林建華 楊 妍

近年來，為持續(xù)深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，國務院和各級地方政府相繼開展了清理無謂證明和繁文縟節(jié)、“減證便民”等專項行動，在全國范圍內清理了各類大量的無謂證明、奇葩證明、重復證明，大大提升了企業(yè)和群眾的改革獲得感。但在具體的工作實踐中，證明的清理規(guī)范工作仍面臨著諸多問題和困惑。筆者通過對河南省新鄉(xiāng)市的探索實踐的研究，認為無謂證明應該宜減全減，實現(xiàn)真正便民。

一、新鄉(xiāng)市在“減證便民”工作方面的有益探索

按照全省的統(tǒng)一部署，新鄉(xiāng)市在全市范圍內開展了“減證便民”工作，并于2017年9月印發(fā)《新鄉(xiāng)市人民政府關于取消一批證明事項和保留基層出具證明事項的決定》（以下簡稱《決定》），取消證明169項，保留基層出具的證明15項。今年3月19日至4月3日，新鄉(xiāng)市編辦會同有關部門組成督查組，隨機選取4個市轄區(qū)、11個街道辦事處、2個鄉(xiāng)政府、16個社區(qū)、2個村委會和6家市直單位進行實地督查調研，檢查指導有關政策貫徹落實情況，傾聽基層呼聲。

一是打造市區(qū)一張單。此次取消的169項證明適用于新鄉(xiāng)市及4個市轄區(qū)。為切實解決因行政區(qū)劃不同而證明事項各異，導致部門來回“踢皮球”，申請人“兩頭受氣”的現(xiàn)實問題，確保同一事項同一標準，該取消的證明市、區(qū)同步取消，新鄉(xiāng)市編辦主動征求政府法制部門、各市轄區(qū)編辦和部分街道辦事處等多家單位的意見和建議，探索性地提出“市區(qū)一張單、全城通辦”的工作思路，有效破解了“馬路這邊能辦、馬路那邊不能辦”“這里取消、那里沒取消”的難題。

二是統(tǒng)一規(guī)范基層證明格式。為鞏固“減證便民”工作成效，提升“市區(qū)一張單”實質內涵，新鄉(xiāng)市統(tǒng)一規(guī)范了城區(qū)范圍全部基層組織開具的證明格式，受到基層和群眾的一致肯定和好評。格式的統(tǒng)一規(guī)范，進一步提高了證明的公信力；根據存根內容，可對證明編號、要求開具證明的單位、申請人辦理事項等要素進行統(tǒng)計，提高了證明的管理效能；格式的統(tǒng)一規(guī)范有利于對已取消證明的落實情況、遺漏證明等進行有效監(jiān)督，提高證明的實用價值。

三是基層證明數(shù)量大幅減少。此次取消的證明大多關系到老百姓的日常生活、學習和工作。如，孩子在接受義務教育時，學校要求提供“契稅完稅證明”“水、電、煤氣、有線電視繳費單”；居民在申請營業(yè)執(zhí)照時，需要提供“無犯罪記錄證明”；居民在領取高齡補貼時，需要社區(qū)開具“健在證明”，證明自己還活著。今后，這些全部取消，而且不能變相要求提供。同時，公布基層組織保留的15項證明，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）委會等基層組織確需出具的證明只有15種，除此之外，無論市、區(qū)兩級直屬部門要求開具何種證明，基層均可予以拒絕。牧野區(qū)工人街社區(qū)原來每月需要出具70個左右的證明，如今平均每月不到10個，開具證明的數(shù)量大大減少。

四是干群關系更加和諧。村委會、社區(qū)居委會等基層組織作為落實各項工作的終端，是各類奇葩證明、無謂證明的“重災區(qū)”，出于方便群眾辦事的考慮，基層蓋了不少的“人情章”?！稕Q定》對哪些證明能開、哪些不能開給予了明確規(guī)定，基層工作人員拿著政府文件向群眾解釋政策，最大限度獲得群眾理解，大大減少了矛盾與沖突。

五是倒逼單位轉變職能定位。過去有些部門往往以人手不足、經費不足為由，將本應由本部門主動核查的情況改為由基層單位出具證明，因此而衍生了大量的無謂證明、重復證明?！稕Q定》取消了大量的不必要證明，勢必倒逼有關部門轉變工作方式和思路。如公民辦理遺產繼承公證時，公證處要求基層出具“親屬關系證明”，基層反映十分強烈。今年3月初，市司法局組織全市各公證處推行“綠色繼承公證”，不再要求申請人提供證明，改由公證處實地核實或電話詢問，既方便了群眾辦事，又消除了基層組織的“心頭大患”，同時也樹立了政府的良好形象。

六是群眾、企業(yè)辦事更加便捷。各類證明的取消，最大的受益者莫過于辦事的群眾、企業(yè)，辦事人不再為一紙證明跑斷腿、求遍人。之前，在辦理營業(yè)執(zhí)照時，工商部門要求申請人到社區(qū)開具“不擾民證明”。衛(wèi)濱區(qū)健民社區(qū)主任感慨道：“本轄區(qū)有個淘寶城寫字樓，全是個體經營者，頻繁更換門頭，每次在向工商部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照時，都需要基層出具‘不擾民證明’，這類證明不僅量大，而且很難核實，讓社區(qū)十分頭疼。”此次減證便民活動將工商局要求的“不擾民證明”列入取消清單，徹底取消這項證明，減少基層近30%的證明數(shù)量。

二、工作實踐中反映出的突出問題

（一）清理范圍的不徹底性

在實際工作中發(fā)現(xiàn)，除政府部門之外的企業(yè)（保險公司、銀行）、黨群、司法等與企業(yè)和群眾生產生活相關的領域，同樣存在大量的無謂證明。由于其合法性、合理性難以界定，開具這些證明給基層帶來了法律風險和政策風險，也為企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)帶來很多負擔。企業(yè)領域的證明基于市場交易雙方的信息不對稱或談判能力的強弱而產生，屬于私權領域，政府改革觸及這些證明沒有理論依據和法律依據。如平安保險公司招工時，要求基層組織[村（居）委會或街道辦]出具無工作證明；車輛被淹受損，到保險公司進行理賠時，需要基層組織出具車輛被淹經過證明等。黨群和司法領域存在的很多證明，同樣無法納入行政管理體制改革的范圍。

（二）無謂證明清理的不徹底性

目前，各級、各地普遍要求清理無謂證明，公布各地保留的證明事項，實行清單管理，實現(xiàn)證明事項只減不增。但這一要求在實際工作中推行較為困難。首先，證明產生的土壤沒有被完全鏟除。一方面“重審批輕監(jiān)管”產生大量的審核流程，另一方面怕?lián)煻鼻邢胍D移責任。證明天然具有轉嫁責任、規(guī)避風險以及提升審核效率的作用，自然成為政府部門管理方式的首選。如在房產交易過程中，事實上通過現(xiàn)有技術完全可以實現(xiàn)房產數(shù)據實時共享，但有關部門抱著“誰提供、誰審查、誰擔責”的思想，寧愿放棄共享，讓申請人繼續(xù)開具證明。其次，證明清理無法做到“一網打盡”。以新鄉(xiāng)市為例，通過近期“減證便民”專項督查發(fā)現(xiàn)，因部門漏報、清理政策落實不力、新設證明缺乏有效管理等問題的存在，仍然有部分證明事項游離于清單之外。長遠來看，無謂證明清理工作任重而道遠。

（三）基層單位開具證明不規(guī)范、不統(tǒng)一

基層組織是證明的主要供給方。但基層組織眾多且分散，由于屬于不同轄區(qū)，工作人員對開具證明重視不夠，證明管理不規(guī)范的情況普遍存在。如，按照有關規(guī)定，學生在申請助學金時需要基層出具貧困證明，但由于“貧困”的標準無明確規(guī)定，這就導致同一證明有的基層能出，有的不能出；而開具證明的樣式也不相同，導致基層開具的證明缺乏公信力，甚至因開具不合法證明而遭遇訴訟風險的例子也時有發(fā)生。

從以上分析可以看出，無謂證明的存在，除個別部門不夠重視“減證便民”工作，有些證明游離于取消和保留清單之外，還暴露了這些證明的合法性、合理性無法核定的問題，給基層工作造成很大困擾。而外部、內部監(jiān)督措施乏力，投訴機制不健全等，也在一定程度上影響了治理無謂證明的嚴肅性。

三、進一步清理無謂證明，實現(xiàn)更加便民利民

經過幾輪清理，政府部門中的無謂證明已經大幅減少，大大減輕了企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的負擔。為了進一步清理無謂證明，提高清理效果，在以后的工作中還應“質”“量”并重，建立清理規(guī)范無謂證明的長效機制，并著重抓關鍵點，牽住“牛鼻子”。

（一）加快政府部門間信息數(shù)據共享

2017年6月，李克強總理在全國深化“放管服”改革電視電話會議上指出：“很多不合理的證明，成了老百姓邁不過去的坎兒！因為有‘信息孤島’的存在，就有滋生這些證明的土壤。”我國信息數(shù)據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，但一些地方和部門各自為政，信息資源不能共享，因而形成信息孤島和數(shù)據煙囪。目前，在“放管服”改革的新形勢下，“互聯(lián)網+政務服務”方興未艾，各級政府、各個部門都建立了不同層級、不同系統(tǒng)的數(shù)據庫，并大力推行行政服務事項網上辦理，浙江省的“最多跑一次”改革更是獲得國務院的高度肯定。因此，加強數(shù)據共享、方便群眾和企業(yè)辦事是大勢所趨、民心所向。開展“減證便民”工作，應抓住“互聯(lián)網+政務服務”的新機遇，消除政府部門之間的信息壁壘，減少信息的不對稱性，從而鏟除無謂證明產生的土壤。

（二）推廣“市區(qū)一張單”模式

新鄉(xiāng)市推行“市區(qū)一張單”模式清理規(guī)范無謂證明的嘗試，自實施以來效果十分顯著。從目前情況來看，河南省審批服務事項已經開始實現(xiàn)“三級十同”，全省政府部門權責清單也已開始探索“三級十同”的工作思路。新鄉(xiāng)市的實踐證明了“一張單”模式的現(xiàn)實可行性，由此可以推行“全省一張單”，在全省范圍內共用同一張取消證明或保留證明的清單，避免上下級部門之間、同省的各個地區(qū)之間，在辦理同一事項時要求證明材料不一的尷尬。同時，應統(tǒng)一全省基層組織的證明制式，加強對基層組織相關業(yè)務培訓，進一步加大對證明的規(guī)范管理。

（三）暢通投訴渠道，建立常態(tài)化督查機制

讓群眾參與改革、推動改革是持續(xù)深化“放管服”改革的重要途徑。鑒于申請人辦事往往具有急迫性、一次性等特點，單一的投訴渠道不能及時為群眾解決問題，應充分發(fā)揮群眾力量，搭建改革發(fā)聲平臺，拓寬企業(yè)和群眾參與改革的渠道和途徑。辦事窗口、熱線電話、投訴郵箱、網絡平臺、官媒、自媒體等等，都可以成為收集各類奇葩證明和無謂證明的途徑。政策的生命在于落實，部門改革也要敢于碰硬、敢于擔責，對相關職能部門清理各類證明的執(zhí)行情況進行明察暗訪，健全強化督查問責機制。對死灰復燃、層出不窮的無謂證明，應嚴格落實責任追究制，確保各項政策落地生根，以切實的清理無謂證明的新成效贏得民心，真正實現(xiàn)改革便民利企，從而提高群眾對改革的滿意度和獲得感。