李福林 張肇廷

行政法學(xué)產(chǎn)生于19世紀(jì)，是法學(xué)門類中形成較晚的一門學(xué)科。奧托·邁耶以行政行為作為核心概念，使得行政法學(xué)從“國家學(xué)”轉(zhuǎn)向“法學(xué)”，并為行政法學(xué)的發(fā)展指明了方向。但將行政行為作為行政法學(xué)的主要學(xué)理指引，使得行政法學(xué)研究十分重視法律條文的文義解釋。這種僅僅著眼于以行政行為來觀察和分析行政法的基本問題，導(dǎo)致行政法學(xué)的分析框架主要停留在“法律優(yōu)先——法律保留——行政處分——行政救濟(jì)”等單一、機(jī)械的觀察模式，行政學(xué)法的發(fā)展只能局限于法律規(guī)范的釋義，關(guān)注和重視法規(guī)范和法適用的安定性，并未涉及紛繁的行政實(shí)踐和大量非行政行為，造成傳統(tǒng)的行政法學(xué)呈現(xiàn)兩大傾向：一是受形式法治主義影響，貫穿了無法律便無行政的理念，對(duì)行政行為以類型化，進(jìn)而從實(shí)定法的層面明確了行政活動(dòng)的容許性和界限；二是傳統(tǒng)的行政法學(xué)關(guān)注行政行為符合法律規(guī)定性，行政法學(xué)的發(fā)展方向因而滑向了概念法學(xué)和形式法學(xué)，其僅僅關(guān)注法律的形式性和司法審查，忽視了行政形成過程的各種相關(guān)元素。研究方法的單調(diào)和落后正日益成為阻礙我國行政法學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。給付行政、計(jì)劃行政、人事行政以及其他部門的行政法的進(jìn)一步研究和規(guī)范，需要從方法論方面進(jìn)行創(chuàng)新。

一、“行政行為形式論”的學(xué)理質(zhì)疑

“行政行為形式論”亦即“行為論”主要是通過法律優(yōu)先原則和法律保留原則以及事后的司法救濟(jì)方式對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制和約束，因而占據(jù)了傳統(tǒng)行政法學(xué)法教義學(xué)的核心地位。行政機(jī)關(guān)只要按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，行政法的任務(wù)就高枕無憂了。然而，這種規(guī)制路徑遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代行政的目的。現(xiàn)代行政要求必須涵攝國家政策以及凡是涉及國家行政權(quán)力行使的事項(xiàng)都必須運(yùn)用行政法進(jìn)行規(guī)制，而且行政行為的審查不僅停留在形式審查，還要進(jìn)行合理性審查。故此，為建構(gòu)滿足和適應(yīng)時(shí)代要求的行政法，有必要對(duì)傳統(tǒng)行政行為形式論進(jìn)行必要反思與檢討。傳統(tǒng)行政法學(xué)研究是以“行為論”為指引所展開的。隨著法治國家理論外延的擴(kuò)大和給付行政的發(fā)展，“行為論”的學(xué)理指引功能逐漸萎縮。

其一，行為形式的容許性問題。行為形式的容許性是指在行政面對(duì)個(gè)案發(fā)動(dòng)行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)以特定行為形式從事行政活動(dòng)?！靶袨檎摗毕碌娜菰S性審查，不論對(duì)于規(guī)范理解不足還是是否符合民主法治國家的要求，都有其值得檢討的地方一是在容許性的審查問題，從事特定形式的行政行為不須法規(guī)范的特別授權(quán)嗎？行政可否以未形式化的行政行為來完成行政任務(wù)和達(dá)到行政目的呢？三是行政職權(quán)分配可以作為行政與人民發(fā)生法律關(guān)系的基礎(chǔ)嗎？四是以行政行為體系作為框架秩序而言：當(dāng)前的容許性審查模式，容許性的問題一直只局限在行為形式之上，但決定一個(gè)行政行為是否具備容許性，常常取決于行為的內(nèi)容，如果行政沒有權(quán)限，發(fā)生法律關(guān)系的特定內(nèi)容，則不管是以何種形式都是法所不容許的。其二，行為形式的強(qiáng)制性問題。在行政實(shí)務(wù)上，一個(gè)前提問題是行政從事一定活動(dòng)時(shí)，其運(yùn)用的行為形式是強(qiáng)制性還是可以自由形式選擇。其三，行政行為的合法性審查問題。“行政法的一個(gè)反?，F(xiàn)象就是自行限制”，a[法]讓·里韋羅：《法國行政法》，魯仁譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第326頁。亦即依法行政。近些年來出現(xiàn)了“面向行政的行政法學(xué)”“對(duì)話型的行政法學(xué)”“規(guī)制的行政法學(xué)”的學(xué)術(shù)走向。b朱芒：《中國行政法學(xué)的體系化困境及其突破方向》，《清華法學(xué)》2015年第1期。其研究的邏輯起點(diǎn)不再以“行政行為”事后的司法審查標(biāo)準(zhǔn)作為檢驗(yàn)方式和價(jià)值取向，而是更加注重行政本身的過程來達(dá)到行政目的。行政法學(xué)的研究路徑從“面向司法的行政法”轉(zhuǎn)向“面向行政的行政法”，必然改變了原本行政法研究注重法律形式要件的方法和行政行為的方式，轉(zhuǎn)向關(guān)注行政過程中行政雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的形成、變更和消滅的法律關(guān)系。由此使得“行為論”中至關(guān)重要的行政行為的形式性、行政行為的功能性和事后的司法性的學(xué)理基礎(chǔ)受到挑戰(zhàn)。

二、“行政行為形式論”的適用困境

（一）學(xué)理繼受的不足。所有的法律制度都有其成長與依賴的社會(huì)背景，也都有其獨(dú)特的發(fā)展路徑與脈絡(luò)。因此，全面充分地分析與消化德國行政法制度的產(chǎn)生社會(huì)背景和發(fā)展路徑，便成為法律繼受的基礎(chǔ)與前提。但因?yàn)閷?duì)所借鑒的德國行政法的“行為論”的繼受過程的間接性與誤解性，導(dǎo)致這一行政法核心概念的“法治國下的目的性創(chuàng)設(shè)”本質(zhì)意涵、對(duì)行政法學(xué)體系化的建構(gòu)以及行政法學(xué)的主要的功能性均未獲得充分和完整的觀察與分析，這就導(dǎo)致我國對(duì)行政行為的繼受的不完全、割裂的繼受，其自始就欠缺完整性和忠實(shí)性。作為繼受法律的國家的研究者，首先必須本國的理論為基準(zhǔn)，對(duì)諸多理論問題進(jìn)行體系化與理論化，這是對(duì)一個(gè)繼受法律正本清源的工作。在德國的行政理論法中，行政行為這一核心概念一直被視為“法治國下的目的性創(chuàng)設(shè)”，自始就發(fā)揮著規(guī)制行政的恣意、強(qiáng)調(diào)法律的正當(dāng)秩序以及法律規(guī)范穩(wěn)定性與安定性的重要功能。行政行為一直被作為法秩序安定性的具體載體，增加行政決定的可預(yù)測性和可計(jì)算性，并以此達(dá)成行政法治的重要工具，因此“個(gè)體性和明確性”一直被作為行政行為的核心要素予以強(qiáng)調(diào)，但這一概念被引入我國后，因?yàn)槔^受不足，這一制度的法治國功能在繼受過程中被徹底遺失，卻降格為僅具有統(tǒng)合性與歸納性的一般概念，學(xué)者們希望借其整合行政機(jī)關(guān)的所有行為方式，卻從未發(fā)掘這一概念本身所具有的法治國價(jià)值。但在我國的相關(guān)文獻(xiàn)中，行政行為的這一法治國功能卻從未獲得澄清和強(qiáng)調(diào)。c羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，1996年，第105頁。我國行政法對(duì)大陸法系國家的德國行政的行政行為學(xué)理與體系的法律的繼受的過程中所呈現(xiàn)出焦點(diǎn)模糊渙散、秩序混亂的局面，與其說是我們未能將德國的行政法基本理論和具體制度有機(jī)的予以消化、內(nèi)化與轉(zhuǎn)化，或者說是因?yàn)樯鐣?huì)基礎(chǔ)抑或法律文化的水土不服所導(dǎo)致的“南橘北枳”，毋寧說是因?yàn)槔^受時(shí)的粗放以及隨意編輯和剪裁所導(dǎo)致的“學(xué)理繼受不足”。d朱芒：《中國行政法學(xué)的體系化困境與突破方向》，《清華法學(xué)》2015年第1期。

（二）核心概念的缺失。核心概念是法體系化的理論基石，亦是一個(gè)理論體系是否具備解釋力的關(guān)鍵所在。在法國行政法的發(fā)展初期，根據(jù)德國學(xué)者奧托·邁耶教授的概述，行政行為（Acte Administra-tif）是指處理具體事件的類似于法院判決地位的行為。e楊解君：《抽象行政行為與具體行政行為劃分質(zhì)疑》，《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第1期。其意味著行政行為就是指我們通常所稱的具體行政行為。法國行政法學(xué)上對(duì)行政行為的界定與分類，則源于法國行政法院的體制。1895年，他出版《德國行政法》一書，創(chuàng)立（Verwalrungsakt） 這一被翻譯為“行政行為”的德國行政法學(xué)上的核心概念，并建構(gòu)了總論體系。奧托·邁耶與其他行政法學(xué)者不同的是，其用行政行為作為行政法方法論研究模式與分析工具，體系化了建構(gòu)起了行政行為的法教義學(xué)，精煉出抽象化和理論化的行政法學(xué)。我國行政法上也設(shè)置類似于“德國行政法上的行政行為”這樣抽象的概念，憑此統(tǒng)合行政活動(dòng)整體特征及其相關(guān)的內(nèi)在邏輯的學(xué)術(shù)思路已經(jīng)顯現(xiàn)。一個(gè)行為要構(gòu)成具體行政行為，必須要具備一定條件，但這并非行政法學(xué)一開始就認(rèn)識(shí)，究其原因，在于當(dāng)時(shí)缺乏行政訴訟的檢驗(yàn)與可觀察的素材。a羅豪才：《行政法論》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1988年，第151-152頁。早年王珉燦主編的《行政法概要》就設(shè)有“行政行為”專章，指出行政行為是國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政活動(dòng)的總稱。由于當(dāng)時(shí)我國的《行政訴訟法》還沒有頒布，這種對(duì)具體行政行為的重視程度足以證明行政法的學(xué)者們將“行政行為”概念作為行政法學(xué)體系中理所當(dāng)然的學(xué)術(shù)的支點(diǎn)抑或核心概念。在1989年我國《行政訴訟法》頒布之后，在相關(guān)的行政法學(xué)者的研究中清晰地看到了類似去奧托·邁耶的法學(xué)方法處理結(jié)構(gòu)的相似性。在1998年的《假行政行為》一文中，把具體行政行為的構(gòu)成要件概括為：行政全能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在和意思表示于外部。b葉必豐：《假行政行為》，《判例與研究》1998年第1期。其中“具體行政行為”這個(gè)概念來承擔(dān)著類似于“德國行政法學(xué)上的行政行為”概念的作用。我國“具體行政行為”概念還屬于一種半抽象的法學(xué)概念，其在行政法的學(xué)理統(tǒng)領(lǐng)渙散，在體系化中核心概念的作用并未有發(fā)揮應(yīng)該的作用。在我國《行政訴訟法》頒布之后，“具體行政行為”直接作為法律概念使用，將《行政訴訟法》明確意涵的具體行政行為概念直接用來構(gòu)筑了該法在體系和運(yùn)用方面的核心概念。由此，這里的“具體行政行為”首先成為一個(gè)被解釋的概念，是一個(gè)被規(guī)定在《行政訴訟法》條款中的、具體的、可運(yùn)用的法律概念。c朱芒：《中國行政法學(xué)的體系化困境與突破方向》，《清華法學(xué)》2015年第1期。這導(dǎo)致我國行政法學(xué)并沒有形成自身的理論體系化?！熬唧w行政行為”概念確實(shí)無法承擔(dān)與高度抽象的“德國行政法學(xué)上的行政行為”同樣的功能。

（三）法教義學(xué)的不完善。法教義學(xué)是對(duì)本國立法與司法的法規(guī)范構(gòu)成實(shí)定法秩序作體系化解析的法學(xué)方法。法教義學(xué)既定要給價(jià)值判斷留存一定的柔性空間，同時(shí)又要保持法體系的行對(duì)封閉性。傳統(tǒng)的法教義學(xué)表現(xiàn)在立法中心主義的法律解釋學(xué)的習(xí)慣，相當(dāng)依賴概念法學(xué)的積習(xí)。盡管我國的行政法學(xué)者從開始繼受德國的“行為論”時(shí)，就一直努力對(duì)著理論運(yùn)用適切的方法進(jìn)行本土化闡釋和推理演繹，但是與德國相類比的“中國具體行政行為法教義學(xué)”卻迄今仍未完成與完善，在中國的有行政法規(guī)而沒有行政法點(diǎn)，有行政法學(xué)而沒有行政法體系化。主要原因是我國在繼受“行為論”的過程中缺乏對(duì)繼受原理的正確理解，在繼受德國的“行為論”是隨著的剪裁、武斷決定、貿(mào)然取舍，完全沒有遵循法律接受的完整性和一致性。這樣導(dǎo)致了我國“行為論”法教義學(xué)的不完善、學(xué)理的粗糙、基礎(chǔ)的單薄。我國目前的“行為論”無法成為法解釋、法評(píng)價(jià)、法適用的分析工具，無法對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的歸納總結(jié)和邏輯推理，也無法對(duì)具體行政立法、行政執(zhí)法、行政司法發(fā)揮引導(dǎo)作用。

三、邁向“關(guān)系論”的中國行政法學(xué)

（一）整體的行政法學(xué)。整體的行政法學(xué)又稱宏觀行政法學(xué)，其以民主和法治作為研究的邏輯起點(diǎn)，分析和觀察國家行政權(quán)力和其他權(quán)力的聯(lián)系和區(qū)別，行政權(quán)的特質(zhì)、功能、意義，行政權(quán)力的形成、變更、消極、救濟(jì)等。d胡建淼：《中國行政法學(xué)理理論體系的模式及評(píng)判》，《中國法學(xué)》1997年第1期。整體的行政法學(xué)有三個(gè)特征：一是整體的行政法從民主主義和法治主義的憲章背景出發(fā)，研究的理論基點(diǎn)高；二是整體的行政法學(xué)可深層次地認(rèn)識(shí)和理論國家行政權(quán)的意涵；三是整體的行政法可準(zhǔn)確地定位國家行政權(quán)力在國家權(quán)力體系中的位置。以“關(guān)系論”作為主軸線進(jìn)行體系化的整體行政法學(xué)較諸以“行為論”作為教義學(xué)核心概念的微觀行政法學(xué)，不是僅停留于行政主體、行政權(quán)力在國家權(quán)力體系中的層次和位置，也不是陶醉于行政法律規(guī)制和行政法律規(guī)范的具體規(guī)定和適用，而是整體的行政法學(xué)面對(duì)社會(huì)變遷、政府角色的轉(zhuǎn)變和公共行政的發(fā)展，具體探討隱藏在法律條文背后的社會(huì)現(xiàn)象、具體分析支配行政法條文的理念和規(guī)制、理解引導(dǎo)行政法發(fā)展方向的人文精神和本質(zhì)內(nèi)核。

其一，對(duì)行政活動(dòng)整體性的觀察。現(xiàn)代行政法源于傳統(tǒng)行政法，但又不同于傳統(tǒng)的行政法，現(xiàn)代行政法在內(nèi)容上和形式上都發(fā)生了重大變革，其在調(diào)整方式與手段、調(diào)整范圍與范疇也發(fā)生了變化。在現(xiàn)代行政法學(xué)中，“行為論”的重要性日漸喪失，其在行政法學(xué)中的軸心地位已受到挑戰(zhàn)。德國行政法學(xué)者黑貝勒預(yù)言法律關(guān)系會(huì)成為新行政法學(xué)的“新阿基米德支點(diǎn)”。行政法學(xué)者施密特-阿斯曼和弗里德里?！ばず盏群笃诘某珜?dǎo)者描述與分析法律關(guān)系的優(yōu)越性得以更詳盡和更充分的列舉。一是“關(guān)系論”能對(duì)整個(gè)行政過程進(jìn)行整體觀察。二是“關(guān)系論”不僅關(guān)注行政活動(dòng)的最終的結(jié)果而且重視行政活動(dòng)中行為方式、行政手段和規(guī)制對(duì)象進(jìn)行的互動(dòng)變化和相互融合，使得行政方式和調(diào)整對(duì)象之間的適宜結(jié)合，也因此順應(yīng)了能動(dòng)行政的實(shí)現(xiàn)。三是“關(guān)系論”重視過程面向與時(shí)間維度對(duì)行政法現(xiàn)象的觀察和分析，行政中的雙方或多方主體都被放置在持續(xù)的法律關(guān)系中進(jìn)行全過程、全方位的描述和解釋，這種連續(xù)不斷的觀察模式使法律關(guān)系學(xué)理具備過程性和動(dòng)態(tài)性的學(xué)理基因。四是“關(guān)系論”通過將法律關(guān)系產(chǎn)生基礎(chǔ)的放大，將“未型式化行為”同樣納入到行政法學(xué)的觀察視野。其二，對(duì)國家不滲透理論的突破?！瓣P(guān)系論”通過尋找行政法法理的拓展，站在學(xué)理與實(shí)務(wù)的角度篩選多樣的內(nèi)部關(guān)系及多元的內(nèi)部主體類型，而將行政內(nèi)部關(guān)系納入整體的法學(xué)分析與考量 ，由此打破了國家不滲透的傳統(tǒng)觀念。

（二）多邊的行政法學(xué)。以“關(guān)系論”構(gòu)筑的多邊的行政法學(xué)基本包含：一是關(guān)注行政主體和行相對(duì)人的“雙線體系”觀察，模式的行政法學(xué)；二是顧及行政活動(dòng)的復(fù)數(shù)主體的多方關(guān)系的行政法學(xué)；三是統(tǒng)合行政內(nèi)部關(guān)系和行政外部關(guān)系的行政法學(xué)。

其一，多邊的行政法學(xué)之“雙線體系”體系?！瓣P(guān)系論”作為典范的現(xiàn)代行政法學(xué)使得行政主體和行政相對(duì)人的關(guān)系從二元對(duì)立轉(zhuǎn)化為相對(duì)化，“關(guān)系論”從行政主體和行政相對(duì)人的雙方、雙線、兩端出發(fā)，觀察和分析行政法現(xiàn)象和行政的整個(gè)活動(dòng)的過程，以行使國家行政權(quán)力的主體作為“一線”，以作為行政法律關(guān)系當(dāng)事人一方的行政相對(duì)人為“另一線”，兩條“線”作為觀察行政法現(xiàn)象的雙攝像頭并行貫穿行政法和行政法學(xué)的始終。本文將這種分析、觀察、研究行政法學(xué)的方式稱之為“雙線體系”。其二，多邊的行政法學(xué)之復(fù)數(shù)主體。多邊的行政法學(xué)也關(guān)注與顧及行政活動(dòng)的復(fù)數(shù)主體以及復(fù)數(shù)利益的多邊法律關(guān)系。在“關(guān)系論”的學(xué)理分析之下，行政第三人等其他法律主體的法律地位在“關(guān)系論”中同樣得以觀察與保障，行政活動(dòng)的復(fù)數(shù)主體的利益也因此得到顧及、衡量和調(diào)節(jié)。 由于公共行政的發(fā)展和“民營化”行政的涌現(xiàn)，行政活動(dòng)中的三邊或多邊行政法律關(guān)系的大量涌現(xiàn)，而“關(guān)系論”在學(xué)理的優(yōu)越性也體現(xiàn)在對(duì)行政第三人法律地位與法律權(quán)利的顧及和保障上。多邊的行政法學(xué)能夠?qū)?fù)數(shù)主體的權(quán)益和法律地位進(jìn)行規(guī)制和保障。在現(xiàn)代行政法學(xué)的法律關(guān)系理論的學(xué)理指導(dǎo)下，在整個(gè)行政過程中行政主體、行政相對(duì)人、行政第三人在行政活動(dòng)中的法律地位和權(quán)利義務(wù)不應(yīng)該有主次之分，行政主體、行政相對(duì)人、行政第三人都在法律關(guān)系理論中是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而不是傳統(tǒng)行政法學(xué)中的權(quán)力關(guān)系。其三，多邊的行政法學(xué)之外線體系和內(nèi)線體系并重。多邊的行政法學(xué)體系是行政內(nèi)線體系和外線體系并重的法體系化。a胡建淼：《中國行政法學(xué) 理論體系的模式及評(píng)判》，《中國法學(xué)》1997年第1期。多邊關(guān)系的行政法將行政的內(nèi)部關(guān)系和行政的外部關(guān)系都理解為行政法律關(guān)系，行政的內(nèi)線體系和外線體系串聯(lián)和貫徹整個(gè)行政法學(xué)的始終。多邊的行政法學(xué)體系認(rèn)為，行政法必須是運(yùn)用權(quán)力和權(quán)利等理論對(duì)國家事務(wù)進(jìn)行關(guān)系的法。對(duì)國家的管理包括對(duì)外管理和對(duì)國家機(jī)關(guān)以及其工作人員的內(nèi)部關(guān)系，因此，行政法中的行政主體必然包括外部行政主體和內(nèi)部行政主體；行政行為分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為。因此行政主體和行政主體的公務(wù)人員是否具有行政職權(quán)的內(nèi)部關(guān)系也決定了行政外部關(guān)系的是否有效、行政公務(wù)人員是否越權(quán)，行政內(nèi)部行政和行政外部行政、行政內(nèi)部主體和行政外部主體相互制約。盡管也有不少的行政法學(xué)者意識(shí)到這個(gè)問題，但當(dāng)前我國現(xiàn)行的《行政法》和《行政訴訟法》并沒有對(duì)行政的內(nèi)部體系作為我國行政法評(píng)價(jià)和考察的內(nèi)容。

（三）動(dòng)態(tài)的行政法學(xué)?！皠?dòng)態(tài)的行政法學(xué)”是各種行政法律規(guī)范所體現(xiàn)的并用以指導(dǎo)行政立法、行政執(zhí)法、行政司法的理性本質(zhì)和精神內(nèi)核。它體現(xiàn)一些動(dòng)態(tài)的、促進(jìn)、抽象的理論規(guī)制，比如，依法行政原則、法律優(yōu)先原則、越權(quán)和違背法定程序無效原則、法律保留原則、一事不再罰原則等。a胡建淼：《中國行政法學(xué) 理論體系的模式及評(píng)判》，《中國法學(xué)》1997年第1期?！瓣P(guān)系論”行政法學(xué)架構(gòu)模式是以動(dòng)態(tài)的概念出發(fā)，嘗試建構(gòu)“時(shí)間維度”“雙線型式”的行政法學(xué)體系。在中國第一本不論在形式上和觀念上以“動(dòng)態(tài)”“原理”作為著作名稱，而且內(nèi)容上分析和觀察上亦是從“動(dòng)態(tài)”“原理”出發(fā)的行政專著，應(yīng)該是張煥光和胡建淼在1989年在勞動(dòng)人事出版社出版的《行政法原理》一書?！瓣P(guān)系論”作為行政法學(xué)的主軸構(gòu)建的行政法學(xué)，它標(biāo)志著一種動(dòng)態(tài)的行政法學(xué)體系化。

其一，“關(guān)系論”對(duì)行政立法的引導(dǎo)。在立法邏輯層面上，立法機(jī)關(guān)在修改、廢止法律規(guī)范的過程中，必須一同考慮法律規(guī)范背后的邏輯結(jié)構(gòu)與社會(huì)現(xiàn)象，這樣才能更好的發(fā)現(xiàn)和分析法律規(guī)范與社會(huì)事實(shí)之間的互動(dòng)關(guān)系并提出法律制度改革之方向建議?！瓣P(guān)系論”對(duì)于立法者而言，從政策角度分析，“關(guān)系論”具有法律價(jià)值引導(dǎo)行為準(zhǔn)則的重大意義。“關(guān)系論”在行政法學(xué)的運(yùn)用這是憲法學(xué)上平等原則的重大轉(zhuǎn)變和具體體現(xiàn)。b陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，北京：法律出版社，2010年，第402頁。為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治，現(xiàn)實(shí)行政的公共目的，充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利，對(duì)行政主體與行政相對(duì)人進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，必須運(yùn)用法律關(guān)系理論將立法的過程納入考察的范圍，并重視行政立法與行政法律關(guān)系主體之間的關(guān)聯(lián)。在現(xiàn)實(shí)立法過程中，行政機(jī)關(guān)常常參與行政立法的過程。比如，我國的中央政府（國務(wù)院）以及中央政府的各部委（環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部、公安部等）不僅對(duì)立法的建議權(quán)、提案權(quán)，而且直接參與法律草案的起草工作、征詢工作、完善工作。對(duì)于法律體系的變化應(yīng)該以法律關(guān)系理論的權(quán)利義務(wù)主體的雙線體系作為行政立法的基本基準(zhǔn)。法律關(guān)系作為一種理論模型，因其采用分析要素的完整性，能為立法工作者提供適切的法律思維方法，所以有助于觀察者獲得正確的法律結(jié)論。尤其是面對(duì)全面深化改革開放的背景下，面對(duì)利益沖突的復(fù)雜狀況，行政法律規(guī)范的解釋、運(yùn)用與政府政策的形成，已非單純將社會(huì)現(xiàn)象涵攝于規(guī)范命題就能得出確切結(jié)論，而是需要在規(guī)范命題與生活事實(shí)之間進(jìn)行來回穿梭和比較分析，明確社會(huì)事實(shí)與行政法律規(guī)范的互動(dòng)關(guān)系和能動(dòng)影響，進(jìn)而作出正確的價(jià)值判斷和理性抉擇。法律關(guān)系作為一種思維方式，由于法律關(guān)系學(xué)理同樣也顧及行政的“前程序”和“先行為”，因此，在立法中就可以設(shè)計(jì)出涵攝與規(guī)制行政的“前行為”和“先程序”程序規(guī)定和實(shí)體規(guī)范。使得行政立法盡可能做到對(duì)行政活動(dòng)的所有主體和行政全部現(xiàn)象的整體規(guī)制。法律關(guān)系理論在立法層面的運(yùn)用使得行政立法的科學(xué)性必然得到提升。

其二，“關(guān)系論”對(duì)行政執(zhí)法的指導(dǎo)。在行政實(shí)踐層面上，行政機(jī)關(guān)為了更好的實(shí)現(xiàn)公共利益作出涉及到多個(gè)法律主體的行政決定時(shí)，則需要對(duì)主體之間的權(quán)益抑或說利益進(jìn)行調(diào)節(jié)與權(quán)衡，以確保盡可能地作出一個(gè)不僅合法，而且合情和合理的行政決定。而行政機(jī)關(guān)為更好的實(shí)現(xiàn)公益作出行政決定的情形，應(yīng)顧及行政內(nèi)部與外部所有相關(guān)主體的權(quán)益，在涉及多方法律主體時(shí)，則需要對(duì)沖突利益進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)與衡量，以確保作出一個(gè)符合常識(shí)、常情和常理的行政決定。對(duì)于“關(guān)系論”在具體的行政實(shí)務(wù)中的運(yùn)用，以行政內(nèi)部的權(quán)力配置以及行政主體內(nèi)部工作人員的特別權(quán)力關(guān)系為例。從“關(guān)系論”對(duì)行政內(nèi)部運(yùn)行情況的考察，以“行為論”體系化的傳統(tǒng)行政法學(xué)把行政內(nèi)部的法律關(guān)系排除在行政法學(xué)調(diào)整的范圍，其排除行政法調(diào)整的基礎(chǔ)是國家行使公權(quán)力受到“法治原則”的規(guī)制，從而否定了以一般權(quán)利救濟(jì)的可能性和合理性。但是從“關(guān)系論”的觀察視角來分析，行政內(nèi)部運(yùn)行過程以及行政主體的內(nèi)部工作人員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及行政主體的職權(quán)的配置都是行政法學(xué)應(yīng)該調(diào)整的范疇，因?yàn)槠浜戏ㄐ灾苯佑绊懽鳛樾姓鄬?duì)人的權(quán)利保障和行政目的的實(shí)現(xiàn)。因此，從法理的邏輯層面的分析，我們必須將行政主體內(nèi)部的各種權(quán)力配置情況以及行政主體內(nèi)部工作人員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系都納入行政學(xué)法的調(diào)整范圍。將這種關(guān)系結(jié)合外部行為形式的關(guān)系進(jìn)行綜合的考察。

其三，“關(guān)系論”對(duì)行政訴訟的銜接。“行為論”主要以事后的監(jiān)督為模式的司法審查制度，盡管其本身有無可避免、不可克服的消極性、滯后性以及被動(dòng)型的缺點(diǎn)，但我們不可否認(rèn)是的其對(duì)具體行政活動(dòng)的監(jiān)督和防止行政權(quán)的恣意等方面的法律效果是任何制度都無法替代的。誠然，在中國行政法在傳統(tǒng)向現(xiàn)代邁進(jìn)的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，以行政行為主要審查對(duì)象的司法審查制度處處都凸顯捉襟見肘的困境。在現(xiàn)實(shí)生活中越來越多的行政事件涌入上方的方式，尋找法律保護(hù)和解決紛爭。這意味著我國現(xiàn)行的行政司法審查制度要進(jìn)行變革的重要性和必要性。在英國的公法學(xué)中，對(duì)擴(kuò)大法院對(duì)行政的司法審查范圍，保障司法救濟(jì)充分實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的路徑上，在1988年創(chuàng)設(shè)了一個(gè)審查原則是：所用公法領(lǐng)域的案件都必須進(jìn)入司法審查的范圍進(jìn)行審查，任何人或者機(jī)構(gòu)只要行使制定法所授予的影響公民權(quán)利或者合法性期待的權(quán)利，并且這種權(quán)力是法律要求其按照自然公正的原則行使的，那么法院就享有對(duì)該權(quán)力行使的司法審查權(quán)。a習(xí)近平：《開放共創(chuàng)繁榮 創(chuàng)新引領(lǐng)未來》，《 人民日?qǐng)?bào) 》2018年4月11日 。章劍生：《現(xiàn)代行政法面臨的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)》，《法商研究》2006年第6期。訴訟是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)以及對(duì)行政主體的職權(quán)監(jiān)督的程序。由此，可以在行政法中權(quán)利義務(wù)關(guān)系中討論“關(guān)系論”與行政訴訟的關(guān)聯(lián)性。具體而言，行政雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是司法的審查對(duì)象。司法審查的主要任務(wù)在于審查行政主體實(shí)施的行政行為的合法性與行政相對(duì)人的權(quán)利保障的充分與否的問題。另外，在行政復(fù)議中，雖然其本質(zhì)與程序都有別于行政訴訟，但是兩者的功能是一致的，都是救濟(jì)相對(duì)人和監(jiān)督行政權(quán)力濫用。所以，“關(guān)系論”的視野下，行政復(fù)議和行政訴訟視為不同層級(jí)的救濟(jì)途徑?！瓣P(guān)系論”對(duì)司法審查對(duì)象的擴(kuò)展。在法律關(guān)系理論的觀點(diǎn)看來，行政訴訟的審查對(duì)象包括，行政內(nèi)部行為、非權(quán)力性行為以及行政事實(shí)行為。

需要指出的是，自“關(guān)系論”誕生抑或現(xiàn)代行政法學(xué)中重新發(fā)現(xiàn)時(shí)起，與“行為論”相比，“關(guān)系論”在行政法學(xué)方法論的相互競爭中都同時(shí)呈現(xiàn)出的優(yōu)越性和局限性。面對(duì)其正反兩方面的功能，使得行政法學(xué)者不得不重新思考兩種法學(xué)方法論的關(guān)系，何種才更符合現(xiàn)代行政法學(xué)的發(fā)展和人民權(quán)利的保障。在行政法學(xué)者們的認(rèn)真比較和研究之后，越來越多的行政法學(xué)者確信，在面對(duì)現(xiàn)代公共行政的發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)變二者的關(guān)系應(yīng)該是相互補(bǔ)充而并非彼此對(duì)立、競爭抑或替代關(guān)系法律關(guān)系為現(xiàn)代行政提供了重要的分析框架，而行政行為卻是法律關(guān)系學(xué)理中不可忽視的理性決定元素。二者唯有相互配合、相互交流與相互作用，才能有效的應(yīng)對(duì)行政現(xiàn)實(shí)的新變化、新發(fā)展和新趨勢。