劉 堯

內(nèi)容提要：地方政府作為中央環(huán)境政策的執(zhí)行者和地方環(huán)境的守護(hù)人，在生態(tài)文明建設(shè)中扮演著重要角色。當(dāng)?shù)胤秸媾R經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境約束之間的目標(biāo)沖突和行為困境時(shí)，可能選擇前者，形成地方政府的環(huán)境管理失靈。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，既有地方政府自身利益的權(quán)衡，也受到中央政府政策的影響。解決環(huán)境管理失靈現(xiàn)象，必須創(chuàng)新地方政府的生態(tài)職能，推動(dòng)地方財(cái)政體制改革，完善地方官員政績(jī)考核制度，完善地方政府的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。

一、 引 言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，但這主要依賴資源要素、勞動(dòng)和高投入資本。生態(tài)系統(tǒng)不斷變差等問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)重，成為制約我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。生態(tài)文明建設(shè)已成為我國(guó)新時(shí)期發(fā)展的重要任務(wù)與重點(diǎn)領(lǐng)域。

由于外部性的存在，單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法完全解決環(huán)境問(wèn)題。生態(tài)文明建設(shè)中的市場(chǎng)失靈為政府干預(yù)提供了理論依據(jù)。但是，巿場(chǎng)失靈并不是政府能夠有效解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的充分條件。相對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制面對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的力不從心，地方政府在面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境約束之間的目標(biāo)沖突和行為困境時(shí)，可能選擇后果更為嚴(yán)重的“主動(dòng)就范”，形成地方政府的環(huán)境管理失靈。

二、 地方政府環(huán)境管理失靈的外在表現(xiàn)

地方政府公共利益理論的基礎(chǔ)假設(shè)強(qiáng)調(diào)了政府在環(huán)境管理方面的有效性以及正當(dāng)性。然而從實(shí)際的操作來(lái)看，由于地方政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽略了環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致環(huán)境管理職能缺位，由此使得地方政府環(huán)境管理失靈。其外在表現(xiàn)主要集中以下方面。

1.環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的突發(fā)事件增多

地方政府作為環(huán)境管理者，由于信息的不對(duì)稱性，導(dǎo)致其缺乏全面掌握污染損失以及污染治理成本的有用信息，難以作出有針對(duì)性的環(huán)境管理決策。環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的突發(fā)事件帶來(lái)的負(fù)面影響主要有兩個(gè)：第一，突發(fā)性環(huán)境事件日益頻發(fā)，給當(dāng)?shù)啬酥羾?guó)家的經(jīng)濟(jì)都造成了巨大的損失；第二，突發(fā)性環(huán)境事件引發(fā)群眾對(duì)政府的信任危機(jī)，并由此引發(fā)了大量的群體性事件。

2.地方政府間環(huán)境管理“競(jìng)爭(zhēng)到底”現(xiàn)象

在財(cái)政分權(quán)的體制下，地方政府有著相對(duì)獨(dú)立的自主權(quán)，這為其追求自身利益最大化創(chuàng)造了條件。地方政府會(huì)充分利用自身的財(cái)政支配權(quán)，通過(guò)侵占“公地資源”來(lái)為自身謀得利益，而環(huán)境作為一種特殊的公共產(chǎn)品，往往成為地方政府在追求利益過(guò)程中主要的犧牲品。與此同時(shí)，我國(guó)干部晉升機(jī)制采用了“淘汰制”原則，這在無(wú)形之中建立了同級(jí)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也給地方政府官員帶來(lái)了政績(jī)方面的壓力。在基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)為核心的考核機(jī)制下，地方政府行政區(qū)域GDP總值以及增長(zhǎng)率成為經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為政府官員獲得晉升的重要依據(jù)。在環(huán)境成本還未納入GDP核算體系時(shí)，政府官員往往會(huì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)GDP等經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)。在這種背景下，一旦區(qū)域內(nèi)技術(shù)、人口等資源相對(duì)匱乏，地方政府官員則會(huì)采取“先污染、后治理”的發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由此造成了資源的大量消耗、環(huán)境的持續(xù)惡化。當(dāng)?shù)胤秸越?jīng)濟(jì)目標(biāo)為主宰時(shí)，環(huán)境管理失靈的問(wèn)題也就隨之突出。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府為了趕上國(guó)家經(jīng)濟(jì)平均發(fā)展水平，往往會(huì)采取降低環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)招商引資，以此帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這樣也會(huì)造成一個(gè)顯著的后果，即地方綠色發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力降低。

3.環(huán)境保護(hù)異化為“污染保護(hù)”

地方政府出于自身利益等方面的考慮，過(guò)度追求轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由此導(dǎo)致環(huán)境管理失靈。此時(shí)，環(huán)境保護(hù)往往異化成“污染保護(hù)”，以此來(lái)保障轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的利益以及地方政府的短期利益。如果在地方政府的管轄范圍內(nèi)，存在一個(gè)龍頭企業(yè)，那么地方政府為了充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力，往往會(huì)做出地方保護(hù)主義行為，使得該企業(yè)受到“污染保護(hù)”。部分地方政府甚至為了追求地方經(jīng)濟(jì)總量，刻意隱瞞部分企業(yè)過(guò)度污染環(huán)境的事實(shí)，由此加大了環(huán)境主管部門的監(jiān)管與執(zhí)法難度。事實(shí)上，由于環(huán)境主管部門隸屬于地方政府，因此部門負(fù)責(zé)人則會(huì)因地方政府的地方保護(hù)主義行為而陷入兩難境地，由此使得環(huán)境管理職能缺位。

三、 地方政府行為的決定因素

1.地方政府利益的權(quán)衡與取舍

(1) 地方政府的利益組成。地方政府利益主要由三部分組成：其一，地方公共利益，與當(dāng)?shù)厝罕娤⑾⑾嚓P(guān)，是涉及社會(huì)福利的利益；其二，部門利益，即政府行政、管理等各部門的利益；其三，個(gè)人利益，即官員的自身利益。在上述三種利益中，地方政府所開(kāi)展的行為都是為了維護(hù)地方公共利益，因此從這個(gè)層面上來(lái)講，地方公共利益應(yīng)當(dāng)是地方政府的主導(dǎo)利益。但是現(xiàn)實(shí)中，受“經(jīng)濟(jì)人”自利性的驅(qū)使，地方公共利益總是被排擠忽視，而部門以及個(gè)人利益則突出。

(2) 地方政府目標(biāo)函數(shù)。與中央政府相比，我國(guó)地方政府具有兩個(gè)顯著的特征：第一，地方政府既代表了群眾的公共利益，也代表了中央政府的國(guó)家利益；第二，地方政府是中央政府與群眾溝通與聯(lián)系的橋梁。這兩個(gè)特性決定了地方政府的雙重職能：第一，地方政府代理中央政府，主要協(xié)助其管理轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)；第二，地方政府代理轄區(qū)范圍內(nèi)非政府主體，主要向上級(jí)政府表達(dá)群眾呼聲，向群眾或下級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)行中央決定，以此推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(陳家剛，2003)。地方政府的這種地位和功能被稱為地方政府的雙向代理。有學(xué)者根據(jù)不同角色主體的定位分析了地方政府的不同目標(biāo)函數(shù)(楊瑞龍，2000)：作為中央政府的代理者，其效用函數(shù)目標(biāo)是上級(jí)政府的滿意；作為非政府主體的代理者，其效用函數(shù)目標(biāo)是轄區(qū)GDP和稅入最大化；作為轄區(qū)利益代表者及轄區(qū)的管理者和公共品提供者，其效用函數(shù)目標(biāo)是轄區(qū)居民和企業(yè)效用最大化。很顯然，地方政府的目標(biāo)函數(shù)是多元的，“官僚化的官員存在權(quán)力、名譽(yù)、安全、對(duì)國(guó)家忠誠(chéng)、對(duì)豐碩業(yè)績(jī)的追求、對(duì)服務(wù)于群眾的渴望等復(fù)雜的目標(biāo)”(安東尼·唐斯，2006)。上述目標(biāo)函數(shù)可以從以下三個(gè)層面分析(王振亞和王海峰，2011)：其一，政治層面，這是地方政府官員作為國(guó)家政策的執(zhí)行者首要達(dá)成的目標(biāo)。就我國(guó)現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)體系而言，地方政府主要受上級(jí)政府管轄，其行為也受上級(jí)政府約束，因此地方政府為了晉升或者維持現(xiàn)在的職位，既要用業(yè)績(jī)?nèi)偵霞?jí)政府，又要積極作為推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，其政治目標(biāo)主要是完成業(yè)績(jī)指標(biāo)，獲得職位晉升等。其二，經(jīng)濟(jì)層面，地方政府官員具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，這決定了其有著利己性，會(huì)為了尋求職位晉升、資金福利、心理滿足等利益，而運(yùn)用手中的公共權(quán)力為自身謀得福利，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要是對(duì)社會(huì)資源的占有、消費(fèi)等。其三，社會(huì)層面，地方政府作為群眾公共利益的代表，有著維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)?？梢?jiàn)，社會(huì)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及政治目標(biāo)都一定程度影響著地方政府行為，而且影響程度會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)生變化。

當(dāng)前，地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地方政府的行為有非常大的影響，甚至是決定作用。由于主要領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)主要是政治目標(biāo)，即提拔升遷，因此地方政府行為往往將政治目標(biāo)排在第一位。此外，當(dāng)前地方政府政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為依據(jù)，即經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相一致。社會(huì)目標(biāo)由于考核指標(biāo)難以量化等原因，所占比重并不高。

就經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)既體現(xiàn)為地方民眾生活水平的提高，又顯示地方政府部門及官員個(gè)人政績(jī)，所以地方政府非常重視。而作為地方政府多元利益中的一項(xiàng)，生態(tài)文明建設(shè)效應(yīng)主要是體現(xiàn)了地方公共利益，而且當(dāng)期投入往往短時(shí)間內(nèi)難以看到明顯成效，這種“前人栽樹(shù)后人乘涼”的工作，地方政府缺乏動(dòng)力。因此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和政治升遷的捆綁，使得地方政府為本地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展注入了源源不斷的動(dòng)力。

2.中央與地方關(guān)系的制度導(dǎo)向

地方政府自身利益因素的權(quán)衡是影響地方政府行為的內(nèi)因，是根本原因。但是內(nèi)因受外因影響，利益的權(quán)衡與取舍受制于外部因素特別是制度因素。影響地方政府行為的制度因素主要有干部晉升考核機(jī)制、財(cái)政分權(quán)體制等。

(1) 干部晉升考核機(jī)制。地方政府官員的目標(biāo)函數(shù)是多元的，但首要的是政治方面的職位晉升。為了尋求更大的權(quán)力，地方官員在開(kāi)展工作時(shí)，往往會(huì)以政治目標(biāo)為基礎(chǔ)，通過(guò)達(dá)成業(yè)績(jī)指標(biāo)，來(lái)獲得政治升遷。一般而言，政府官員效用與其職位呈正相關(guān)性，即越是處于官僚制等級(jí)上層，其所擁有的權(quán)力就越大，可支配的資源就越多。職位升遷可以看作是制度的激勵(lì)作用，能夠在一定程度上調(diào)動(dòng)地方官員工作的積極性。

考核指標(biāo)體系的科學(xué)合理設(shè)置極為關(guān)鍵，其各種指標(biāo)的權(quán)重決定了地方政府的行為取向。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)上都享有相當(dāng)廣泛的決策自主權(quán)，地方政府在面對(duì)多項(xiàng)目標(biāo)多項(xiàng)任務(wù)時(shí)，會(huì)依據(jù)中央政府的晉升考核指標(biāo)體系來(lái)決定如何行為。

我國(guó)現(xiàn)行的干部晉升機(jī)制是一種從下向上逐級(jí)晉升的“淘汰制”。周雪光(2005)概括了這一機(jī)制的兩個(gè)特點(diǎn)：其一，競(jìng)爭(zhēng)遵循優(yōu)勝劣汰的原則，而并非為統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)；其二，工作早期的業(yè)績(jī)更能加快晉升步伐，一旦政府官員的業(yè)績(jī)停滯不前，則不利于其晉升，而且還會(huì)給其政治生涯帶來(lái)長(zhǎng)久的影響。這種淘汰制式的晉升機(jī)制給予地方官員極大的壓力，為了快速晉升，他們往往更加關(guān)注干部晉升考核體系中的主要指標(biāo)，關(guān)注短期績(jī)效；就目前來(lái)講，主要是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在干部晉升考核體系中占主體地位，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r易量化，短期內(nèi)最能顯示地方政府官員的政績(jī)。

中央政府對(duì)地方政府的責(zé)任要求涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)層面。在不同的社會(huì)發(fā)展階段，中央政府對(duì)地方政府的責(zé)任要求不同。改革開(kāi)放以來(lái)，干部考核機(jī)制逐漸朝經(jīng)濟(jì)層面靠攏，構(gòu)建了以經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)為核心的干部考核體系，并且將這種考核結(jié)果同干部的職務(wù)晉升掛起鉤來(lái)。造成政績(jī)考核以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主的原因之一在于我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，全國(guó)上下形成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展背景；原因之二在于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)考核政績(jī)具有成本低、易操作的優(yōu)勢(shì)。

基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核指標(biāo)的干部考核機(jī)制主要存在以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，偏重于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考核，并把該項(xiàng)考核成績(jī)直接與官員的職業(yè)生涯掛鉤，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核指標(biāo)中，GDP指標(biāo)是考核重點(diǎn)；第二，以量化的方式考核政績(jī)，即把政績(jī)分為一個(gè)個(gè)小的板塊，并將其量化，由此根據(jù)GDP增長(zhǎng)率、稅收等量化指標(biāo)來(lái)分析地方政府的政績(jī)；第三，考評(píng)主要以上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)為主，即除了政績(jī)指標(biāo)外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)也是干部考核機(jī)制中至關(guān)重要的一部分。不可否認(rèn)，在一定程度上，基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核指標(biāo)的干部考核體系推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。然而，這種過(guò)于功利性的績(jī)效考核機(jī)制，也對(duì)地方政府官員產(chǎn)生利益刺激，以至于其為了追求區(qū)域GDP增長(zhǎng)而忽視了公眾利益，忽視其他方面的發(fā)展。當(dāng)然，伴隨生態(tài)文明建設(shè)的提出，干部晉升考核體系也日漸科學(xué)，近年來(lái)加大了生態(tài)環(huán)保等考核指標(biāo)比重。但是，由于傳統(tǒng)機(jī)制的強(qiáng)大慣性和路徑依賴，要想推進(jìn)考核機(jī)制的改革仍然要經(jīng)過(guò)一段漫長(zhǎng)的時(shí)間。

地方政府行為的影響因素中，還需要考慮官員的任職期限。地方政府官員不可能長(zhǎng)期在同一個(gè)地方任職，這意味著政府在任職期間追求利益最大化的時(shí)間是有限的(丁煌，2004)。一般情況下，地方政府每屆任期是3-5年，大部分官員為了在任職期間實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，往往追求短期利益，以此盡可能地實(shí)現(xiàn)任職期間績(jī)效最大化。

(2) 財(cái)政分權(quán)體制。財(cái)政分權(quán)體制主要是通過(guò)法律等強(qiáng)制性的規(guī)定，明確中央政府以及地方政府的財(cái)政收支范圍，同時(shí)賦予地方政府一定的財(cái)政收支權(quán)力，從而使其能夠結(jié)合區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r，合理、自主地進(jìn)行預(yù)算管理(翁曉會(huì)，2011)。

財(cái)政體制改革對(duì)地方政府行為的影響主要體現(xiàn)在財(cái)政收入的規(guī)定上。1994年分稅制改革過(guò)程中，財(cái)政收支權(quán)上移，而行政管理權(quán)下放，由此導(dǎo)致地方政府“財(cái)權(quán)變小、事權(quán)變大”，且兩者并不相適應(yīng)。

分稅制使得地方政府獲得了比以往更大的自主權(quán)和發(fā)展空間。分稅制下的地方政府財(cái)政收入是穩(wěn)定的，地方政府對(duì)財(cái)政收入特別是對(duì)以地方稅形式獲得那部分穩(wěn)定的收入，有較大的自由支配權(quán)。在分稅制下，地方發(fā)展的總體方向更具獨(dú)立性和自主性。在這樣的背景之下，地方政府對(duì)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性顯著提升，由此極大地促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)(林尚立，1998)；但是從另一個(gè)角度來(lái)看，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)度追求，導(dǎo)致財(cái)政收支結(jié)構(gòu)畸形，政府公共服務(wù)職能缺失，政府“缺位”、“錯(cuò)位”的問(wèn)題突出，由此降低了社會(huì)的福利水平。

四、 地方政府環(huán)境管理失靈的治理機(jī)制

1.創(chuàng)新地方政府的生態(tài)職能

在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也日益突出，水污染、全球氣候變暖、霧霾等一系列環(huán)境問(wèn)題層出不窮。在此情況下，政府必須要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，要處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益之間的關(guān)系。一方面，生態(tài)文明建設(shè)提倡高效率，這要求政府必須提高社會(huì)資源配置效率；另一方面，生態(tài)文明建設(shè)提倡創(chuàng)新性以及與時(shí)俱進(jìn)性，這要求政府必須實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、服務(wù)等基本職能，強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任，努力建設(shè)生態(tài)文明型政府。

政府的生態(tài)責(zé)任主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，政府對(duì)自然的生態(tài)責(zé)任。這要求政府必須正視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“先污染后治理”的發(fā)展模式，堅(jiān)定不移地走資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展道路，同時(shí)還要合理配置、高效利用自然資源，努力維系自然界的生態(tài)平衡。其二，政府對(duì)市場(chǎng)的生態(tài)責(zé)任。這要求政府必須構(gòu)建生態(tài)市場(chǎng)，鼓勵(lì)并支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)，完善綠色產(chǎn)業(yè)的定價(jià)機(jī)制。其三，政府對(duì)公眾的生態(tài)責(zé)任。這要求政府必須明確“代內(nèi)公平”與“代際公平”理念，既要考慮當(dāng)代人的平等發(fā)展，也要考慮后代人的可持續(xù)發(fā)展。

2.推動(dòng)地方財(cái)政體制改革

我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)，這個(gè)弊端由來(lái)已久。在現(xiàn)行的干部考核機(jī)制中，地方政府更傾向于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能，把資金更多地用于具有短期高效益的項(xiàng)目中，由此導(dǎo)致地方政府對(duì)見(jiàn)效慢、投入大的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投資有畏難情緒。基于此，必須理清中央和地方在生態(tài)文明建設(shè)中的責(zé)任清單，加大地方(尤其是縣級(jí)以下)政府用于生態(tài)文明建設(shè)的工作經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

中央政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理的資金投入，主要用于以下方面：其一，約束企業(yè)濫用資源、超標(biāo)排放等不良行為；其二，鼓勵(lì)并支持綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；其三，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)宣傳等。此外，中央政府還可以通過(guò)企業(yè)貸款等方式來(lái)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的財(cái)權(quán)，以此更好地開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)。

地方政府投入的財(cái)權(quán)包括稅費(fèi)優(yōu)惠、政策性融資、中央政府的轉(zhuǎn)移支付等。這部分費(fèi)用主要用于：其一，約束管轄范圍內(nèi)企業(yè)超標(biāo)排放等不良行為；其二，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及綠色產(chǎn)品的推廣；其三，區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建；其四，環(huán)境保護(hù)的宣傳；其五，環(huán)保技術(shù)的研發(fā)與推廣。

此外，地方政府承擔(dān)的環(huán)境治理費(fèi)用由中央支出，這種狀況造成了政府間在生態(tài)文明建設(shè)中的責(zé)任錯(cuò)位。因此，有必要明確中央政府與地方政府的環(huán)境事權(quán)。對(duì)此，政府必須做好環(huán)境管理的宏觀調(diào)控工作，提供社會(huì)公眾所需的環(huán)境公共物品以及服務(wù)，同時(shí)切實(shí)履行環(huán)保市場(chǎng)監(jiān)管職能(逯元堂，2014)。在環(huán)境污染治理中，有必要明確中央政府與地方政府之間的責(zé)任。中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)環(huán)保事務(wù)的監(jiān)督以及管理工作：其一，環(huán)境管理的宏觀調(diào)控；其二，環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃；其三，全國(guó)性重大環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)管；其四，外溢性和公益性明顯的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境類項(xiàng)目的投資。地方政府主要承擔(dān)轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)保事務(wù)的監(jiān)管工作，以及切實(shí)履行上級(jí)政府下達(dá)的環(huán)境保護(hù)指令，具體包括：其一，轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理的統(tǒng)籌規(guī)劃；其二，制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；其三，轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的監(jiān)測(cè)與管理。對(duì)于一些跨流域的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由中央政府與地方政府共同承擔(dān)，具體包括：跨流域的重大環(huán)境問(wèn)題評(píng)估、跨流域的重大環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)等。其中，中央政府主要進(jìn)行重大環(huán)境問(wèn)題的整體評(píng)估、規(guī)劃工作；地方政府主要根據(jù)上級(jí)政府下派的任務(wù)承擔(dān)具體的支出責(zé)任。

3.完善地方官員政績(jī)考核制度

從某種程度上而言，生態(tài)文明建設(shè)是否有序推進(jìn)主要取決于地方政府官員。因此，有效激勵(lì)政府官員履行職責(zé)是當(dāng)前的首要任務(wù)。受我國(guó)干部考核機(jī)制的影響，大部分政府官員為了獲得晉升，過(guò)度追求管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以至于忽視了對(duì)環(huán)境的保護(hù)。部分官員為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)績(jī)效最大化，默認(rèn)甚至與企業(yè)“同謀”，作出了不利于環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理的短期經(jīng)濟(jì)行為，比如幫助企業(yè)逃避環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，降低環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等，由此造成了地方政府環(huán)境管理失靈?；诖耍斜匾獜恼?jī)考核機(jī)制著手，有效解決我國(guó)地方政府官員追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題：其一，適當(dāng)降低政績(jī)考核機(jī)制中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比重，以此削弱政府官員追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力；其二，適當(dāng)增加政績(jī)考核機(jī)制中環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的權(quán)重，并把其與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)擺在同等重要的位置上，以此約束地方政府官員為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)犧牲環(huán)境的短視經(jīng)濟(jì)行為。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了諸多關(guān)于環(huán)?？?jī)效考核機(jī)制的規(guī)章制度，這在一定程度上為地方政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)指明了方向，同時(shí)也限制了部分政府官員在環(huán)境保護(hù)工作中的短視行為。許多地方政府把環(huán)保政績(jī)納入了干部考核體系，并與官員的升遷掛鉤；部分地方政府把環(huán)境保護(hù)提上了重要議程，并致力于推進(jìn)本地生態(tài)文明建設(shè)。然而，從整體來(lái)看，國(guó)家出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核機(jī)制并沒(méi)有從根本上解決地方政府官員“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境保護(hù)”的問(wèn)題，同時(shí)還滋生了政府官員“面子工程”“政績(jī)工程”等惡劣事件。這意味著我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保政績(jī)考核機(jī)制仍然存在較大的缺漏，而且阻礙了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

4.完善地方政府生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度

只有制度實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容，制度結(jié)構(gòu)才能充分發(fā)揮作用。而監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度是制度實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的前提。在地方政府生態(tài)文明建設(shè)中，干部晉升考核機(jī)制、財(cái)政分權(quán)機(jī)制有效運(yùn)作的先決條件是監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善。

從我國(guó)地方政府在生態(tài)文明建設(shè)的表現(xiàn)中可以看出，由于我國(guó)監(jiān)督機(jī)制存在較大的缺陷，地方政府表現(xiàn)出明顯的利己性，在環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)過(guò)程中，為了推動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了提高業(yè)績(jī)，為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，對(duì)一些污染嚴(yán)重的企業(yè)采取了地方保護(hù)主義機(jī)制，以至于造成區(qū)域內(nèi)環(huán)境被破壞、資源被浪費(fèi)。針對(duì)這種不良現(xiàn)象，我國(guó)有必要從法律層面明確、細(xì)化地方政府的環(huán)保責(zé)任，并做好監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作，以此確保地方政府切實(shí)為群眾公共利益服務(wù)。從我國(guó)目前環(huán)保法律來(lái)看，無(wú)論是環(huán)保綜合法，還是環(huán)保單行法，都明確規(guī)定了地方政府環(huán)境管理的具體職責(zé)，并對(duì)地方政府管理資源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)范。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，必須采取強(qiáng)有力措施切實(shí)提高環(huán)境質(zhì)量，做好環(huán)境保護(hù)工作。然而，這則規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，而且沒(méi)有對(duì)地方政府不作為的追究作出相應(yīng)規(guī)定?；诖?，在地方政府主體性地位逐漸上升的趨勢(shì)下，若想讓其切實(shí)履行環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)職責(zé)，必須要通過(guò)立法明確地方政府的環(huán)保責(zé)任。只有這樣，監(jiān)督部門才能依法做好監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作，從而進(jìn)一步地督促地方政府切實(shí)履行環(huán)保法律責(zé)任。