杜維超

一、引 言

法治評估是以指數(shù)、指標(biāo)等量化手段對特定區(qū)域或領(lǐng)域的法治狀況進(jìn)行衡量和評價的方法體系。①參見錢弘道等:《法治評估及其中國應(yīng)用》,載《中國社會科學(xué)》2012年第4期。在理論—實踐譜系上,法治評估是“社會指標(biāo)運動”(Social indicator movement)的發(fā)展成果,即用統(tǒng)計數(shù)字和數(shù)列等定量方法來測量諸如社會民主、社會福利、生活質(zhì)量等內(nèi)容,美國學(xué)者最早運用社會指標(biāo)體系測度法治發(fā)展?fàn)顩r。②參見秦麟征:《關(guān)于美國的社會指標(biāo)運動》,載《國外社會科學(xué)》1983年第2期。20世紀(jì)60年代以來,國際組織和政府部門也紛紛使用社會指標(biāo)方法開展各項社會研究,聯(lián)合國、美國國際開發(fā)署、世界正義工程、世界銀行等組織出臺了形式多樣的法治指數(shù),對相關(guān)國家和地區(qū)的法治狀況進(jìn)行量化評估。③Botero J.C.,Ponce A,MeasuringtheRuleofLaw.Social Science Electronic Publishing,Vol.3,lssue2,pp.269-280,2010.

我國的法治評估運動肇始于對域外經(jīng)驗的引入,正式走向前臺的標(biāo)志是2007年中國大陸第一個法治指數(shù)“余杭法治指數(shù)”的發(fā)布。④參見錢弘道:《余杭法治指數(shù)的實驗》,載《中國司法》2008年第9期。2013年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”,2014年中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容,納入政績考核指標(biāo)體系”。自此以后,我國法治評估的理論與實踐進(jìn)入高速發(fā)展期,逐步形成了黨政主導(dǎo)的內(nèi)部考核與法學(xué)專家主導(dǎo)的第三方評估兩種模式,⑤參見錢弘道、杜維超:《法治評估模式辨異》,載《法學(xué)研究》2015年第6期。持續(xù)的法治評估運動還為中國法學(xué)研究探索出一個新領(lǐng)域——“法治評估學(xué)”。⑥參見錢弘道、王朝霞:《論中國法治評估的轉(zhuǎn)型》,載《中國社會科學(xué)》2015年第5期。

顯而易見的是,無論是美國還是中國,在法治評估運動興起過程中,法學(xué)學(xué)者都是早期的主要推動者,相應(yīng)地,法治評估模式體系的生成構(gòu)造也遵循著法學(xué)學(xué)科話語體系的內(nèi)在邏輯,乃至深受法學(xué)學(xué)科特質(zhì)及主流學(xué)術(shù)風(fēng)格影響。由此,反思性研究者不難發(fā)現(xiàn),一段時期以來,我國的法治評估理論與實踐中存在著一種明顯的規(guī)范主義立場。⑦參見康蘭平:《法治評估理論的躍升空間:實效法治觀與我國法治評估實踐機制研究》,載《法制與社會發(fā)展》2017年第4期。這種立場突出表現(xiàn)為在法治評估體系構(gòu)建中,優(yōu)先強調(diào)法治評估指標(biāo)體系的一致性、普適性與可比性,從而導(dǎo)致法治評估的區(qū)域化視角的缺失,進(jìn)而帶來更深層次的理論與實踐難題。雖然論者無法忽視作為起點和大量涌現(xiàn)的以地域為單位進(jìn)行的法治評估,但由于存在前述規(guī)范主義立場作為前見,此類評估主導(dǎo)者在進(jìn)行評估指標(biāo)體系建構(gòu)時,仍然對我國區(qū)域經(jīng)濟社會及法治發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀考量不足,基于法治發(fā)展區(qū)域化差異進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計的程度不夠,從而形成一種了法治評估“去地方化”的傾向。有鑒于此,本文擬首先對此種“去地方化”傾向作出系統(tǒng)反思,分析其生成邏輯,指出其已經(jīng)無法滿足新時代背景下我國法治建設(shè)的實踐需求;其次,提出新時代法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)向的核心命題,并對其必要性與可行性展開論證;再次,本文將在法治發(fā)展區(qū)域化視域下揭示新時代法治評估理論區(qū)域化轉(zhuǎn)向的基本面相,同時厘定新時代法治評估實踐區(qū)域化轉(zhuǎn)向的具體路徑;最后,總結(jié)全文并提出若干有待深入研究的話題。

二、規(guī)范主義立場下法治評估的“去地方化”

中外學(xué)者對法治評估體系構(gòu)建路徑的選擇背后,實質(zhì)上隱含著他們特定的關(guān)于法治及其發(fā)展的觀念與立場。基于對法治中的形式與實質(zhì)、普適與本土、普遍與特殊、統(tǒng)一與雜多、表象與實質(zhì)、定性與定量等重要關(guān)系的不同認(rèn)識立場和權(quán)重配置,中外學(xué)者在法治評估體系構(gòu)建中形成了不同的傾向與風(fēng)格。⑧參見侯學(xué)賓、姚建宗:《中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度》,載《法律科學(xué)》2013年第5期。筆者認(rèn)為,決定我國法治評估體系基本構(gòu)建邏輯的關(guān)鍵是“規(guī)范—實效”關(guān)系,進(jìn)而,規(guī)范先于實效的規(guī)范主義立場直接導(dǎo)致了我國法治評估體系的“去地方化”傾向。

(一)當(dāng)前法治評估中的規(guī)范主義立場

在我國當(dāng)前的法治評估話語譜系中,規(guī)范主義是與實效主義相對的理論立場。大致而言,在學(xué)理范式上,前者是基于理論思辨的觀念建構(gòu),后者是基于漸進(jìn)試錯的路徑歸納;在實踐主體上,前者是精英主導(dǎo)的專家模式,后者是注重一線意見的“反饋—修正”模式;在知識譜系上,前者源自法學(xué)內(nèi)部視角,后者則主張納入多科學(xué)方法;在價值立場上,前者強調(diào)法治的觀念共識及其普適性,后者則關(guān)注法治的本土意蘊及其特殊性。⑨參見前引⑦,康蘭平文。規(guī)范主義的理論立場運用到法治評估實踐中,就表現(xiàn)為在法治評估體系構(gòu)建中優(yōu)先強調(diào)體系的一致性、普適性與可比性,相應(yīng)地,也就忽視了法治發(fā)展的區(qū)域性差異。

“一致性要求”源自規(guī)范主義理論先于實踐的立場。該立場由特定法治理論預(yù)設(shè)出發(fā),通過邏輯演繹構(gòu)建評估體系。理論體系的證成首先要求內(nèi)部融貫性,而對價值融貫的強調(diào)經(jīng)?；騼r值一元,并導(dǎo)致法治評價標(biāo)準(zhǔn)的客觀論。如有論者認(rèn)為,法治的建成必須以認(rèn)同為基礎(chǔ),而認(rèn)同只能基于共識性的判斷尺度,即作為客觀共識的“法治”概念,法治評估體系的設(shè)置即發(fā)揮著這種統(tǒng)一認(rèn)識的作用,它作為一種論證和說服的修辭工具,塑造或強化著政府、公眾乃至學(xué)者等參與各方對“法治”的認(rèn)知評判。⑩參見國家行政學(xué)院課題組:《法治政府指標(biāo)體系與作用》,載《中共天津市委黨校學(xué)報》2014年第2期。另一些學(xué)者更明確反對法治概念的多元論,認(rèn)為法治評估必須確立法治核心價值,如果價值基礎(chǔ)被掏空,無論評估體系本身設(shè)計得如何巧妙,也會因價值缺位而變得失去意義,并且實質(zhì)上否定了法治的意義。[11]參見石佑啟、李錦輝:《法治指數(shù)背后的價值哲學(xué)之爭》,載《哲學(xué)研究》2015年第8期。在此種立場下,評估體系的設(shè)計者們認(rèn)為區(qū)域差異無法撼動法治核心價值內(nèi)涵,基于價值一致性前提衍生出的評估體系也普遍地并未考慮區(qū)域差異。

“普適性要求”源自規(guī)范主義關(guān)于法治的一般性大于特殊性的考量。此種一般性考量在國際層面體現(xiàn)為對西方法治觀念的移植主張,在國內(nèi)層面體現(xiàn)為借由法制統(tǒng)一原則對區(qū)域法治概念的反對。在國際層面,不少學(xué)者認(rèn)為,法治的內(nèi)涵可分解為不同的核心要件,不僅其劃分標(biāo)準(zhǔn)已有成熟先例,法治的要件在全球范圍內(nèi)也具有形式上的相似性。[12]參見李朝:《自省與建構(gòu):當(dāng)代中國法治評估問題的若干檢討》,載《宏觀質(zhì)量研究》2015年第3期。這就催生了一種被蔣立山教授稱為體現(xiàn)了“法治理想主義”特征的法治評估方案,此種方案描繪的學(xué)術(shù)圖景中隱藏著一種普遍的集體無意識,即認(rèn)為世界上存在一個普適性法治理念模式,中國應(yīng)該以其為目標(biāo)盡早完成轉(zhuǎn)型,達(dá)成理想中的“成年”法治狀態(tài)。[13]參見蔣立山:《中國法治指數(shù)設(shè)計的理論問題》,載《法學(xué)家》2014年第1期。在國內(nèi)層面,一些學(xué)者認(rèn)為如果過于強調(diào)法治發(fā)展的區(qū)域要素,就會違背法制統(tǒng)一原則、消解法治的憲法基礎(chǔ)、誤造法治的單元體、破壞現(xiàn)有法秩序,最終走向法治的“地方割據(jù)”。[14]杜維超:《區(qū)域法治文化的發(fā)生學(xué)考察——一個多維分析框架》,載《西部法學(xué)評論》2017年第5期。在此語境下,也有學(xué)者認(rèn)為法治評估的“地方化”會導(dǎo)致法治的割據(jù)化、碎片化、機械化、教條化和無靈魂化,從而提出另類的“去地方化”主張。[15]參見尹奎杰:《我國法治評估“地方化”的理論反思》,載《東北師大學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第6期。

“可比性要求”源自規(guī)范主義面對法治實踐的規(guī)定性要求。當(dāng)前主流的法治評估理論模型是由三個次級命題組成的:描述性的映射命題、關(guān)系性的結(jié)構(gòu)命題、指向性的效果命題?！坝成涿}”描述法治評估體系的基本性質(zhì),認(rèn)為其各項指標(biāo)應(yīng)當(dāng)反映某種較為優(yōu)越的“法治”理想類型;“結(jié)構(gòu)命題”論述了法治評估體系與評估對象的關(guān)系,認(rèn)為前者應(yīng)對后者構(gòu)成約束和引導(dǎo)作用;“效果命題”則強調(diào)了法治評估的目標(biāo)指向,認(rèn)為法治評估最終應(yīng)當(dāng)促進(jìn)其所映射的法治理想形態(tài)之實現(xiàn)。[16]參見前引⑤,錢弘道、杜維超文。在此模型下,法治評估被認(rèn)為是法治建設(shè)的“抓手”,是“法治中國”建設(shè)帶有全局性的有效實施機制;[17]徐漢明等:《論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建》,載《法制與社會發(fā)展》2014年第1期。評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為各級政府之間展開良性“法治競爭”的參照系。論者由此一方面強調(diào)優(yōu)良頂層設(shè)計;另一方面要求評估體系橫向可比,評估作為標(biāo)準(zhǔn)的一致性優(yōu)先于區(qū)域差異性考量,于是進(jìn)一步要求法治評估應(yīng)當(dāng)使法治建設(shè)的具體舉措和績效的評價趨于統(tǒng)一化。[18]參見季衛(wèi)東:《秩序與混沌的臨界》,法律出版社2008年版,第55-56頁。

(二)規(guī)范主義立場下評估體系的兩種邏輯

在前述規(guī)范主義立場下,學(xué)者們討論法治評估體系構(gòu)建時,往往不約而同地引入了布萊恩·Z.塔瑪納哈(Brian Tamanaha)教授提出的一對范疇:“厚法治”與“薄法治”。引以為據(jù)的論者大致認(rèn)為,“薄法治”是指嚴(yán)格遵守法律制度和法律程序;而“厚法治”則既包括了守法內(nèi)容,還包含了某些超越性的實質(zhì)性價值,不同的法治定義導(dǎo)致法治評估的不同模式。[19]參見李蕾:《法治的量化分析——法治指數(shù)衡量體系全球經(jīng)驗與中國應(yīng)用》,載《時代法學(xué)》2012年第4期;前引⑧,侯學(xué)賓、姚建宗文;張德淼、康蘭平:《地方法治指數(shù)的理論維度及實踐走向》,載《理論與改革》2014年第6期;包萬超:《論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)及其評估體系》,載《湖南社會科學(xué)》2013年第2期?；谶@兩種法治理想類型,在規(guī)范主義立場下進(jìn)一步衍生出了兩種法治評估體系構(gòu)建路徑,并在各自邏輯下達(dá)致體系的一致性、普適性和可比性。第一種遵循“厚法治”觀,由學(xué)者主導(dǎo),通過訴諸理論,以“概念化”為主要工具;第二種遵循“薄法治”觀,由黨政主導(dǎo),通過訴諸權(quán)威,以“合法性”為主要標(biāo)準(zhǔn)。

“訴諸理論”,即通過理論推衍及價值判斷,尋求一個應(yīng)然性的抽象法治概念作為法治評估體系構(gòu)建的前提。其具體構(gòu)建過程包括“概念化”和“操作化”兩個步驟。所謂“概念化”,就是將法治這一抽象理念,通過條理化的概括提煉,轉(zhuǎn)化為實體性社會科學(xué)概念的過程。這種社會科學(xué)概念必須滿足如下特征:概念應(yīng)當(dāng)在內(nèi)涵和外延上保持一致性;在表述方式上具有自立性,不需要借助其他外部概念表達(dá);與其他相鄰概念有明確區(qū)隔,且易于測量、評估和使用。[20]See Gerring,John,Social science methodology:A criterial framework.Cambridge University Press,2001,p.40.所謂“操作化”,就是將概念進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為可以與特定測量技術(shù)或程序相銜接的具體標(biāo)準(zhǔn),使得這些概念可以通過觀察、調(diào)查、統(tǒng)計等方法加以測量。[21]參見孟濤:《法治的測量:世界正義工程法治指數(shù)研究》,載《政治與法律》2015年第5期。

例如,世界正義工程法治指數(shù)創(chuàng)立之初,為了形成超越國界的普適性法治概念,經(jīng)由100多個國家的上千名法學(xué)專家反復(fù)推敲,將其概念化為“一個以規(guī)則為基礎(chǔ)、由四個普適性原則支撐的系統(tǒng)”。這里的四個原則分別是:第一,政府及其官員的法律責(zé)任;第二,法律明確、公開而穩(wěn)定,并保障人身財產(chǎn)等基本權(quán)利;第三,法律制定、實施與執(zhí)行的程序公開、公平且高效;第四,法律職業(yè)群體的職業(yè)能力和職業(yè)倫理。在上述概念下,進(jìn)一步開發(fā)出了具備操作性的因子框架,包含了4級因子,數(shù)百個可測變量。[22]Juan C.Botero and Alejandro Ponce,Measuring the Rule of Law,The World Justice Project-Working P apers Series No.001.2011.p.5.世界正義工程法治指數(shù)是我國法治評估運動早期的重要學(xué)習(xí)對象,我國學(xué)者在設(shè)計各類評估體系時,基本遵循了這種由學(xué)者主導(dǎo)、由理論推導(dǎo)出指標(biāo)、由概念化到操作化的構(gòu)建邏輯。[23]張德淼、李朝:《中國法治評估指標(biāo)體系的生成與演進(jìn)邏輯——從法治概念到評測指標(biāo)的過程性解釋》,載《理論與改革》2015年第2期。

“訴諸權(quán)威”則是以現(xiàn)有法秩序為首要依據(jù),從而跳過進(jìn)一步的價值判斷和理論推導(dǎo),直接通過對官方權(quán)威文件或法定目標(biāo)的分解確立評估內(nèi)容。此種邏輯多運行于黨政主導(dǎo)的法治政府考核評估中,它實際上遵循了法治理念的權(quán)力分工要求,即要求行政科層機關(guān)運行應(yīng)嚴(yán)格法定主義和形式主義,避免進(jìn)行實質(zhì)價值判斷,[24]馬劍銀:《現(xiàn)代法治、科層官僚制與“理性鐵籠”:從韋伯的社會理論之法出發(fā)》,載《清華法學(xué)》2008第2期。自然也無法由行政系統(tǒng)自行確立法治內(nèi)涵,而只能執(zhí)行立法機關(guān)或上級賦予的行政任務(wù)。一些學(xué)者強調(diào)應(yīng)當(dāng)加強法治政府評估體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性,其實也是基于這種行政合法性基本原則。[25]如楊小軍認(rèn)為,指標(biāo)設(shè)計缺乏頂層設(shè)計,因而其權(quán)威性有待強化,目標(biāo)、功能、職責(zé)歸屬也需進(jìn)一步明確,參見楊小軍、陳建科:《完善法治政府指標(biāo)體系研究》,載《理論與改革》2013年第6期。包萬超也認(rèn)為法治政府的標(biāo)準(zhǔn)缺乏一個基本的共識,導(dǎo)致整個評估體系缺乏內(nèi)在一致性的邏輯,因此建議在國務(wù)院的層面上確立中國法治政府的標(biāo)準(zhǔn),包括上位標(biāo)準(zhǔn)和最低限度標(biāo)準(zhǔn),參見前引[19],包萬超文。汪全勝也提出,應(yīng)當(dāng)建立法治的共識,加強法治評估的頂層設(shè)計,參見汪全勝、黃蘭松:《我國法治指數(shù)設(shè)立的規(guī)范化考察》,載《理論學(xué)刊》2015年第5期。

例如,我國各地政府推進(jìn)的“法治政府評估”,主要依據(jù)就是2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》。袁曙宏教授指出,《綱要》明確規(guī)定了法治政府的7項內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn),即“合理配置政府職能和完善行政管理體制”“建立健全科學(xué)民主決策機制”“提高制度建設(shè)質(zhì)量”“理順行政執(zhí)法體制和規(guī)范行政執(zhí)法行為”“建立防范和化解社會矛盾的機制”“強化對行政行為的全方位監(jiān)督”和“提高公務(wù)員依法行政觀念和能力”,并認(rèn)為指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)以此為基本框架。[26]參見袁曙宏:《關(guān)于構(gòu)建我國法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想》,載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第4期。有學(xué)者統(tǒng)計了此后我國各省市地方政府制定指標(biāo)體系情況,他們幾乎完全按照這一模式設(shè)置各項指標(biāo),而僅有編排上的細(xì)微差異。[27]陳柳裕:《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的“袁氏模式”:樣態(tài)、異化及其反思》,載《浙江社會科學(xué)》2013年第12期。如表1對江蘇、貴州、甘肅、廣東四地法治政府建設(shè)指標(biāo)的統(tǒng)計,明顯展現(xiàn)了此種一致性。

表1 各地法治政府考核一級指標(biāo)與《綱要》規(guī)定內(nèi)容對比圖[28]本表格感謝浙江師范大學(xué)方桂榮教授的總結(jié)并授權(quán)筆者于此處使用。為了便于比較,表格中對《綱要》和各地一級指標(biāo)內(nèi)容作了概括性表述,準(zhǔn)確內(nèi)容請參考各地原始文件。指標(biāo)前數(shù)字為在指標(biāo)體系中的位序,指標(biāo)后百分比為其權(quán)重。

從上述總結(jié)可以看出,不論是“訴諸理論”還是“訴諸權(quán)威”的法治評估體系構(gòu)建邏輯,都采取了規(guī)范先于事實、理論先于實踐、價值先于效果的進(jìn)路,更強調(diào)體系本身的嚴(yán)整性,并未將區(qū)域差異納入考量范圍。在“訴諸理論”的邏輯進(jìn)路中,其所遵循的法治理論本身就是移植于西方經(jīng)典理論,更強調(diào)抽象理論超越時空的普遍性,因此各國際組織制訂的法治指數(shù)直接在不同的國家適用,國內(nèi)學(xué)者制訂的各種評估體系同樣也是跨區(qū)域適用;在“訴諸權(quán)威”的邏輯進(jìn)路中,由于我國單一制的權(quán)力結(jié)構(gòu),下位部門囿于行政層次下的權(quán)能分配,在評估體系建構(gòu)中遵循了“傳送帶”式的行政組織角色,目標(biāo)設(shè)置以忠實執(zhí)行上位目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展差異巨大的省份評估體系設(shè)置卻如出一轍?？傮w而言,筆者認(rèn)為,法治評估的規(guī)范主義的立場強調(diào)其功能導(dǎo)向性及體系整合性,有其內(nèi)在合理之處,在我國法治建設(shè)中亦發(fā)揮了特定作用,但面對我國新時代背景下法治發(fā)展的新形勢新任務(wù)新要求,其所呈現(xiàn)出的對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)實考量不足,針對法治發(fā)展區(qū)域化差異的精細(xì)化構(gòu)建程度不夠的重大弊端,亦即“去地方化”的傾向,亟須加以優(yōu)化更新。換言之,我們需要通過實現(xiàn)法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)向,促使其更好地服務(wù)于新時代法治中國建設(shè)理論與實踐需求。

三、新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的必要性與可行性

在知識社會學(xué)視野內(nèi),法治評估知識生產(chǎn)既要避免成為權(quán)力主導(dǎo)下知識市場中的時髦貨品,又要拒絕理論象牙塔里的自說自話。換言之,應(yīng)當(dāng)尋求眼光在理論及實踐之間的“往返流轉(zhuǎn)”,在生產(chǎn)新知識時,既要遵循學(xué)術(shù)自身的邏輯,又要能動的回應(yīng)實踐需求,才能實現(xiàn)知識的有效釋放。[29]張建:《法治評估知識的生成邏輯及實踐反思》,載《東南大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第3期。因此,本文以下部分將從掌握的客觀材料出發(fā),對法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向命題的必要性與可行性進(jìn)行謹(jǐn)慎的論證,以使其兼具理論與實踐上的知識完備性。

(一)新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的必要性

首先,新時代法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)向是破解法治發(fā)展不平衡不充分難題的內(nèi)在要求。黨的十九大報告指出:“中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！本痛硕?區(qū)域發(fā)展不平衡是我國新時代社會主要矛盾產(chǎn)生和存在的基本依據(jù)。[30]參見張文顯:《新時代社會主要矛盾變化與中國法治現(xiàn)代化》,載《法治現(xiàn)代化研究》2018年第4期。習(xí)近平同志強調(diào):“我們要深入貫徹新發(fā)展理念,著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題。”在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大新發(fā)展理念中,協(xié)調(diào)發(fā)展是我國發(fā)展全局的根本遵循,是理順發(fā)展關(guān)系、拓展發(fā)展空間、提升發(fā)展效能的重要抓手。區(qū)域協(xié)調(diào)的前提是準(zhǔn)確認(rèn)識和處理區(qū)域不平衡?！叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要”,包括民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的需要。區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡是我國區(qū)域法治發(fā)展的限定性條件,區(qū)域法治發(fā)展不平衡則構(gòu)成了國家法治發(fā)展必須面對的現(xiàn)實性基礎(chǔ)。特定區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定了該區(qū)域法治建設(shè)當(dāng)前階段性使命,也決定了該區(qū)域具體法治建設(shè)能力。反過來,區(qū)域法治發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀,也制約著對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的破解。具體到法治評估方面,這就要求我們從滿足人民日益增長的美好生活需要的戰(zhàn)略高度出發(fā),從制約區(qū)域法治發(fā)展的外部環(huán)境出發(fā),根據(jù)本區(qū)域法治發(fā)展的階段目標(biāo)及實際能力進(jìn)行妥當(dāng)?shù)脑u估體系構(gòu)建。

其次,新時代法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)向是通過區(qū)域法治發(fā)展走向法治中國的現(xiàn)實需要。黨的十九大作出了“中國特色社會主義進(jìn)入新時代”的重大政治論斷,對新時代背景下法治中國建設(shè)作出了戰(zhàn)略部署,從而開啟了全面依法治國的新時代。發(fā)揮中央和地方兩個積極性是我國優(yōu)良的政治傳統(tǒng),在法治發(fā)展中,既要著眼全局、加強領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一部署,也要因地制宜、充分考慮各地實際,調(diào)動和發(fā)揮地方法治建設(shè)的主動性創(chuàng)造性。在新時代背景下,區(qū)域法治發(fā)展為我國法治建設(shè)提供了強大動能:區(qū)域法治實踐及其試點經(jīng)驗不僅是頂層設(shè)計方案的基層驗證,更是其有益補充完善,凸顯了區(qū)域法治的內(nèi)生性制度創(chuàng)新資源的價值意義;區(qū)域性的法治改革試點實驗,也為當(dāng)代法治中國建設(shè)提供了可貴的區(qū)域經(jīng)驗與樣本。[31]參見公丕祥:《以區(qū)域法治發(fā)展推動當(dāng)代中國法治改革》,載《新華日報》2018年10月30日。不管是對央地之間、地方之間法治發(fā)展方案的比較,還是對區(qū)域階段性法治建設(shè)成效的評價,都對區(qū)域內(nèi)法治狀況的精細(xì)化評估提出了較高的要求。法治評估要通過服務(wù)于區(qū)域法治發(fā)展,成為新時代法治中國建設(shè)的核心促進(jìn)機制之一。

最后,新時代法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)向是法治評估理論實踐體系創(chuàng)新發(fā)展的必然要求。習(xí)近平同志在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話中指出:“問題是創(chuàng)新的起點,也是創(chuàng)新的動力源,理論創(chuàng)新只能從問題開始……我國哲學(xué)社會科學(xué)應(yīng)該以我們正在做的事情為中心,從我國改革發(fā)展的實踐中挖掘新材料、發(fā)現(xiàn)新問題、提出新觀點、構(gòu)建新理論,加強對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)?！本头ㄖ卧u估領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展而言,亟須構(gòu)建新時代背景下具有中國特色的新型法治評估理論實踐體系。無論是法學(xué)學(xué)者主導(dǎo)的第三方法治評估,還是黨政主導(dǎo)的內(nèi)部法治績效考核,其理論基礎(chǔ)都源自對西方理論的學(xué)習(xí)引入,[32]例如,獨立第三方評估早期主要參考世界正義工程法治指數(shù)等域外體系,參見前引[19],李蕾文;前引①,錢弘道等文;張保生、鄭飛:《世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義》,載《法制與社會發(fā)展》2013年第6期。而黨政主導(dǎo)的內(nèi)部法治建設(shè)績效考核受到西方行政學(xué)中目標(biāo)考核方法的影響,參見唐雙娥:《法治中國建設(shè)評價實踐的源流、經(jīng)驗與展望》,載《湖南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第4期。都有待于在中國知識傳統(tǒng)、制度架構(gòu)和現(xiàn)實需要下進(jìn)行反思揚棄,并發(fā)展成為中國特色的新型法治評估理論體系。區(qū)域法治發(fā)展的不平衡是我國的基本國情,也是我國當(dāng)前法治建設(shè)的重大問題。在此背景下,法治評估理論與實踐的區(qū)域化轉(zhuǎn)向,自然也是形成中國特色的新型法治評估話語體系的重要路徑之一。

(二)新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的可行性

首先,地方法治創(chuàng)新的強烈需求是新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的基本動力。我國地方政府存在著廣泛的自主權(quán),并形成了橫向競爭的格局,成為中國經(jīng)濟與制度發(fā)展的動力。[33]Carsten Herrmann-Pillath:《政府競爭:大國體制轉(zhuǎn)型的理論分析范式》,載《廣東商學(xué)院學(xué)報》2009年第3期。這一競爭延伸到法治建設(shè)領(lǐng)域,地方政府由于財政支配、政績驅(qū)動、發(fā)展環(huán)境等因素刺激,展開了“法治競爭”。[34]參見韓業(yè)斌:《當(dāng)代中國地方法治競爭的現(xiàn)狀與動力》,載《法學(xué)》2017年第10期。隨著我國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型,要求轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力,傳統(tǒng)壓力型發(fā)展模式和激勵機制缺陷明顯,法治日益成為成為區(qū)域核心競爭力的重要標(biāo)志。[35]參見周尚君:《地方法治競爭范式及其制度約束》,載《中國法學(xué)》2017年第3期。法治供給成為應(yīng)對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中新情況新問題的核心工具,法治體系還是維護(hù)權(quán)益、保障民生、推進(jìn)人民生活更加幸福的關(guān)鍵手段。在此背景下,地方以極大的熱情投入法治建設(shè),內(nèi)容日益從形式走向?qū)嵸|(zhì),從粗放走向精細(xì)化,既全面推進(jìn)又突出重點,既貫徹中央部署又凸顯本土特色,呈現(xiàn)差異化態(tài)勢。區(qū)域化法治評估也成為地方政府推進(jìn)本區(qū)域法治特色化發(fā)展的重要測評手段,進(jìn)而日益受到重視。

其次,地方制度能力的持續(xù)提升是新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的有力保障。制度能力源自西方城市治理理論,指地方政府整合資源、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、制訂維系規(guī)則及展開制度創(chuàng)新從而實現(xiàn)制度目標(biāo)的能力。[36]參見劉毅、張藝:《制度能力與地方治理:一個研究綜述》,載《理論導(dǎo)刊》2016年第6期。隨著法治中國建設(shè)的展開,我國地方政府的法治建設(shè)制度能力日益強化和提升。此種能力一是源自我國權(quán)力結(jié)構(gòu),通過我國憲法及法律的明確授權(quán),地方治權(quán)在事權(quán)范圍、權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)等方面都表現(xiàn)出明顯的自主性,從而為差異化的地方法治實踐提供了制度前提。[37]參見倪斐:《地方法治概念證成——基于治權(quán)自主的法理闡釋》,載《法學(xué)家》2017年第4期。二是各地遵循黨的十八屆四中全會精神,普遍把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容,納入政績考核指標(biāo)體系,領(lǐng)導(dǎo)干部尊法崇法意識提升明顯,打通了法治建設(shè)的要害關(guān)節(jié)。三是隨著我國法治建設(shè)的推進(jìn),我國的政法、法制、普法等法治建設(shè)關(guān)鍵部門的工作經(jīng)驗更加豐富,程序日益規(guī)范,部門組織更加合理,這些部門作為各地法治評估的推動者發(fā)揮了關(guān)鍵作用。四是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展,法治建設(shè)的人財物資源更加充裕,例如很多地區(qū)均設(shè)有政學(xué)合作法治建設(shè)專項資金,成為自主展開法治評估的有利條件。

最后,有關(guān)區(qū)域的跨學(xué)科理論群是新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的智識參照。二戰(zhàn)結(jié)束以來,區(qū)域分析概念工具作為一種廣泛使用的跨學(xué)科分析方法,在人文社會科學(xué)領(lǐng)域得到廣泛運用,在區(qū)域地理、區(qū)域社會史、區(qū)域文化史、區(qū)域人類學(xué)等領(lǐng)域取得了豐碩成果。隨著關(guān)于中國法律發(fā)展的區(qū)域研究日漸興盛,我國學(xué)者開始把區(qū)域分析方法應(yīng)用到以區(qū)域、省份或者地方為中心的較小單位,力圖反映處于轉(zhuǎn)型過程之中的中國法律發(fā)展現(xiàn)象的區(qū)域性與地方性的變異內(nèi)容和幅度。[38]參見公丕祥:《法治發(fā)展的區(qū)域分析——一種方法論的討論》,載《法學(xué)》2018年第5期。學(xué)者們從區(qū)域法治發(fā)展的不同維度提出了不同的理論框架,例如先行法治論、區(qū)域法治文化論、地方競爭論、國家試錯論等,這些理論在發(fā)展中均展現(xiàn)出了較強的解釋力和指導(dǎo)力,也證明了區(qū)域分析工具的重要理論功能。[39]參見前引[37],倪斐文。區(qū)域分析成為法學(xué)研究中一個相對獨立且具有內(nèi)在價值的分析工具,法治評估作為嵌入法治理論中的實踐性的社會科學(xué)分支,以區(qū)域分析工具為核心的跨學(xué)科理論群無疑可以為其創(chuàng)新發(fā)展提供強有力的智識參照。當(dāng)然,以此為參照的新時代法治評估,也必須通過自身的理論與實踐探索,發(fā)展出更加具有說服力和解釋力的理論—實踐模型,從而反哺和拓展既有的區(qū)域理論群。

綜上所述,法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的必要性有著主客觀各種條件的充分證成,而其可行性則有著從理論到實踐的有力支撐。因此,筆者認(rèn)為,法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)向可以而且應(yīng)當(dāng)成為我國法治評估學(xué)乃至法治理論新的學(xué)術(shù)增長點,并在當(dāng)前和今后的法治中國建設(shè)和區(qū)域法治發(fā)展中發(fā)揮更加重要的作用。

四、新時代法治評估理論的區(qū)域化轉(zhuǎn)向

理論形態(tài)的重新塑造是實踐轉(zhuǎn)向的邏輯起點。在前述規(guī)范主義立場下,我國法治評估理論的立論著眼點是評估體系的一致性,而討論的場域是法治理論的邏輯演繹體系,研究的基本立場則是法治價值的普世性。要實現(xiàn)法治評估的區(qū)域化,首先應(yīng)完成其理論體系上立論基點、討論場域及研究立場的重大轉(zhuǎn)向。

(一)立論著眼點從“一致性”轉(zhuǎn)向“差異性”

在前述規(guī)范主義立場下,法治評估理論立論的著眼點是法治理想型的一致性,并忽視了發(fā)展進(jìn)程的區(qū)域差異性,然而此種理論基點存在內(nèi)在的不足。實際上,“法治”并非作為分類學(xué)對象的實在物,而是基于合目的性的價值構(gòu)建,因而,法治是個本質(zhì)爭議性的概念(Essentially Contested Concept),并不存在所謂語義明確和意識形態(tài)中立的法治定義。[40]因此,在法治評估前追問“法治應(yīng)當(dāng)是什么”并不是一個好問題,真正的問題是,“在當(dāng)前情勢下,我們需要什么樣的法治”。See Radin M J,Reconsideringtheruleoflaw,BUL Rev,vol.1989,69.Also see Waldron J,Istheruleoflawanessentiallycontested concept(inFlorida)?,Law and Philosophy,Vol.21,2002.有學(xué)者也指出,法治是一種“語言現(xiàn)象”,是對法治這一概念(Concept)的不同觀念化(Conception),對法治的理解必然是多樣性的,法治評估如果回避法治概念化的多元性,就會將法治降到“技術(shù)和工具的層面”,表現(xiàn)出一種機械的簡化主義態(tài)度。[41]參見於興中:《“法治”是否仍然可以作為一個有效的分析概念?》,載《人大法律評論》2014年第2輯。

正因為法治理想型的多元本質(zhì),以法治概念化為起點構(gòu)建法治評估體系,將使其面對法治中諸價值的沖突無所適從。即使我們能就法治應(yīng)該追求的價值目標(biāo)達(dá)成暫時共識,我們也難以對這些內(nèi)容之間的重要性達(dá)成一致。例如,自由、平等、秩序和功利等社會價值之爭一向是政治哲學(xué)中幾乎無解的難題,各種價值論證也幾乎難以避免陷入明希豪森困境。在法治指數(shù)實踐中,應(yīng)當(dāng)賦予社會制度中保障秩序和保障自由要素各自多大權(quán)重一向是個難題:全球治理指數(shù)的法治指標(biāo)評價主要遵循形式法治觀念,即強調(diào)社會守法和秩序水平,關(guān)注“社會行動者信任和遵守社會規(guī)則的程度”;[42]Kaufmann,Daniel,Aart Kraay,and Massimo Mastruzzi,GovernancemattersVIII:aggregateandindividualgovernanceindicators,1996-2008,World bank policy research working paper,2009,No.4978.而“世界正義工程”法治指數(shù)則重視實質(zhì)法治觀,在其“基本權(quán)利”因子下納入大量政治權(quán)利內(nèi)容。[43]Stojanovski,Strasko,and Jadranka Denkova,TheWorldJusticeProject/RuleofLawIndex2012,2012.我國法治評估的標(biāo)準(zhǔn)也將因理想型的差異而呈現(xiàn)不一致。

法治理想型在區(qū)域間的差異,主要通過對法治內(nèi)部各要素的權(quán)衡取舍而實現(xiàn)。西方學(xué)者早就開始反思經(jīng)典法治理論中的線性發(fā)展觀,此種觀念中的法治各要素都指向相同的方向,“好像所有的好事全湊到了一塊兒”,這些要素被看成是彼此補充和支撐的,如司法獨立、權(quán)力分立、行政合法等,然而一個重要問題被忽視了:在法治建設(shè)過程中,這些要素之間是存在不一致性的,在公共政策決策中,它們實際上經(jīng)常相互沖突,從而必須權(quán)衡取舍。[44]Mathew D McCubbins,Daniel B.Rodriguez,and Barry R.Weingast,Theruleoflawunplugged,UofTexasLaw,Public Law Research Paper 2009,No.158.雖然法治有其獨立價值,但作為上層建筑的法治體系不能超脫于區(qū)域經(jīng)濟社會條件現(xiàn)實之外,各區(qū)域在各發(fā)展階段下對不同政策目標(biāo)必然設(shè)定不同的權(quán)重,從而設(shè)定出差異化的法治階段理想型。此種差異表面上在空間維度展現(xiàn),實則仍是時間維度下發(fā)展階段差異的后果。

因此,法治評估的著眼點應(yīng)當(dāng)從法治的一致性轉(zhuǎn)向差異性,其理論起點應(yīng)當(dāng)由法治最佳理想型的構(gòu)建轉(zhuǎn)向區(qū)域分析視角,由“最佳性”理論轉(zhuǎn)向“妥當(dāng)性”理論。正如公丕祥教授指出的,“區(qū)域分析的概念工具,乃是研究國家發(fā)展進(jìn)程中的區(qū)域法治發(fā)展現(xiàn)象的理論框架”,[45]參見前引[38],公丕祥文。由此法治評估的理論根基,從由價值判斷出發(fā)的“底層理論”轉(zhuǎn)向以文明社會法治發(fā)展現(xiàn)象為基點的“中層理論”,從而避免陷入價值諸神之爭的理論泥淖。在這一理論起點下,法治評估應(yīng)當(dāng)承認(rèn)主權(quán)統(tǒng)一前提下地方治權(quán)自主性的可能,以及由此產(chǎn)生的不同經(jīng)濟社會發(fā)展條件區(qū)域內(nèi)法治發(fā)展層次差異的合法性,并基于此進(jìn)行具體評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。

(二)討論場域從“理論象牙塔”深入“實踐機理”

當(dāng)前規(guī)范主義立場下中國法治評估體系設(shè)計中的建構(gòu)主義思維,通過特定法治理論預(yù)設(shè)一個相對理想化的法治理想型,并通過抽象演繹分解出若干指標(biāo),并以此對法治實踐提出規(guī)定性要求。法治實踐在此成為被理論規(guī)訓(xùn)的對象。然而需知,理論追求的不是對世界的“真實反映”,而是“人的行動能力的擴大”,我們采納一個理論不是因為這個理論為真,而是這個理論是有用的。[46]參見蘇力:《波斯納及其他》,法律出版社2004年版,第92頁。我國法治評估實踐興起之初,其目標(biāo)就是服務(wù)于法治中國建設(shè),法治評估體系構(gòu)建的基點也應(yīng)從某種抽象理論轉(zhuǎn)向這一實踐圖景。

由此,法治評估的理論設(shè)置均應(yīng)置入我國區(qū)域發(fā)展不平衡這一實踐背景下進(jìn)行考量。區(qū)域發(fā)展不平衡要求一種漸進(jìn)試錯的法治發(fā)展觀,它不強調(diào)某種規(guī)范性愿景,而更注重在控制條件下的實驗試錯,這是一種演化式理論模式,它重視地方自主性和多樣化的漸進(jìn)實驗,強調(diào)基層的、異質(zhì)性、實驗性、競爭性的法治實踐的作用。[47]參見楊虎濤:《演化經(jīng)濟學(xué)講義——方法論與思想史》,科學(xué)出版社2011年版,第一、二章。漸進(jìn)主義的法治發(fā)展進(jìn)路實驗試錯方法正是我國現(xiàn)代治理中一貫隱含的線索。改革開放后,“摸著石頭過河”的實驗路徑的制度創(chuàng)新方式被廣泛適用,并形成了中國特色的成熟治理方法論,當(dāng)前“先試先行”的綜合配套改革,以及各種綜合配套改革試驗區(qū)的設(shè)立,更是對這一方法的精細(xì)化運用。而純粹的建構(gòu)主義的邏輯是自上而下地設(shè)計和推進(jìn)法治,這與我國法治發(fā)展的漸進(jìn)主義邏輯之間形成了張力。[48]參見前引⑧,侯學(xué)賓、姚建宗文。

法治評估不僅要從實踐出發(fā),還應(yīng)與實踐建立正反饋。黨的十八屆三中全會決定進(jìn)一步發(fā)展“摸著石頭過河”這一治理傳統(tǒng),指出必須“加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合”。在當(dāng)代新型實驗主義治理理論中,頂層設(shè)計并非完全缺位,但不再是傳統(tǒng)的指令型決策,而是形成一個政策中轉(zhuǎn)平臺(Transfer Platform),協(xié)調(diào)地方實驗,并對其進(jìn)行審慎評估,最終促成在整個體系內(nèi)的制度學(xué)習(xí)與擴散,[49]E.Szyszczak,Experimentalgovernance:theopenmethodofcoordination.European Law Journal,Vol.12,No.4,pp.486-502,2006.黨的十八屆三中全會決定的新提法也暗合了這一思路。我國先“試點”,再“由點到面”的法治創(chuàng)新發(fā)展路徑就符合這一模式:在賦予地方充分自主權(quán)的同時,不管是“試點”的設(shè)置,還是“由點到面”的制度擴散,都不是自由放任的,都不能放棄頂層的合理控制。在這一過程中,對制度實驗結(jié)果的反復(fù)評估及比較是關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是制度擴散及下一輪實驗的前提。法治評估理應(yīng)服務(wù)于整體性的法治“實踐—決策”循環(huán),成為其中的關(guān)鍵性反饋環(huán)節(jié)。

討論場域從理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化,也意味著法治評估體系構(gòu)建的理論工具需要更新。首先,法治發(fā)展的基本背景是中國基層復(fù)雜的經(jīng)濟社會現(xiàn)實及權(quán)力制度運行機制,書齋中的理論推導(dǎo)無法完整的描述和解釋這一基本事實。因此,法治評估體系的構(gòu)架應(yīng)當(dāng)以區(qū)域化法治建設(shè)的制度需求逆向切題,進(jìn)行基層實踐的細(xì)微脈絡(luò),從法治發(fā)展區(qū)域化角度出發(fā)對地方法治評估的應(yīng)然目標(biāo)作出分析。這就使得傳統(tǒng)上法治評估體系構(gòu)建中注重學(xué)理依據(jù)和理論推衍的規(guī)范性理論方法,轉(zhuǎn)向更加注重實證研究、量化研究的描述性方法;而傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科的單一方法,也需要轉(zhuǎn)向社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科交叉融合的方法。

另外,實踐的變易性與連續(xù)性,也要求法治評估理論體系構(gòu)建由注重穩(wěn)定性、執(zhí)行性的封閉體系,轉(zhuǎn)向注重詮釋性、實驗性的開放體系。黨的十八屆三中全會《決定》明確,要“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索,加強重大改革試點工作,及時總結(jié)經(jīng)驗,寬容改革失誤”,也強調(diào)了法治發(fā)展路徑的開放性。審視黨的十八屆四中全會《決定》、十九大報告等權(quán)威文本,其以極為簡練的篇幅,就法治政府建設(shè)、法治隊伍建設(shè)、憲法實施、司法公正、法治社會建設(shè)、黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)等諸多方面給出了宏觀目標(biāo)。文本的簡短和對象的復(fù)雜性,決定了這些頂層設(shè)計目標(biāo)必然是極具開放性和解釋空間的。法治評估體系本身作為特定法治理想型的映射,也必須在構(gòu)建過程中就頂層設(shè)計中的開放空間作出能動性的詮釋并予以操作化。

(三)研究立場從“普世價值”回歸“中國道路”

隨著我國法治進(jìn)程的不斷推進(jìn),特別是法治建設(shè)中自主性意識的強化,以及本土話語和資源的漸次發(fā)覺,學(xué)界對中國法治的應(yīng)有樣態(tài)的認(rèn)識出現(xiàn)了分歧。改革開放以來,隨著法律虛無主義得到反思,傳統(tǒng)的蘇聯(lián)模式法學(xué)理論亦開始式微,西方自由主義法治理論逐漸占據(jù)學(xué)界主流。在如何處理西方理論與本土話語的關(guān)系上,中國法治話語體系的構(gòu)建路徑存在一個根本性分歧,即應(yīng)當(dāng)對西方自由主義法治理論進(jìn)行移植,還是以社會主義法治理論為基礎(chǔ)構(gòu)建中國特色法治話語體系。[50]顧培東:《當(dāng)代中國法治話語體系的構(gòu)建》,載《法學(xué)研究》2012年第3期。在中國法治評估理論發(fā)展進(jìn)程中,這一問題尚未得到有效處理。

法治評估引入中國之初,我們所學(xué)習(xí)的西方法治評估體系被視為一種純粹工具,其意識形態(tài)表達(dá)與灌輸?shù)奶卣鞅缓雎粤恕Ｓ袑W(xué)者提出,對中國來說,“法治指數(shù)”與現(xiàn)代法治理念和實踐一樣,是一種“舶來品”,是在法律全球化背景下,西方進(jìn)行法律散播(Diffusion of Law)的一種新形式。[51]魯楠:《世界法治指數(shù)的緣起與流變》,載《環(huán)球法律評論》2014年第4期。例如,在“法律與發(fā)展運動”中,世界銀行、國際貨幣基金組織等出臺的各自治理指數(shù),其中都暴露了新自由主義法律全球化的某些基本構(gòu)想。[52]參見朱景文:《法律全球化:法理基礎(chǔ)和社會內(nèi)容》,載《法制現(xiàn)代化研究》(第6卷),南京師范大學(xué)出版社2000年版;余盛峰:《從GATT到WTO:全球化與法律秩序變革》,載《清華法治論衡》2014年第1期。西方學(xué)者以世界銀行治理指數(shù)和做生意(Doing Business)指數(shù)為例,指出其對新自由主義思想和法治的狹窄理解更多體現(xiàn)了跨國公司的商業(yè)利益。[53]See Krever,Tor.,QuantifyingLaw:legalindicatorprojectsandthereproductionofneoliberalcommonsense,Third World Quarterly,Vol.34,2013.早期法治評估的重要推動者之一是美國國際開發(fā)署,主要評估對象是各第三世界國家,而該部門的主要工作就是對第三世界國家的經(jīng)濟援助和制度改造,對這些國家的援助是與各種政治意識形態(tài)及制度輸出捆綁在一起的。

西方法治指數(shù)實際上隱蔽地繼受了西方發(fā)達(dá)法治國家的法治標(biāo)準(zhǔn)。而對其他與其有價值交集但又有差異的法治形態(tài),可能難以給出完全公正地對待和評價,在這個意義上,法治指數(shù)甚至很可能成為一種文化偏見。在世界上幾種主要法治評估體系中,其指標(biāo)設(shè)計都非常重視各種高度技術(shù)化的法律制度設(shè)計、繁瑣復(fù)雜的法律參與程序甚至成本高昂的硬件基礎(chǔ)設(shè)施,并賦予這些內(nèi)容很高權(quán)重,而在這種觀念下,西方式的法治模式就天然具備某種評價優(yōu)勢,而非西方的法治模式在這一體系下成為被審視和否定的對象。因此,實行西方式政治制度的國家在法治評估中通常會獲得高分,而政治制度不同的非西方國家得分通常較低。[54]參見朱景文:《論法治評估的類型化》,載《中國社會科學(xué)》2015年第7期。

中國需要的法治絕不是西方中心主義觀念中的“法治”,而是一種展現(xiàn)中國特色、根植于中國國情的治理模式,只有真正基于中國立場、呈現(xiàn)清晰的中國問題意識和創(chuàng)造具有中國特色路徑方式的法治,才能有效地落實、保障和推行中國自身國家治理的實效。中國特色的法治評估體系的基本構(gòu)建立場應(yīng)當(dāng)是中國問題和由此衍生的中國道路,而不是某種放之四海而皆準(zhǔn)的普世真理,而中國區(qū)域發(fā)展不平衡是當(dāng)前關(guān)鍵性的中國問題之一,是中國特殊國情的重要組成部分,也是探索中國道路必須要解決的難題,因此中國法治評估道路的題中應(yīng)有之義就是法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)型。

五、新時代法治評估實踐的區(qū)域化路徑

在實效主義的理論取向下,法治評估體系的構(gòu)建不再僅訴諸書齋中的理論推導(dǎo),而是應(yīng)當(dāng)從區(qū)域客觀經(jīng)濟社會條件的差異出發(fā),從區(qū)域制度需求的特殊性出發(fā),從區(qū)域制度創(chuàng)新的可行性出發(fā),從區(qū)域評估實效的最優(yōu)化出發(fā),構(gòu)建相對較佳的區(qū)域法治評估體系。基于此,筆者認(rèn)為,在法治評估的區(qū)域化實踐中,應(yīng)當(dāng)通過以下四個步驟完成區(qū)域法治評估體系的精細(xì)化構(gòu)建。

(一)明確區(qū)域法治評估的客觀條件

法治評估體系的構(gòu)建有待由純粹理論真空轉(zhuǎn)向法治實踐場域,由此,其首要步驟就不再是對最佳法治理論的選擇及其推衍,而是對法治評估客觀條件的審慎考察。影響法治評估實效性的條件可從內(nèi)外兩個視角考察。就外部條件而言,區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展條件決定著法治發(fā)展的根基及其現(xiàn)實目標(biāo);就內(nèi)部條件而言,區(qū)域法治建設(shè)主體的客觀能力決定著法治建設(shè)目標(biāo)的可行性。法治評估體系構(gòu)建不應(yīng)再囿于理論最佳性,而應(yīng)關(guān)注特定區(qū)域需求,尋求滿足區(qū)域內(nèi)外條件限定下目標(biāo)的合理性及可行性。

區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定著其基本法治需求。例如,經(jīng)濟發(fā)展水平越高,交易相關(guān)的法律事項更復(fù)雜,也導(dǎo)致了法律的復(fù)雜化和糾紛數(shù)量的增加,從而對糾紛解決機制的要求也就越高,或者說,經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在地要求法律職業(yè)化,要求法律職業(yè)內(nèi)部的分工。這是東部地區(qū)法治先行最為基本的動力。[55]參見孫笑俠、鐘瑞慶:《“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化——以浙江省法治發(fā)展實踐為例》,載《學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期。而農(nóng)村則呈現(xiàn)另外的法治需求,農(nóng)村社會同質(zhì)性比較高,在糾紛解決中仍然有緩和人際關(guān)系的必要,且社會輿論構(gòu)成了司法之外的社會制裁機構(gòu);農(nóng)村也缺乏現(xiàn)代司法中證據(jù)保留和重現(xiàn)的技術(shù)和制度條件,缺乏支持現(xiàn)代司法運作的專業(yè)人員,調(diào)解作為糾紛解決手段的比較優(yōu)勢得以凸顯。[56]參見蘇力:《制度是如何形成的》,北京大學(xué)出版社2016年版,第114-115頁。由于以上差異,合乎邏輯的結(jié)論就是,對城市化程度高的區(qū)域,法治評估應(yīng)給予程序規(guī)范化以更高的權(quán)重,而對城市化程度低的區(qū)域,法治評估應(yīng)適當(dāng)?shù)脑黾釉V訟費用低廉及糾紛解決效率的權(quán)重。

法治建設(shè)主體掌握的資源及能力同意是法治評估體系構(gòu)建的重要先決條件。法治評估的核心目標(biāo)之一是通過法治建設(shè)績效評價對法治建設(shè)主體形成有效激勵。評估學(xué)理論對評估失效的研究表明,組織資源不足,評估設(shè)置的任務(wù)難度過高,就會削弱評估的激勵效果,而當(dāng)被評估組織需要在特定標(biāo)準(zhǔn)下同其他組織進(jìn)行競爭,而競爭資源又受到約束,則該組織就更會傾向于使用作弊等手段實現(xiàn)競爭的“公平”。[57]See Bohte,John,and K.J.Meier,GoalDisplacement:AssessingtheMotivationforOrganizationalCheating,Public Administration Review,Vol.60,2000.因此,法治評估中激勵結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,要求在法治建設(shè)主體的資源及能力條件下設(shè)置合理的評估目標(biāo)。

比如,學(xué)者的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的基層法院經(jīng)費相當(dāng)困難,不僅辦公經(jīng)費缺乏,甚至很多法官只發(fā)80%的工資。[58]參見蘇力:《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》,北京大學(xué)出版社2015年版,第316頁。這就難以對法官的結(jié)案率及文書質(zhì)量提出不切實際的要求。而官方在總結(jié)我國司法公開展開情況時也發(fā)現(xiàn),中西部邊遠(yuǎn)落后地區(qū)、民族地區(qū)在資金設(shè)施、人力技術(shù)方面投入不足,嚴(yán)重地影響了司法公開工作水平。地方基層法院技術(shù)條件有限,缺乏IT系統(tǒng)的運行維護(hù)人員,特別是很多西部邊遠(yuǎn)地區(qū)法院,在利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公開信息方面還存在一定的差距,局域網(wǎng)和門戶網(wǎng)站的建設(shè)欄目簡單,內(nèi)容量也偏少。[59]參見朱新林:《邁向更高層次的司法公開》,載《人民法院報》2017年2月27日。在這種情況下,一刀切的對經(jīng)濟不發(fā)達(dá)區(qū)域司法公開設(shè)置與經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)同樣的目標(biāo),就會嚴(yán)重扭曲法治評估的評價及激勵機制,甚至導(dǎo)致不正當(dāng)博弈行為的產(chǎn)生。

(二)找準(zhǔn)區(qū)域法治評估的層次定位

在對傳統(tǒng)的實在論及單向性的法治發(fā)展觀進(jìn)行反思的過程中,我國部分學(xué)者逐漸形成一種共識,即法治是非模式化、流動和地方性的,而法治秩序的型塑原則在當(dāng)代則呈現(xiàn)一種互動平衡取向,即從形式主義體系,轉(zhuǎn)向正義原則、法益衡量和價值差序原則、公益福利原則、合理容忍原則和現(xiàn)實主義原則的均衡。[60]參見馬長山:《法治的平衡取向與漸進(jìn)主義法治道路》,載《法學(xué)研究》2008年第4期。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會條件差異及制度需求的不同,對以上原則賦予不同的權(quán)重排序,可以描繪出一幅法治發(fā)展進(jìn)程路線圖,包括有法可依、有法必依、以法限權(quán)、以法達(dá)義四個價值層次。這種發(fā)展路線是非線性的,即在同一區(qū)域的不同法治分支部門,根據(jù)具體情況可能處于不同的發(fā)展階段。法治評估體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)基于此明確各法治分支部門的具體制度建設(shè)目標(biāo),以形成法治評估的合理對象和標(biāo)準(zhǔn)。

有法可依,即法律的形式完備,主要衡量特定法治分支部門是否已經(jīng)存在國家相關(guān)法律法規(guī)政策為其設(shè)置了明確的法律準(zhǔn)據(jù)及發(fā)展目標(biāo)。如無此依據(jù),則當(dāng)前法治評估主要應(yīng)考察相關(guān)制度完備的進(jìn)度,而不應(yīng)直接考察制度實施的情況及其效果。例如,2015年修改立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)之后,地方立法的主體數(shù)量大幅度增加,但有關(guān)部門調(diào)研后發(fā)現(xiàn),各地立法質(zhì)量不一,一些經(jīng)濟社會發(fā)展落后地區(qū),在推動立法進(jìn)程和立法質(zhì)量上,在立法能力、立法條件、立法基礎(chǔ)上仍有很大差距;能力不夠,隊伍弱化,整合資源的效率能力比較低。[61]朱寧寧:《狠抓地方立法質(zhì)量,實現(xiàn)不抵觸、有特色、可操作》,載《法制日報》2016年9月13日。在這些區(qū)域,法治評估的考察對象主要應(yīng)當(dāng)是立法隊伍及立法制度的完善,而非具體法治領(lǐng)域法律實施的程序及效果。

有法必依,即法律的普遍服從,主要衡量在已經(jīng)有明確法律法規(guī)依據(jù)的情況下法律實施運行及社會守法的情況。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、法律職業(yè)群體的形成,中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。但由于各地治理能力、執(zhí)法能力和民眾法治觀念的差異,法律的實施水平參差不齊,某些地方甚至出現(xiàn)“嚴(yán)苛立法,普遍違法,選擇性執(zhí)法”的極端情況。[62]參見李和中、劉孋毅:《選擇性執(zhí)法的成因及對策研究》,載《學(xué)習(xí)與實踐》2015年第8期。法治評估在這些區(qū)域的主要考察內(nèi)容除法制體系及立法能力外,應(yīng)重點關(guān)注法律的運行實施效果、依法行政、民眾法治觀念等守法內(nèi)容,

以法限權(quán),即獨立且依法運行的限權(quán)機制,即主要考察對公權(quán)力行使的限制及問責(zé)制度。法治的核心要義就是對公權(quán)力的限制,我國建立一套法治評估體系的主要意義之一,就是為改造權(quán)力結(jié)構(gòu)提供更清晰的藍(lán)圖。[63]參見季衛(wèi)東:《以法治指數(shù)為鑒》,載《財經(jīng)》2007年第21期。在經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的地區(qū),亟須通過法治進(jìn)一步釋放社會可持續(xù)發(fā)展活力,強化制度競爭力,從而實現(xiàn)經(jīng)濟升級轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展,[64]參見胡新橋等:《為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障》,載《法制日報》2018年7月23日。此類區(qū)域更強調(diào)公權(quán)力的規(guī)范運行,以法限權(quán)成為提升區(qū)域核心競爭力之一。[65]參見前引[34],韓業(yè)斌文。這些區(qū)域的法治評估,理應(yīng)對公權(quán)力的依法運行內(nèi)容賦予更大權(quán)重,并提出更高的評價標(biāo)準(zhǔn),例如加強依法行政,放松行政管制,縮小審批范圍,提高行政效率等。

以法達(dá)義,即法治要保障公民權(quán)利、社會正義等實質(zhì)政治價值?，F(xiàn)代國家不再是一個僅有消極職能的“守夜人”角色,而是擔(dān)負(fù)了種種積極職能的大政府,因此,良法之治、公平正義、權(quán)利保障、權(quán)力制約等實質(zhì)價值也都成為當(dāng)代法治的基本內(nèi)涵,[66]參見陳洪波:《法治政府建設(shè)的理論與實務(wù)》,湖北人民出版社2010年版,第23頁。在新時代背景下,法治的價值內(nèi)涵還是滿足人民對美好生活需要的保障。中國特色社會主義民主政治正在完善進(jìn)程中,社會公平正義等價值目標(biāo)的實現(xiàn)也需要更為成熟的經(jīng)濟社會條件、更為科學(xué)化和精細(xì)化的治理體系,可能觸及深層次利益關(guān)系和矛盾,可以說,以法達(dá)義的目標(biāo)已經(jīng)進(jìn)入了改革的攻堅區(qū)和深水區(qū),其理論與實踐都尚待探索完善。因此,只有在社會條件成熟、治理體系完善的先行區(qū)域,方能展開此種評估。在轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、擴大人民有序政治參與等相關(guān)領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)維持法治評估體系的開放性和靈活性,設(shè)置實驗性指標(biāo),服務(wù)于各種制度試點。還應(yīng)從人民獲得感的角度衡量法治價值內(nèi)涵的實現(xiàn),強化法治評估中主觀指標(biāo)的運用,通過廣泛科學(xué)的民調(diào),獲取民眾對本區(qū)域法治建設(shè)的感受及滿意度。

(三)厘清區(qū)域法治評估的制度空間

在法治發(fā)展區(qū)域化視域中,強調(diào)法治發(fā)展的差異化和法治先行,其關(guān)注的要點是現(xiàn)行法治體系中的不一致性。在此,評估體系既要保持其相對現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)的超越性和獨立性,又要滿足基本的合法性需求以確?？刹僮餍?因此法治評估體系的構(gòu)建需要處理好法治發(fā)展差異和法制統(tǒng)一的平衡,其本質(zhì)就是處理好改革與發(fā)展這一對關(guān)系。習(xí)近平總書記提出:“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用,加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革”,“在法治下推進(jìn)改革,在改革中完善法治,這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義”。

改革與法治存在內(nèi)在張力,法律的內(nèi)涵要求體系必須維持基本的穩(wěn)定性,而改革則要面對持續(xù)變化的社會生活采取能動進(jìn)取的方法,從而凸顯出法律一定程度上的遲滯性甚至保守性,這是各國法制發(fā)展史上的普遍現(xiàn)象。[67][英]亨利·薩姆奈·梅因:《古代法》,沈景一譯,商務(wù)印書館1959年版,第15頁。但法治評估體系首先仍要以合法性為首要原則,否則其可行性將存在重大問題。因此不管是評估的內(nèi)容還是具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置,都應(yīng)當(dāng)不與我國法律規(guī)定相抵觸。但需要注意的是,與法律不抵觸并不意味著評估內(nèi)容完全在已有法律規(guī)范范圍內(nèi)設(shè)置,相反,法治評估對法治發(fā)展具有超前性的導(dǎo)向作用,也必須納入部分關(guān)于法治的價值判斷,從而在評估體系中體現(xiàn)區(qū)域之間的差異性。

法治評估體系在合法性原則下體現(xiàn)區(qū)域法治發(fā)展差異性,首先要反映當(dāng)前的制度空缺或制度模糊,及其產(chǎn)生的地方制度續(xù)造需求。這要求在法律層面,分析立法、司法、行政等法治分支的制度安排尚未進(jìn)行制度設(shè)置的內(nèi)容,并厘清法制框架內(nèi)地方進(jìn)行自主性制度續(xù)造的權(quán)能及空間。最常見的制度續(xù)造是地方對上位權(quán)力機關(guān)制度中模糊之處的解釋、細(xì)化及補充,其目的主要是操作性的。地方差異性更多源自地方對制度空缺地帶的制度創(chuàng)新。例如,江蘇省政府創(chuàng)立“不見面”審批(服務(wù))新模式;浙江省推行設(shè)區(qū)市的行政復(fù)議體制改革方案,行政復(fù)議局掛牌后強調(diào)“一口對外”和“屬地辦理”;成都市深入推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革等。法治評估體系應(yīng)當(dāng)為這些具有區(qū)域特色的法治創(chuàng)新內(nèi)容預(yù)留空間,對其具體實施效果進(jìn)行考察。

其次,差異性源自特殊的制度安排,這部分制度安排主要是在我國現(xiàn)行法治制度體系之外,通過中央關(guān)于部分地區(qū)制度先試先行的特殊安排實現(xiàn)的。例如,深圳前海自貿(mào)區(qū)是全國11家自貿(mào)區(qū)中唯一批復(fù)的中國特色社會主義法治建設(shè)示范區(qū),展開了大量法治實驗,構(gòu)建了以法院為中心、訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制;在全國率先探索跨行政區(qū)劃管轄案件,實行立案登記制;率先探索審執(zhí)分離,率先探索司法行政事務(wù)管理權(quán)與審判權(quán)分離;首創(chuàng)港籍陪審員制度等。[68]唐榮、劉子陽:《前海法院打造法治創(chuàng)新“樣本”》,載《法制日報》2017年10月21日。再以我國第十三個國家級新區(qū)——南京江北新區(qū)為例,其是國務(wù)院唯一明確批復(fù)要求法治先行先試的國家級新區(qū),江北新區(qū)管委會并非一級政府機關(guān),但又行使政府職能,此權(quán)能源自雙重賦權(quán):一是南京市人大常委會的授權(quán),新區(qū)管委會因而得以作為南京市政府的派出機構(gòu)行使職能;二是省級管理權(quán)限,省政府直接賦予區(qū)直管區(qū)職能。新區(qū)管委會建制上和部門設(shè)置上與傳統(tǒng)區(qū)縣有很大區(qū)別,其承擔(dān)七個街道組成的直管區(qū)內(nèi)全部的政府管理職責(zé),具有扁平化性質(zhì),借助這些制度上的特殊空間,新區(qū)展開了“放管服”改革、“四張清單”制度、基層社會治理創(chuàng)新等多項法治創(chuàng)新。[69]參見劉志偉:《法治先行 江北新區(qū)的創(chuàng)新之路》,載《江蘇法制報》2018年9月6日。這種特殊制度安排下的法治創(chuàng)新,只能通過針對本區(qū)域內(nèi)單行設(shè)計的精細(xì)化法治評估體系進(jìn)行評價考察。

(四)優(yōu)化區(qū)域法治評估的體系安排

法治評估中的理論前設(shè)及實踐路徑的妥當(dāng)考量及處置,最終尚有待于落實到精細(xì)化的體系安排上來,才能進(jìn)入實踐操作層面。體系安排的偏差將直接影響其實效性。具體而言,法治評估的關(guān)鍵性體系安排包括其評估的主體、對象及內(nèi)容;法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)向,要求在區(qū)域法治發(fā)展的視角下對上述體系要素進(jìn)行優(yōu)化安排。由于區(qū)域具體情況及法治制度結(jié)構(gòu)的繁雜,本文對將僅采用類型化方法予以簡潔的討論,具體評估體系有待于在實際工作中逐一進(jìn)行個案設(shè)計,對三種主要要素進(jìn)行合理的組合。

法治評估的主體即評估的具體操作者。當(dāng)前我國法治評估主體主要包括黨政部門及以學(xué)者為主的第三方。黨政部門主導(dǎo)的法治評估主要是內(nèi)部法治建設(shè)考核,學(xué)者主導(dǎo)的法治評估主要形式是獨立第三方評估,黨政機關(guān)與學(xué)者合作或以委托形式進(jìn)行評估也是一種常見形態(tài)。[70]汪全勝:《法治評估主體的模式探析》,載《法治研究》2015年第2期。在法治評估的區(qū)域化轉(zhuǎn)型視角下進(jìn)行考察,由于黨政機關(guān)主導(dǎo)的法治評估主要基于政府部門法定權(quán)責(zé),更注重合法性考量及執(zhí)行效果,因此更適合對尚處于“有法可依、有法必依”法治發(fā)展層次的后發(fā)區(qū)域進(jìn)行評估;而學(xué)者的理論工具更適合對探索性的法治實驗進(jìn)行研究,因此更適合對法治創(chuàng)新極為活躍的法治實驗區(qū)(如自貿(mào)區(qū)、國家新區(qū)等綜合配套改革試驗區(qū))進(jìn)行評估,其評估重點不是對上位制度的執(zhí)行,而是制度創(chuàng)新的社會效果。對大部分中等法治發(fā)展區(qū)域而言,由黨政部門與學(xué)者合作進(jìn)行評估不失為較佳選擇。

法治評估的對象在區(qū)域視角下指特定法治評估體系所覆蓋的地理范圍。我國傳統(tǒng)評估對象劃分標(biāo)準(zhǔn)是行政區(qū)劃,其中第三方評估多是跨行政區(qū)劃進(jìn)行,并進(jìn)行橫向?qū)Ρ?強調(diào)法治發(fā)展的共性;而黨政主導(dǎo)評估則僅在本行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行,強調(diào)各行政層級對上位機關(guān)賦予法治任務(wù)的實施,兩種模式都無法凸顯各區(qū)域間的法治發(fā)展差異。在區(qū)域化視角下,應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的區(qū)域特征確定不同的評估對象,如可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的總體差異,劃分為東部、中部、西部進(jìn)行區(qū)域性評估;可以根據(jù)社會基本結(jié)構(gòu),對城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行分別評估;還可以根據(jù)特殊區(qū)域政策目標(biāo),對城市群、經(jīng)濟帶、灣區(qū)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型區(qū)(如東北)等區(qū)域設(shè)計針對性的評估體系;也可以根據(jù)制度創(chuàng)新的特殊要求,對諸如自貿(mào)區(qū)、國家新區(qū)等綜合配套改革試驗區(qū)進(jìn)行以法治創(chuàng)新為主要內(nèi)容的評估。

根據(jù)法治評估的內(nèi)容可以分為綜合性評估和專項評估。綜合性評估全面覆蓋法治各維度,綜合考察區(qū)域法治發(fā)展水平;而專項評估集中考察立法、法治政府、司法透明、司法公信力等具體領(lǐng)域。[71]參見前引⑥,錢弘道、王朝霞文。在法治評估區(qū)域化視角下,綜合性評估涉及的法治事項過多,根據(jù)區(qū)域條件逐一進(jìn)行精細(xì)化設(shè)置的難度較大,總體而言,跨區(qū)域進(jìn)行的綜合性評估,更適宜考察不同區(qū)域在法治共性方面的總體發(fā)展程度及其社會效果,但無法凸顯個別區(qū)域的法治創(chuàng)新內(nèi)容,而限定在特定區(qū)域內(nèi)的綜合性評估反而可以通過精細(xì)化設(shè)計考察創(chuàng)新效果。專項評估由于關(guān)注范圍集中,涉及要素較少,反而更易于通過精細(xì)化設(shè)計考察區(qū)域間法治發(fā)展差異;限定在特定區(qū)域內(nèi)的專項評估,更能針對性的對該區(qū)域關(guān)鍵法治事項的推進(jìn)進(jìn)度及其社會效果進(jìn)行全面深入的了解,因此,在區(qū)域化視角下應(yīng)當(dāng)大力加強對專項評估的應(yīng)用。

六、結(jié) 論

縱觀我國法治評估理論與實踐的發(fā)展,大致可以劃分為三個階段:第一階段主要內(nèi)容是對域外相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗的引介,伴隨著各地政府與學(xué)者合作展開的法治評估實驗;第二階段主要內(nèi)容是對我國已開展的法治評估中所存在的不足進(jìn)行反思,學(xué)者由此開始對其理論基礎(chǔ)及具體技術(shù)問題進(jìn)行深入研究,以進(jìn)一步提升評估的實效;第三階段則是在新時代背景下,隨著黨的十八屆三中、四中全會奠定了我國法治評估的總體方向,[72]參見前引⑥,錢弘道、王朝霞文。學(xué)者開始超越技術(shù)問題,基于中國特殊實踐場域,強調(diào)對移植型評估的反思超越及中國特色評估體系的構(gòu)建。

新時代新階段下中國特色法治評估話語體系的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括體系的本土化、精細(xì)化和實效化。此種目標(biāo)已經(jīng)獲得學(xué)界廣泛認(rèn)同,也已有一定數(shù)量的理論研究,取得了一定成果。法治評估的區(qū)域化是體系本土化、精細(xì)化和實效化的重要路徑之一,然而法治評估的區(qū)域化問題在我國學(xué)界尚未見到深入討論。因此,本文專門對此問題進(jìn)行了討論,以希望引發(fā)學(xué)界關(guān)注。新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的理論價值在于,反思當(dāng)前法治評估的過度理論化傾向,避免用西方抽象法治理論硬套中國實際的誤區(qū),嘗試根據(jù)區(qū)域法治發(fā)展實際情況,構(gòu)建差異化、階段化的法治評估理論體系,以增強理論的適用性和指導(dǎo)性;以區(qū)域法治發(fā)展為基本語境,討論法治概念的多元性和實踐化特征,探索法治評估體系區(qū)域化的限度及路徑,擴展當(dāng)前法治理論研究的視野。新時代法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的實踐價值在于,在法治中國建設(shè)目標(biāo)背景下考察地方法治評估的實效,揭示當(dāng)前區(qū)域法治評估效果與初始構(gòu)想之間的張力,厘清實踐的不足之處;針對法治發(fā)展程度不同區(qū)域的社會條件和特殊需求,提升法治評估制度精細(xì)化程度,建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核方法,以服務(wù)于區(qū)域法治建設(shè)。

通過對當(dāng)前我國法治評估“規(guī)范主義”立場的分析,本文大致厘清了其話語范式,并描繪出其體系構(gòu)建中的“訴諸理論”與“訴諸權(quán)威”兩種邏輯,這兩種邏輯都強調(diào)體系的一致性、普適性和可比性,但對區(qū)域經(jīng)濟社會及法治發(fā)展不平衡之現(xiàn)狀考量不足,同時基于法治發(fā)展區(qū)域化差異的精細(xì)化構(gòu)建程度不夠,呈現(xiàn)出“去地方化”的樣態(tài)。通過對相關(guān)條件現(xiàn)狀的討論,本文證成了新時代背景下法治評估區(qū)域化轉(zhuǎn)向的必要性及可行性,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論了新時代法治評估理論與實踐區(qū)域化轉(zhuǎn)向的具體方案。由于篇幅所限,本文僅是一個論綱式的討論,而對特定區(qū)域法治評估體系的具體設(shè)計,尚需黨政機關(guān)與學(xué)界同仁在具體場景下進(jìn)一步進(jìn)行探索實踐。