陳 峰，張 妍

(華中師范大學 經濟與工商管理學院，武漢 430079)

2016年，房地產價格出現嚴重分化，一線及部分熱點二線城市房價高歌猛進，全年增幅高達41%；而新疆、吉林等西北和東三省三四線城市房價同比卻停滯不前，甚至出現下滑現象，庫存普遍嚴重；“防泡沫”與“去庫存”在不同區(qū)域并存的困境亟待破解。構建房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制再度成為政府與居民關注的焦點。

一、構建房地產長效機制的迫切性

當前，房地產領域的高房價與高庫存已嚴重危害國民經濟的健康發(fā)展和社會和諧，迫切需要構建房地產發(fā)展的長效機制，實現房地產與國民經濟及社會的協調發(fā)展。

1.高房價阻礙了我國經濟增長動力結構的轉型。新常態(tài)下，經濟結構轉型要求經濟增長動力應轉向以內需為主導的增長模式，消費對經濟增長的貢獻程度應得到逐步提升。然而，數據研究顯示房價的波動已不利于經濟增長[1][2]，也明顯阻礙了經濟結構的轉型。方正證券數據顯示，11個熱點城市2015年的房價構成中，土地出讓金與政府稅費總和比重高達56.8%，房企收益占比約32.1%，而建安成本僅11.1%[3]。這表明房價中56.8%的資金流向了地方政府，即居民住房消費資金中大部分轉化為政府收入。眾所周知，財富由社會家庭部門流向政府部門，并沒有創(chuàng)造價值。政府部門平均投資傾向高，而家庭社會部門平均消費傾向高，財富在兩部門的重新配置，必將顯著抑制消費并導致投資旺盛，有悖于我國經濟增長方式轉型的社會發(fā)展目標。由此可見，構建房地產長效機制，促進房地產健康平穩(wěn)發(fā)展是解決我國經濟增長動力結構轉型等深層次矛盾的內在要求。

2.高房價與高庫存嚴重影響了我國實體經濟的健康發(fā)展。房地產關聯度大，是國民經濟的支柱產業(yè)。許憲春等測算房地產業(yè)本身生產活動及相關行業(yè)的生產活動對2013年的GDP增長貢獻度達29.4%，房地產開發(fā)投資與房地產消費對2011年的經濟增長貢獻率達10.3%[4]。正因為貢獻度大，高庫存則會導致房地產業(yè)及相關產業(yè)蕭條，對地區(qū)經濟產生反向拉動的作用，如遼寧、山西等省份，經濟增長嚴重受房地產業(yè)拖累。企業(yè)家王健林認為，房地產及相關產業(yè)估計占到中國GDP的25%到30%左右；“房地產業(yè)這樣的‘火車頭’不能正常運轉，中國經濟這輛‘火車’就會陷入困境”[5]。而高房價則會扭曲實體經濟的發(fā)展。一是導致越來越多的民間資金和銀行貸款進入房地產領域。2016年，新增貸款額的資金規(guī)模約12.73萬億，其中房地產貸款和個人住房抵押貸款占比高達82.4%，表明許多實體企業(yè)轉向投資房地產業(yè)，甚至因追逐房地產領域的高利潤而拋棄其主營產業(yè)。二是在高利潤的刺激下，大量資金、資源流向與房地產相關的行業(yè)，如鋼材、水泥、建筑材料等重化工業(yè)，導致“去產能”政策失效。三是高房價對居民消費產生巨大的擠出效應，提高城市準入和社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻，導致“逆城鎮(zhèn)化”現象的出現。四是提高了實體產業(yè)成本，削弱了城市實體經濟發(fā)展基礎；更為重要的是，房地產泡沫可能會威脅國民經濟安全，引發(fā)實體經濟整體長期蕭條。

3.高房價嚴重影響住房民生乃至社會和諧。2005年房地產宏觀調控以來，我國房價收入比一直維持在高位水平，尤其是近兩年，房價收入比嚴重偏離。根據中房智庫對房價收入比的測算，2017年上半年一線城市房價收入比達到11%～36%左右，深圳市則高達36.33%，遠高于4～6倍的國際正常值范圍；商品住房價格已遠遠偏離了家庭人均可支配收入水平，住房民生問題較為嚴重。高房價使許多城鎮(zhèn)居民成為“房奴”，中低收入家庭和大批新就業(yè)人口的住房問題尤為突出，出現了“蟻族”“蝸居”等中國特有的住房現象，成為社會不穩(wěn)定的潛在隱患。一方面，房價快速增長是貧富差距激化的孵化器。對低收入階層而言，因房價高漲而更加貧困；而對投資投機者而言，通過投資和投機而獲得房產價格上漲的溢價，獲得更多流動性財富收入，從而導致財富向投資投機性購房者轉移，社會貧富分化不斷加劇，嚴重影響社會的和諧與穩(wěn)定。另一方面，高房價助長了整個社會投機暴富的心態(tài)，導致相關利益主體的行為扭曲，在貧富差距擴大的現實背景下，將會誘發(fā)社會仇富心態(tài)，甚至引發(fā)社會群體沖突行為。此外，部分城市為遏制房價高漲，再度重啟“限購”措施，結果導致大量家庭排隊“假離婚”，這將危及社會基石的穩(wěn)定，社會和家庭將為此付出極大的成本。

二、房地產長效機制的基本內涵

2013年2月，國務院辦公廳頒布《關于繼續(xù)做好房地產市場調控工作的通知》，要求“加快建立和完善引導房地產市場健康發(fā)展的長效機制”。長效機制的提出已有四年，然而，直到現在長效機制的概念和內涵在政府和業(yè)界并未形成共識。

房地產長效機制的首次提出，我國正處于房價高漲的房地產宏觀調控期，長效機制也常常被解讀為房地產調控的長效機制。余凱(2008)、陳伯庚(2011)、國家信息中心宏觀政策動向課題組(2012)以及裴亞洲(2014)等，從房地產宏觀調控視角，探討了我國長效機制應如何建立[6][7][8][9]。賈康、劉軍民(2013)認為雙軌統(tǒng)籌住房制度的建立與完善是房地產調控長效機制建設的前提條件[10]。而《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》也提到“健全房地產市場調控長效機制”，在國家層面將房地產長效機制再次確認為調控的長效機制。隨著市場環(huán)境的發(fā)展變化，房地產長效機制的內涵也發(fā)生著改變。2015年4月，中央政治局會議上提出“要完善市場環(huán)境盤活存量資產，建立房地產健康發(fā)展的長效機制”，意味著房地產長效機制的建立表征為市場秩序的規(guī)范與存量資產的激活；2016年5月出臺的《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，意味著租賃市場培育成為長效機制建設的一個重要組成部分，李嘉宇正是從房地產市場的金融秩序、交易秩序以及土地和存量住房的盤活角度，探討了我國房地產發(fā)展長效機制的建設[11]。在以“去庫存”為核心的市場調控政策刺激下，一線城市以及部分熱點二線城市的房地產市場價格出現爆發(fā)式猛漲的情形，使得這一界定再度受到挑戰(zhàn)。2016年底，中央政治局會議上再度重提房地產發(fā)展的長效機制，并在不同場合多次表態(tài)“房子是用來住的”，為房地產發(fā)展長效機制的內涵界定賦予了清晰的定位。

從以上政府及學界對房地產長效機制的實踐與解讀來看，長效機制涉及房地產調控長效機制的建立，以實現房地產價格的平穩(wěn)增長，既包括以存量市場為主的房地產交易等方面的秩序建設，也涵蓋房地產發(fā)展功能的優(yōu)先序問題。毋庸置疑，房地產長效機制包含以上基本內容，但并不僅限于此。依據長效機制的基本概念，我們可以將其界定為：政府遵循房地產市場發(fā)展的基本規(guī)律，建立起一系列基礎性制度及調節(jié)性措施，使得市場的供求機制、競爭機制以及價格機制能充分發(fā)揮其在房地產領域的資源配置功能，促進房地產市場價量平穩(wěn)波動，用以滿足絕大多數居民基本住房需求并促進經濟可持續(xù)增長，實現房地產市場健康平穩(wěn)發(fā)展。

房地產長效機制包含如下三個方面的內容。

第一，房地產長效機制建立的目的。一是從市場健康發(fā)展角度而言，長效機制的建立有助于實現房地產市場價量的平穩(wěn)波動，促進房地產資源的優(yōu)化配置，而非熱點城市房價的跳漲，也非三四線城市庫存嚴重的局面。二是從房地產服務主體或對象看，隨著房地產長效機制的建立，房地產市場將成為滿足居民自住住房需求的主要途徑。三是從房地產與國民經濟的關系來看，房地產長效機制的建立將有效地促進經濟的可持續(xù)性發(fā)展。經濟的可持續(xù)性增長要求在房地產領域把握好住房消費與投資的關系，也內在規(guī)定了住房消費應得到優(yōu)先滿足，即在住房消費得到優(yōu)先滿足的前提下，適度把控住房投資功能，才能真正實現經濟的可持續(xù)增長。

第二，房地產長效機制構建的主要內容。長效機制由基礎性制度與宏觀調控政策構成，主要包含如下三個層面：一是房地產領域內的基礎性制度。包括房地產投資與消費、市場與保障、銷售與租賃等基本的制度安排，房地產稅制設計，房地產基礎信息與市場秩序規(guī)范等。二是與房地產領域相關的經濟制度安排，如城市化發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)土地制度改革與完善、中央與地方政府財權與事權相匹配的制度調整等。三是房地產宏觀調控政策。房地產的自身特征決定了政府適度干預的必要性，當市場出現異常波動時，政府通過財政稅收政策、金融貨幣政策，以及必要行政干預政策等，對房地產市場進行干預和調節(jié)，以穩(wěn)定房地產市場。三個層面之間，房地產領域內及相關基礎制度安排是長效機制構建的基石，一旦建立不宜輕易調整；調控政策則是在市場出現異常波動的情況下所采取的必要的短期調節(jié)性政策。

第三，長效機制作用的媒介與方式。一般而言，成熟的市場經濟，供求機制、競爭機制和價格機制等經濟規(guī)律能自發(fā)調節(jié)市場的供給與需求，使其自動趨向均衡。因此，長效機制構建的基礎性制度為基本經濟規(guī)律發(fā)揮功效奠定了制度基礎，使得市場機制成為房地產領域資源配置的基礎性機制，市場機制的自動調節(jié)功能使得房地產市場能健康平穩(wěn)發(fā)展。而當市場出現異常波動，通過政府合理的、適當的政策干預，市場機制將能自動發(fā)揮其自愈調節(jié)功能，恢復到健康平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)。

三、房地產長效機制構建的主要障礙分析

價量平穩(wěn)波動是房地產長效機制形成后的基本狀態(tài)。然而，長效機制目標不清晰、構成內容不全，使得政府不得不面臨著“防泡沫”與“去庫存”的兩難困境。

1.宏觀經濟環(huán)境復雜與不確定性制約著房地產長效機制的構建。房地產業(yè)因關聯度高、帶動性強，在2003年被確定為國民經濟支柱性產業(yè)，房地產也由此得到了迅猛發(fā)展，許多學者比較詳細地論證了房地產業(yè)發(fā)展對國民經濟的帶動程度。盡管房地產泡沫化趨勢嚴重，其支柱性產業(yè)地位受到一定程度的質疑[12]，然而，過去、現在乃至未來5～10年內，經濟轉型中的宏觀經濟穩(wěn)定依然需要房地產業(yè)來托底，房地產也一直是地方政府完成經濟增長目標的重要利器。一是2009—2011年間，美國次貸危機及其引發(fā)的歐債危機所帶來的全球金融震蕩，凈出口對我國經濟產生嚴重的反向拉動，房地產成為這一時段的定海神針。以2009年為例，凈出口對經濟增長貢獻為-42.6%，*數據來源于wind數據庫。下文中數據未作特殊說明，均來源于wind數據庫數據及數據測算。而同年房地產及關聯產業(yè)正向貢獻高達40%，成為經濟下行的托底利器。二是2014—2016年，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，經濟增長動力由要素驅動、投資驅動轉向服務業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新驅動。實體經濟中以煤炭、鋼鐵為代表的傳統(tǒng)產業(yè)需求低迷，產能嚴重過剩，對經濟增長的貢獻不斷下降，而電子信息、生物科技等為代表的新型產業(yè)依然處于培育過程中，對經濟增長的拉動效應難以在短期內見到實效，房地產成為這一時段經濟穩(wěn)定的中堅力量。為此，2015年《人民日報》刊文指出，房地產市場是穩(wěn)住宏觀經濟環(huán)境重要之錨。因此，在當前復雜宏觀經濟環(huán)境以及我國經濟增速換擋之際，房地產經濟是宏觀經濟穩(wěn)定的基礎，甚至有企業(yè)家認為其是經濟下行之際的“救命稻草”。這些都直接制約著當前房地產長效機制的構建。

2.房地產領域內政府與市場的邊界界定困難是房地產長效機制構建的基礎性困境。一般而言，處理好政府和市場關系的核心問題是，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；對政府而言，主要作用是彌補市場失靈，優(yōu)化公共服務，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，保持宏觀經濟穩(wěn)定。然而，住房除了需要金融大力支持、具有跨期消費品屬性外，還兼具保障居民基本居住權的社會屬性，以及保值增值的投資品屬性，這使得房地產領域內政府與市場之間的邊界界定困難。第一，住房的社會或民生屬性導致厘清邊界變得困難。許多人認為，市場歸市場，保障歸保障，兩者邊界理應清晰。然而，問題在于住房保障的邊界與房價有著直接的聯系。當房價高漲，保障邊界將不斷向上調整，政府必將面臨財政支出的困境而不得不直接干預住房市場，以期實現財政的可持續(xù)性和房價的平穩(wěn)增長。第二，保障宏觀經濟穩(wěn)定的政府職能使得房地產領域政府與市場邊界模糊。不同于一般商品，住房保值增值能力很強，銀行、企業(yè)以及社會大眾都有動力將資金投放到房地產領域，我國政府也不愿意房價下跌，此時房地產領域的風險有不斷擴大的趨勢。保障經濟穩(wěn)定的政府就有直接干預市場的沖動。第三，政府監(jiān)管與維持市場秩序的前提難以滿足導致兩者邊界調整難以到位。市場調控與秩序維護要求政府能夠整體上比較客觀地把握社會家庭與房地產企業(yè)的相關基本信息，但住房牽涉利益大，各個環(huán)節(jié)都會受到很多干擾[13]，即使提出2012年實現全國個人住房信息聯網，但到目前為止進展依然緩慢；同時，房地產銷售市場信息建設滯后，住房租賃市場的信息建設更是處于起步階段。房地產基礎環(huán)境建設滯后使得政府不得不參與或干預房地產資源的配置。

3.政府利益與房地產間的高度相關性是房地產長效機制構建的體制性困境。毋庸置疑，房地產依然是地方政府獲取財政收入的重要源泉。1994年分稅制改革至今，導致地方政府財權與事權嚴重不匹配；2012—2016年的營改增從試點到全面推開的稅制改革，即使中央提高增值稅的分成比例，地方政府財政收入比重仍維持在54%左右，沒有明顯變化，但財政支出比重卻維持在85%以上的高位；沒有制度保障，財權與事權不匹配的現狀未來可能會進一步惡化。為緩解一直以來的財力不足、籌集城市建設資金、償還地方債務等，地方政府一直具有強烈圈地與賣地的沖動，“寅吃卯糧”的現象成為必然。不考慮與土地間接相關的稅費收入以及土地抵押貸款收入等，近五年的統(tǒng)計數據顯示，土地出讓收入及與土地直接相關稅收*與土地相關的稅費主要指耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地稅、土地增值稅、契稅和房產稅。收入占地方財政收入的46%，政府對土地出讓的依賴程度越來越高。需要注意的是，除在財政收入上與房地產有著直接的關聯外，房地產發(fā)展也是政府官員獲取顯著政績的最直接的有效工具。理論上，政府應為無私利的理性政府；然而實際運行中，在當前晉級體制下的政府官員政績意識極強，有著快速發(fā)展房地產市場的沖動。一方面，作為固定資產，房地產連接著產業(yè)與實業(yè)，分享著改革發(fā)展的紅利；作為商品，房地產一端連接著投資，一端連接著消費，普遍成為地方經濟增長的核心動力。另一方面，通過舊城改造與新區(qū)拓建，房地產直接改變著城市的基本面貌，吸引更多人群融入城市，也吸引更多企業(yè)入駐人口聚集的城市，已儼然成為城市化與工業(yè)化的關鍵節(jié)點，亦是地方官員獲取政績的重要切入點。據此而論，地方政府是絕不希望房價下跌的；而沒有地方政府的合力擁護，房地產長效機制的構建僅是空談，托市實現土地財政的延續(xù)并獲取政績，是當期地方政府的必然選擇，房價難控甚至再度高漲成為必然。

4.城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃與人口流動規(guī)律的非一致性是房地產長效機制構建的現實障礙。城鎮(zhèn)化是關系我國現代化全局的大戰(zhàn)略。當前的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略突出大中小城市協調發(fā)展，強調嚴格控制大城市發(fā)展規(guī)模，加快發(fā)展中小城市，已不同于以城市規(guī)模擴張為主要特征、優(yōu)先發(fā)展大城市的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式。這具體表征為土地供應的差異：從土地供應規(guī)模和實際成交量看，一線城市近三年平均供應規(guī)模下降23%，其中住宅用地2016年實際成交量減少約50%，盡管三線城市土地供應量也呈減少趨勢，但平均減幅約為13%，其中住宅用地供應量反增加了3.4%。具體到地方政府的土地供應行為中，土地資源緊缺的一線及熱點二線城市，采取饑餓式供地方式來獲取更高的土地出讓金，而土地資源相對富裕的三四線城市，則試圖爭取更多的土地指標，加大住宅用地供應量來獲取更多土地收入。然而，由于教育、醫(yī)療、交通、社會公共服務等顯著傾斜于大城市與特大城市，以及由此形成的企業(yè)聚集現象，使得當前的人口并非均衡流入大中小城市，而是表現為大城市公共資源集中，導致企業(yè)聚集與人口流入，城市政府再度增加和提升公共資源，這一過程不斷循環(huán)加強，僅當這一過程的外部負效應顯著大于其聚集所產生的收益，循環(huán)加強的機制才會終止。這一規(guī)律在我國現階段表現為農村與小城鎮(zhèn)人口向大和特大城市聚集的過程。目前，我國一線城市城市化率接近90%，非戶籍人口已達3 000多萬人，但2016年依然凈流入114萬；與此相反，大部分三四線城市常住人口未增反減，呈現凈流出狀態(tài)[14]。因此，當前以土地供給為表征的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與人口流動規(guī)律并不一致，映射到房地產市場是一線城市減少土地供給而人口不斷增加，三四線城市土地供給相對增加，而人口卻不斷減少，這也是熱點城市房價快速膨脹、三四城市庫存嚴重的重要原因。

四、房地產長效機制構建的政策建議

房地產長效機制的構建并非一朝一夕，需要我們在“防泡沫”與“去庫存”的同時，處理好房地產領域內的一些基本問題，從宏觀視角理順公共產品供給、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌和財稅政策等相關方面的體制與機制。

(一)處理好房地產領域中若干基本問題

房地產屬性的多樣性，尤其是住房，需要我們處理好住房的投資與消費、租與購、市場與保障等若干基本問題。

1. 強化住房的居住屬性，適度干預并支持普通住房市場良性運轉。土地公益性及資源有限性，決定了保障國民的居住權是政府的基本職責。這就要求政府的干預應定位于滿足居民基本住房需求的普通住房市場，摒棄高度重視住房金融屬性的做法。一是嚴格實行普通住房限購政策。即嚴格規(guī)定城鎮(zhèn)家庭只能購買或持有一套普通住房，并作為基本國策長期堅持。二是對普通住房實行限價政策。由于住房具有不可移動性、高價值性等特性，決定了住房與其他人類生存必需品不同，不可能通過國家儲備的方式(如糧食、食鹽)滿足市場需求，平抑價格；也不可能通過交通運輸條件來增加某一地區(qū)的供給，限價成為必然選擇。三是改革普通住房用地出讓方式，明確增加普通住房用地供應的前提條件。公益屬性決定了土地利用必須滿足全體國民利益的基本需要和增進社會的公共利益。因此，應改變目前普通住房用地“招標、拍賣、掛牌”等價高者得的出讓方式，降低普通住房價格；同時，各地應因地制宜明確普通住房用地供應量增加的基本要求并保持連續(xù)性，給予各級政府、開發(fā)企業(yè)及社會穩(wěn)定的市場預期。

2. 構建差別化的信貸與稅收政策，支持居民自住住房需求，遏制房地產投機。我國熱點城市房價的暴漲已脫離居民收入水平的支撐，主要是市場投資投機行為所致，但不宜主動刺破房地產泡沫，應調整保持貨幣政策回歸穩(wěn)健中性，構建并發(fā)揮稅收與信貸的自動調節(jié)機制。一方面，重點支持居民住房的剛性需求。對城市常住人口的首套普通住房需求實行低首付和優(yōu)惠利率政策；各地可依據房價增幅與收入變動的關系，分別制定二套與三套及以上首付與利率變動的范圍；同時，整頓房地產金融市場秩序，停止首付貸，有效去除“房地產杠桿”，引導住房合理需求。另一方面，全面征收土地增值稅，改革契稅征收辦法。土地增值主要是社會發(fā)展的結果，并非房地產開發(fā)經營者自身的功勞，全面征收有利于增進社會公平，促進房地產業(yè)的健康發(fā)展；改革現行土地增值稅征收辦法，按持有期長短進行調節(jié)，以抑制房地產投機行為；改革契稅，購買首套普通住房免征，非普通住房全額征稅，第二套非普通住房及以上加征契稅。

3. 加大政策支持力度，促進社會租賃企業(yè)規(guī)?；洜I，彌補住房市場租賃短板。住房需求過度集中于購買環(huán)節(jié)，缺乏租賃市場的有效分流，是房價屢屢突破政府調控目標的重要因素。作為萬億級的消費領域，住房租賃市場潛力巨大，培育住房租賃企業(yè)將成為關鍵。一是給予社會租賃企業(yè)更多優(yōu)惠政策。在租賃市場利潤率偏低的情況下，應支持集中式或分散式租賃企業(yè)充分利用社會房源發(fā)展壯大。如探索住房租金收益權質押融資方式，在長期貸款上給予低利率支持，實行租賃企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策等；僅當利潤空間大時，企業(yè)才有動力整合糾紛重重的個人出租市場，吸引開發(fā)及社會資本進入，為租賃市場的真正規(guī)范奠定基礎。二是激勵社會租賃企業(yè)經營和管理政府持有的公租房房源。這樣既可以解決政府持有房源存在的弊端，也可以增加保障人群房源選擇的多樣性，還可以為租賃企業(yè)注入政府信用，在很大程度上可破解租賃市場業(yè)主與住戶對租賃企業(yè)的信任問題。三是支持企業(yè)建立租賃與服務一體化的互聯網信息平臺。通過信息平臺及時了解租戶各類需求，并提供一系列的優(yōu)質服務，獲取更多收益，是租賃企業(yè)壯大的核心要件；同時，促進企業(yè)信息平臺與行業(yè)信息監(jiān)管平臺對接，也是租賃市場規(guī)范的重要組成部分。

4. 以住房公積金制度改革為契機，促進住房市場與住房保障協調互動。我國以租為主的住房保障體系，隨著資產貧富分化的加劇，可能會導致貧者更貧。這意味著，在建立長效機制時必須盡早謀劃保障人群資產建設的通道。顯然，公積金制度將是不二之選，也是公積金未來立足與改革的主要方向。首先，通過補貼激勵等方式，加大城市新市民的公積金覆蓋力度，促進公積金與保障對象深度融合。其次，支持保障人群利用公積金，以共有產權方式逐步購買政府持有房源。再次，支持中低收入人群解決住房問題，重點是促進公積金制度向政策性住房銀行轉型。目前，全國各地公積金中心已積累了可觀資金，擁有優(yōu)質的貸款資產，頗具政策性金融機構的雛形，改革應順勢而為。

(二)理順財稅、土地與公共產品供給等相關體制機制

1. 調動地方政府房地產稅改積極性，規(guī)避城市發(fā)展中的政府短期行為。長期以來，地方政府無主體稅源，2016年“營改增”全面實施后，這一情況可能更為嚴重，“土地財政”問題有加劇的趨勢，更有抬高地價或出讓更多土地的沖動，這是房價分化的政府因素。2017年初，中央明確支持各地在房地產稅等方面探索創(chuàng)新；此時，如何推進地方財稅體系改革，核心在于降低地方政府在房地產稅改上的阻力。一是在稅改目標上，明確稅改不是增加工薪階層稅負，而是調節(jié)收入分配，且征稅主要用于非經濟性公共品投入，提升公共服務質量，獲取社會廣泛支持。二是在稅種設計上，建議將耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及房產稅歸并為房地產稅，與土地出讓金并存，這是由兩者的經濟范疇不同所決定的，也有利于稅改的平穩(wěn)過渡。三是在稅改試點上，提倡15個一線及熱點城市先行開征，自行確定征收范圍、對象、稅率、減免等，測算對財政收入、房價和人口的影響，為全國推廣奠定基礎，破解房地產稅改啟而難動的局面。

2. 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及各類城市土地供應規(guī)模，加大力度推進集體建設用地上市流轉。房價分化的另一重要原因是城市土地供應與人口流動規(guī)律相反，房價越高的城市土地供應規(guī)模越小，反之供應規(guī)模偏大。這意味著我國的土地制度亟待改進和完善。在城市土地供應中，“人地掛鉤”政策應重點采用“地隨人走”模式。當前，“人地掛鉤”政策采用行政調節(jié)模式——“城市化率增長指標”，建議僅應用于民生急需和基礎建設用地等方面，而其他建設用地的調整，應推行和堅持“地隨人走”的市場模式。與此同時，以國家中心城市的衛(wèi)星城市群為重點，加快推進集體經營性建設用地上市流轉改革。這樣可解決土地一級市場上的政府壟斷問題，實現集體建設用地與國有土地“同權同價”；有利于切斷地方政府征地、賣地的短期行為，促進地方政府回歸公共服務供給的本職職能。

3. 尊重城市化發(fā)展規(guī)律，加速推進國家中心城市圈與城市群公共產品供給均等化。近些年，中青年人群都選擇流入熱點城市，導致高房價和高庫存并行的局面。這要求我們高度重視人口遷移規(guī)律，及時調整大中小城市均衡發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，優(yōu)先發(fā)展國家中心城市圈群的交通系統(tǒng)。以城際鐵路、高速公路為載體，重點布局北京等國家中心城市，以及人口凈流入的部分區(qū)域中心城市1～1.5小時衛(wèi)星城市群，引導和疏導產業(yè)及人口流入衛(wèi)星城市，避免鄂爾多斯、萊蕪等空城的出現。另一方面，促進以高等教育為代表的公共資源布局于衛(wèi)星城市群。當前中青年人口的選擇性流動，除收入外，考慮更多的是公共服務水平，尤其是子女教育。因此，衛(wèi)星城市群增加以高校為代表的公共品投入，有利于人口結構與區(qū)域經濟的優(yōu)化，有利于緩解中心城市公共資源過大的壓力。

4. 明晰政府與市場的邊界，發(fā)揮政府房地產宏觀調控與產業(yè)引導職能。泡沫的消化，有賴于政府對房地產基本經濟環(huán)境與秩序的維護，正確引導社會過剩資本流向實體經濟。第一，房地產調控中，堅持“有限政府”理念，將政府職能切實回歸到房地產市場秩序、市場公平及住房權利的維護上，完善房地產信息披露制度，推進住房信息聯網；重點規(guī)范金融市場與住房租賃市場，培育社會租賃企業(yè)；盡快出臺住房保障法，使得居民住有所居有法可依。第二，強化政府對產業(yè)的引導功能，促進社會過剩資本進入實體經濟領域。在“三去一降一補” 供給側改革的深化中，引導并推進傳統(tǒng)產業(yè)升級并梯度轉移到中西部；同時，依據人口流動規(guī)律，優(yōu)先發(fā)展國家中心城市圈及衛(wèi)星城市群公共產品與服務系統(tǒng)，引導產業(yè)有序轉移到衛(wèi)星城市群。第三，加大對高新技術產業(yè)的支持力度，引導資本流向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領域，以創(chuàng)新引領實體經濟的轉型升級。

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