因各異。

1.小城鎮(zhèn)發(fā)展階段

(1) 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱。首先，改革開放之初農(nóng)村居民環(huán)境保護意識薄弱。改革開放初，農(nóng)村普遍貧困，加上農(nóng)民受教育程度低，在生態(tài)環(huán)境沒有惡化到一定程度的情況下，人們不會意識到環(huán)境保護的重要性。在人們處于普遍貧困、吃穿住行等基本物質(zhì)需求都無法得到保障的情況下，大家考慮的首要問題是怎樣吃飽穿暖，其他問題在當時都是次要的。因此，當有企業(yè)落戶某地時，由于可以給當?shù)貛砀嗑蜆I(yè)機會，增加收入，改善交通狀況等好處，當?shù)卮迕裢謿g迎態(tài)度。

其次，政界和學界環(huán)境保護意識薄弱。雖然在1982-1986年連續(xù)五個中央一號文件都是關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，但是當時的重點在于農(nóng)地經(jīng)營制度改革和耕地保護。對于農(nóng)村環(huán)境保護和污染治理少有提及，更沒有形成良好的環(huán)保機制。政府環(huán)保意識薄弱直接導致環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)滯后，資金、人力和組織等投入都非常有限。學界同樣對該問題涉足不深。這一點可以通過當時公開發(fā)表的相關(guān)學術(shù)文獻數(shù)量來證明。在“中國知網(wǎng)”的期刊數(shù)據(jù)庫檢索篇名包含“農(nóng)村環(huán)境”或“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境”的期刊文獻，發(fā)現(xiàn)1992年之前公開發(fā)表的學術(shù)型期刊文獻一共51篇，核心期刊文獻只有2篇。與此形成鮮明對比的是，同樣的檢索式在2008年以后的檢索結(jié)果發(fā)現(xiàn)，每年發(fā)表的期刊文獻數(shù)量都接近或超過了200篇，其中核心期刊文獻接近或超過50篇。

(2) 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護資源投入嚴重不足。小城鎮(zhèn)發(fā)展階段，中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護所需資源極度匱乏。一方面由于人們環(huán)保意識薄弱，特別是政府對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題不重視；另一方面中國改革開放之初經(jīng)濟基礎(chǔ)差、人均資源少。在有限的資源約束下，要快速推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題就被擱置，農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題被長期忽視，這導致農(nóng)村環(huán)保所需的資金、人力和技術(shù)投入嚴重不足。首先，農(nóng)村環(huán)保資金投入不足。隨著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴重，雖然政府投入的治理資金越來越多，但是即使到了2015年，鄉(xiāng)級層面用于污水處理的資金只占總投資額的0.96%，村級層面只占1.14%，遠遠低于城市和縣城的2.34%和3.50%(于法穩(wěn)，2017)。由此可見，在1978-2000年的小城鎮(zhèn)發(fā)展階段，用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的資金投入之少。其次，農(nóng)村環(huán)保人力資源投入不足?！笆濉睍r期，中國才有地方政府開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立環(huán)保機構(gòu)。在此之前，最基層的環(huán)保機構(gòu)是縣級環(huán)保機構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)缺失的情況下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作僅靠縣級環(huán)保機構(gòu)往往顧此失彼、鞭長莫及，同時縣級機構(gòu)往往會為優(yōu)先保證城區(qū)環(huán)境質(zhì)量而忽視農(nóng)村。再次，農(nóng)村環(huán)保技術(shù)投入不足。環(huán)保技術(shù)包括的范圍很廣，如節(jié)水技術(shù)、污水處理技術(shù)、大氣污染處理技術(shù)、固體廢棄物處理技術(shù)、生活垃圾分類處理技術(shù)等等。這些技術(shù)從研發(fā)到應用都需要投入大量的人力和物力。但是長期以來，中國廣大農(nóng)村“垃圾靠風吹，污水靠蒸發(fā)”，缺乏基本的環(huán)保技術(shù)投入。

2.城市群發(fā)展階段

(1) 農(nóng)村環(huán)境保護的總體性規(guī)劃和法律法規(guī)缺位。農(nóng)村環(huán)境污染有一個量的積累過程，早期的污染不容易為人們所察覺和重視。當污染積累到一定量的時候，就會以一定的形式爆發(fā)出來，如鎘大米、霧霾、癌癥村等，從而逼迫人們認識到環(huán)境對于生存和發(fā)展的重要性，進而采取行動來保護和治理環(huán)境。但是由于前期意識的缺乏，環(huán)境保護往往處于無法可依、無章可循的境地。改革開放后啟動城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來的很長一段時間內(nèi)，中國都沒有出臺全國性的生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃。直到2013年，中國才出臺第一部專項長期生態(tài)保護規(guī)劃《全國生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃(2013～2020年)》。此后的生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃制定才得到重視并呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。中國的農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)同樣長期處于缺位狀態(tài)。直到2008年1月，國家環(huán)境保護總局才召開第一次全國土壤污染防治工作會議。同年7月，中國才召開新中國成立以來的第一次全國農(nóng)村環(huán)境保護工作會議。2014年1月，中國才出臺第一部農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護行政法規(guī)——《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》。此外，已有的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)制度城鄉(xiāng)差別很大，農(nóng)村被邊緣化。如針對城市環(huán)境，國家有專門的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，農(nóng)村卻沒有相對應的條例。

(2) 考評和監(jiān)督機制不完善。其一，有利于環(huán)境保護的政績考評機制尚待建立完善。由于農(nóng)村環(huán)境具有公共資源屬性，政府應該在農(nóng)村環(huán)境治理中起到主導作用。但是長期以來，有利于環(huán)境保護的政績考評機制遲遲沒有建立起來。目前政績考評的第一個導向是以地方GDP增長為中心，GDP數(shù)量上的增長占政績的權(quán)重很大。在此導向下，地方政府熱衷于商業(yè)區(qū)建設(shè)、招商引資等能夠快速增加經(jīng)濟總量的項目，而對于環(huán)境治理等難以增加經(jīng)濟總量的項目沒有動力。政績考評的第二個導向是以城市為中心。隨著城鎮(zhèn)化水平和居民收入水平的不斷提高，社會各界都認識到環(huán)境保護是一個刻不容緩的問題。但是由于城市人口多，在資金預算有限的情況下，地方政府的優(yōu)先選擇是城市區(qū)域的環(huán)境治理。因為城市區(qū)域相對較小，環(huán)境治理見效快、容易向上級展示治理效果。有些地方甚至為了保證城區(qū)環(huán)境質(zhì)量，將污染企業(yè)遷至遠郊農(nóng)村地區(qū)，使得農(nóng)村環(huán)境雪上加霜。

其二，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督機制不完善。首先，基層政府尚未建立農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量檢測、評估和監(jiān)督機制。實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境檢測、評估和監(jiān)督常態(tài)化需要投入大量的資金和人力資源，這兩樣資源在農(nóng)村都很缺乏。雖然國家環(huán)保資金投入逐年增長，但有限的資金往往優(yōu)先用來保證城市的環(huán)境質(zhì)量，廣大農(nóng)村地區(qū)被邊緣化。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，農(nóng)村有知識、有能力的勞動力基本已經(jīng)遷往城市，基層環(huán)境評估和監(jiān)督所需要的人力資源難以得到有效保障。其次，村民作為重要的農(nóng)村環(huán)境治理主體之一，其監(jiān)督功能沒有得到發(fā)揮。村民長期居住和生活在農(nóng)村，對當?shù)氐沫h(huán)境變化有著切身感受。在環(huán)境惡化、村民的環(huán)保意識不斷覺醒之時，他們本應該是農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督的理想群體：只需少量投入甚至無需投入，他們會自覺自愿履行環(huán)境監(jiān)督職能；對環(huán)境的切身感受讓他們能夠客觀評價環(huán)境質(zhì)量的變化。然而，村民的環(huán)保訴求往往與地方政府追求短期經(jīng)濟增長以及企業(yè)追求利潤最大化的目標相沖突，因此他們對環(huán)境的監(jiān)督行動也就會遭到忽視甚至打壓。在與地方政府和企業(yè)的環(huán)保博弈中，村民缺乏權(quán)力、資源和組織體系，處于絕對弱勢地位，沒有話語權(quán)。長此以往，許多有能力有途徑的村民會選擇離開污染地，剩下的村民則只能沉默。

三、 新時期農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理對策

1.繼續(xù)提升農(nóng)村社會的環(huán)保意識，加大農(nóng)村環(huán)保資源投入

相對城市而言，農(nóng)村社會的環(huán)保意識還有待進一步提升。首先可以通過教育培訓、實地參觀等方式來提升農(nóng)村基層干部的環(huán)保意識，使他們牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，充分認識人與自然和諧共生的重要意義。其次可以將公民道德建設(shè)工程與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來，通過地方政府和媒體宣傳，引導農(nóng)民關(guān)注環(huán)境、尊重環(huán)境、保護環(huán)境，不斷強化他們的環(huán)保責任意識和主人翁意識。再次就是加大幼兒園和義務教育階段生態(tài)環(huán)境保護知識和課程所占比重，從小培養(yǎng)公民環(huán)保意識。

農(nóng)村環(huán)保資源依然不足，有待加大投入力度。首先，繼續(xù)增加政府環(huán)保資金的投入力度，同時環(huán)保資金的分配需要有意識地向農(nóng)村地區(qū)傾斜。其次，鼓勵非政府組織、企業(yè)和新鄉(xiāng)賢等投資農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護項目，建立多元投入機制，減輕地方政府的財政壓力。再次，設(shè)置專項科研經(jīng)費，鼓勵研發(fā)和推廣應用有利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)技術(shù)，同時可從先進國家或地區(qū)引進成熟的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)。

2.完善農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)，統(tǒng)籌農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃

相比當前農(nóng)村環(huán)境面臨的嚴峻形式，需要加快立法工作，盡早建立相對完善的農(nóng)村環(huán)境保護和治理的法律法規(guī)體系。一是針對農(nóng)資污染、農(nóng)村土壤和水體污染，出臺類似《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的針對性行政法規(guī)；二是制定與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》相對應的全國性的《農(nóng)村村容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》；三是修改現(xiàn)有相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，提高農(nóng)村企業(yè)污染的處罰力度。

與此同時，政府要統(tǒng)籌制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃。地方性生態(tài)規(guī)劃中主要環(huán)境指標的目標值設(shè)置需要建立在充分調(diào)研、科學預測基礎(chǔ)之上，因地制宜、因時制宜。由于環(huán)境污染不會受到行政邊界的限制，故城鄉(xiāng)之間、不同行政區(qū)域之間生態(tài)規(guī)劃的制定需要通力合作，統(tǒng)籌兼顧，建立起城鄉(xiāng)之間、行政區(qū)域之間一體化的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。

3.堅定貫徹新發(fā)展理念，建立以綠色發(fā)展為核心的政績考評體系

十九大報告指出“必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。五大新發(fā)展理念中，綠色發(fā)展理念就是指在發(fā)展中要正確認識和處理人與自然生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。為了貫徹綠色發(fā)展理念，首先要徹底轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟增長速度為指揮棒的發(fā)展觀念，強調(diào)“綠色發(fā)展”。當“綠色”和“發(fā)展”出現(xiàn)沖突的時候，“綠色”應該優(yōu)先于“發(fā)展”。其次要圍繞綠色發(fā)展理念重建官員政績考評體系。新的考評體系必須增大環(huán)境質(zhì)量指標的權(quán)重，同時賦予城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量指標同等重要的位置，弱化地方GDP增長速度的影響。

4.建立農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管制度，完善社會監(jiān)督和村民參與機制

在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境多元共治體系中，政府要發(fā)揮主導作用并建立起科學有效的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管制度。首先要在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點，定期對耕地、土壤、水體和空氣等進行動態(tài)檢測。其次要建立定期問卷調(diào)查制度，采用問卷調(diào)查法對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效果和村民滿意度等進行定期跟蹤調(diào)查。問卷調(diào)查的具體實施則可以委托大學、科研院所或者第三方調(diào)查機構(gòu)進行。再次要及時公開農(nóng)村環(huán)境檢測和問卷調(diào)查結(jié)果。利用信息時代的技術(shù)優(yōu)勢，建立農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量檢測和問卷調(diào)查數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)站，定期、及時公布農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量和問卷信息，以供全民監(jiān)督評價。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理需要社會組織和村民共同參與。要實現(xiàn)社會組織和村民的有效參與，首先需要政府通過立法來保證社會組織和村民的環(huán)境權(quán)。其次要加強生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，提高社會組織與村民的環(huán)保意識，明確環(huán)境治理參與中的權(quán)利義務。

四、 總 結(jié)

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化大致經(jīng)歷了以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主到發(fā)展城市群的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因不同。小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段是由于人們普遍缺乏環(huán)境保護意識；城市群發(fā)展階段初期，當不斷暴露的環(huán)境問題逼迫人們的環(huán)境意識不斷覺醒之時，相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃設(shè)計的滯后不能滿足各界的環(huán)保需求；在與農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)的規(guī)劃和規(guī)章制度不斷得到補充完善之后，如何保證它們的有效實施成為主要問題。在新型城鎮(zhèn)化背景下，政府需要不斷完善農(nóng)村環(huán)境保護制度，構(gòu)建以綠色發(fā)展觀為核心的政績考評體系，建立農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管制度和完善社會監(jiān)督和村民參與機制，努力改變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，不斷推動人與自然和諧發(fā)展新格局的形成。