萬 江

在絕大多數(shù)國家,政府都不是鐵板一塊,政府內(nèi)部也有層級劃分,中央政府與地方政府之間有分工、有合作,也有沖突。我國是單一制國家,但依然存在著中央、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的層級劃分。這種單一制但卻多層級的政府體制意味著地方政府的角色定位是多元的:一方面,地方政府要管理地方性事務(wù),回應(yīng)地方民眾需求;另一方面,地方政府還要執(zhí)行中央、上級政府指派的任務(wù),確保政令暢通。在一般情況下,執(zhí)行中央政策和管理地方事務(wù)并不矛盾。但在某些時候,中央政策會影響到對地方事務(wù)的回應(yīng),兩者有可能是不兼容的。那么,地方政府如何平衡、處理這兩種角色?本文試圖通過規(guī)范性文件的制定來測度地方政府如何在執(zhí)行中央政策和回應(yīng)地方需求之間進行選擇。本文的理論意義在于,我們較為清楚地測度了地市級政府日常行政的邏輯,即執(zhí)行上級命令和管理地方性事務(wù)之間的取舍。同時,本文還將財政分權(quán)、行政分權(quán)和法治分權(quán)三個維度的地方分權(quán)溝通起來,借以評估不同因素對地方政府行為的影響。

一、問題的引出

改革開放以來,中國經(jīng)濟社會取得的進步舉世矚目。但中國所取得的成功并不完全契合西方理論,不少學(xué)者將中國發(fā)展模式的獨特性歸功于地方政府之間的競爭。那么,為什么地方政府之間會有如此激烈的競爭?部分原因在于我國實行了自上而下的人事控制機制,同時分稅制使地方政府有最大化財政收入的激勵。①參見萬江:《中國的地方法治建設(shè)競爭》,載《中外法學(xué)》2013年第4期。許成鋼即認為,地方分權(quán)式的威權(quán)主義是理解中國改革和發(fā)展的關(guān)鍵;中國采取了政治、人事權(quán)高度集中與行政、經(jīng)濟控制權(quán)高度放權(quán)的緊密結(jié)合體制,人事方面的中央控制使中國的分權(quán)有別于聯(lián)邦制,但地方政府享有立法權(quán)、行政管理權(quán)又使我國有別于中央計劃經(jīng)濟。②Chenggang Xu,TheFundamentalInstitutionsofChina'ReformsandDevelopment,The Journal of Economic Literature,Vol.49,lssue4,pp.1076-1151,2011.這種制度設(shè)計使中央積極性和地方積極性實現(xiàn)了微妙的平衡。法學(xué)界顯然認識到中國存在的地方分權(quán),但卻習(xí)慣于認為我國地方分權(quán)缺乏法治化。我們認為這種結(jié)論未免草率。與之相反,中國的地方分權(quán)不僅具有法律上的依據(jù),更具有憲法依據(jù)。

早在1979年,即改革開放初始,全國人大就制定了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》),明確了地方人大、地方政府的職權(quán)、職責(zé)。1982年《憲法》第107條更是明確規(guī)定,縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作,發(fā)布決定和命令,任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。1982年修正的《地方組織法》進一步賦予了省級、較大的市的人大和政府制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的權(quán)力,并明確地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。毫無疑問,上述條款都是向地方下放立法權(quán)、行政管理權(quán)。但《憲法》和《地方組織法》同時又強調(diào)了對地方政府的高度控制。比如1978年《憲法》明確規(guī)定,“地方各級人民政府,是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān),是地方各級國家行政機關(guān)”。地方政府需要向本級人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作,受國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1979年《地方組織法》還進一步強調(diào)地方政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國務(wù)院和上級政府的決定和命令,“全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān),都服從國務(wù)院”。上述條款一直實行至今。

顯然,無論是理論闡釋,還是《憲法》和《地方組織法》等法律規(guī)定,抑或中共中央、國務(wù)院的一系列文件,都表明中央、地方絕非鐵板一塊,但也不是一盤散沙。中國獨特的央地關(guān)系是理解中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要密碼。一方面,為發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢,應(yīng)對復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實,需要給予地方政府更多的權(quán)力以發(fā)揮地方積極性;另一方面,單一制國家需要確保中央政令暢通,地方政府需要嚴格執(zhí)行國務(wù)院、上級政府的決定和命令,中央亦不時強化政策執(zhí)行力。那么,中國的地方政府究竟是以管理地方性事務(wù)為中心還是以貫徹執(zhí)行上級政策為中心?地方政府如何處理《憲法》對其雙重身份的定位?

二、文件治國

(一)文件的意義

在整個政府體系中,地方政府處于政策執(zhí)行一線,每天需要應(yīng)對各種事務(wù)。一般而言,地方政府的工作包括政策制定、人員安排與資金劃撥、政策實施與監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。比如在要求地方政府建立征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度時,國土資源部明確指出,要將“是否出臺裁決辦法、是否落實裁決機構(gòu)和人員、是否依法受理和辦理裁決案件作為裁決制度是否到位的重要標志”。③《關(guān)于加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》(國土資發(fā)〔2006〕133號)。不過,最重要的政策實施與監(jiān)督環(huán)節(jié)極難觀測和標準化,人員安排與資金劃撥受制于政府信息公開的有限性亦難以獲得。要全面刻畫地方政府的日常行政并非易事,采取近距離觀測也只能了解地方政府日常行政的細枝末節(jié),難以對地方政府日常行政有宏觀刻畫。相對而言,政策制定最易觀測,政策效力對公開性的要求使政策樣本獲取相對容易得多。根據(jù)《憲法》《地方組織法》《立法法》的最新規(guī)定,設(shè)區(qū)的市可以制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件。與規(guī)范性文件相比,地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的信息公開更加規(guī)范,但一則只有設(shè)區(qū)的省、市才可以制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章;二則地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的規(guī)模非常有限,大量地方性事務(wù)并不會納入地方立法程序。

文件制定在中國的政治生活中起著巨大作用。④參見李林倬:《基層政府的文件治理——以縣級政府為例》,載《社會學(xué)研究》2013年第4期。通常的,無論是國務(wù)院、國務(wù)院部委還是省級政府抑或地級市政府,要落實相關(guān)事項都需要通過頒發(fā)規(guī)范性文件來推動。國務(wù)院和相關(guān)部委頒發(fā)的文件涉及的是中央事務(wù),地方政府制定的規(guī)范性文件針對的通常是地方性事務(wù)。根據(jù)《憲法》第107條規(guī)定,縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理地方性事務(wù),可以發(fā)布決定和命令?！兜胤浇M織法》也有類似規(guī)定。盡管在條塊分割下國務(wù)院部委并不能夠?qū)Φ胤秸兄苯佑绊?但是條塊分割本身意味著一些事項需要地方政府予以配合,⑤參見賀東航、孔繁斌:《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》,載《中國社會科學(xué)》2011年第5期。同樣可能對地方政府的日常行政產(chǎn)生直接影響。根據(jù)《地方組織法》第59條規(guī)定,地方政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令。而從地方政府執(zhí)行上級命令而言,制定政策同樣是必經(jīng)的程序之一,不少中央文件都要求地方政府必須制定具體的實施方案,并將之作為考核指標之一。

由于地方政府所發(fā)布的決定和命令一方面是為執(zhí)行國務(wù)院和上級文件,另一方面亦有不少屬于地方性事務(wù)。盡管規(guī)范性文件的制定和地方政府的行政重心或許有些許出入,但相比其他指標,能夠較為全面地反映地方政府日常行政的內(nèi)容。在規(guī)范性文件能夠反映出地方政府日常行政重心的前提下,⑥有關(guān)地方政府規(guī)范性文件到底關(guān)注什么的實證研究,將另行撰文。如果能夠?qū)⒁?guī)范性文件中的地方性事務(wù)和執(zhí)行上級事務(wù)區(qū)分開來,那么就可以弄清楚影響地方政府日常行政行為的因素,觀察地方政府如何回應(yīng)中央政府、上級政府和地方性事務(wù)需求。因而,本文試圖基于規(guī)范性文件的制定來考察地方政府如何處理自身的雙重屬性。毫無疑問,將地方政府制定的規(guī)范性文件進行精細分類,非常有利于判斷地方政府的日?；顒印５?每個地方政府(不含政府部門)每年制定的規(guī)范性文件有上百份,全國有300多個地級市、幾千個縣級政府,近10年制定的規(guī)范性文件總量數(shù)以百萬計。要對這么多的規(guī)范性文件進行精細化處理任務(wù)過于龐大。因而,我們只能夠通過規(guī)范性文件的數(shù)量多少來推測地方政府的日常工作。

(二)模型構(gòu)建

如前所述,無論是為執(zhí)行中央指令還是回應(yīng)地方性事務(wù)需求,地方政府都需要制定規(guī)范性文件。但規(guī)范性文件的制定有成本,是否制定相應(yīng)的規(guī)范性文件、是否要推進相應(yīng)的行政事務(wù),取決于成本收益的考量,比如相關(guān)部門的人員配置、辦公經(jīng)費等決定的供應(yīng)能力,以及當(dāng)?shù)氐娜丝?、面積、經(jīng)濟活動等因素決定的需要?！读⒎ǚā吩谫x予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)時就強調(diào),設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間由省級人大常務(wù)委員會綜合設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定。該條規(guī)定所建立的假設(shè)是更多的人口、更寬廣的地域面積和更高水平的經(jīng)濟發(fā)展意味著對地方政府行政行為需求的增加。我們認為,規(guī)范性文件的制定同樣會受到這些因素的影響。企業(yè)數(shù)量越多、外商直接投資越多、地方生產(chǎn)總值越高、政府財政支出越高,都意味著更多的經(jīng)濟活動,需要地方政府處理的地方性事務(wù)越多。通常來講,人口的增加意味著對地方政府行政行為需求的增加,我們因而試圖考察人口數(shù)量、人口密度對地方性事務(wù)的影響。事實上,卡斯和施萊弗2004年的研究正是發(fā)現(xiàn)了人口數(shù)量與地方立法活動之間存在的緊密正相關(guān)性,人口更多的州制定的立法條文更長,相關(guān)法律的制定也更早。⑦Mulligan,Casey,and Andrei Shleifer,TheExtentoftheMarketandtheSupplyofRegulation.Quarterly Journal of Economics,Vol.120,lssue4,pp.1445-1473,2005.此外,與人口指標緊密相關(guān)的是區(qū)域面積,面積越大,地方政府可能需要處理的事務(wù)越多。但是行政轄區(qū)大小存在著多重共線性問題,無法進行面板數(shù)據(jù)回歸,我們利用了城鎮(zhèn)建成區(qū)面積作為替代性指標。此外,中國存在著財政分權(quán)。經(jīng)濟學(xué)采取財政自主率來測量財政分權(quán)的程度。⑧盡管財政自主率的設(shè)計略有區(qū)別,但大體都是考察地方財政收入與地方財政支出之間的關(guān)系。本文所使用的財政自主率是陳碩等學(xué)者所定義的指標,即地方財政收入與地方財政支出的比值來定義地方財政自主率。參見陳碩:《分稅制改革、地方財政自主權(quán)與公共品供給》,載《經(jīng)濟學(xué)》2010年第4期。從理論上講,地方財政自主性越高意味著地方財政收入有較多的部分并未用于當(dāng)?shù)刂С?而較低的財政自主率意味著地方政府獲得了較多的轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)?shù)胤秸饕蕾囉谵D(zhuǎn)移支付而非地方稅收獲取財政資金時,那么地方政府更可能會傾向于嚴格貫徹中央政策而不是回應(yīng)地方性事務(wù)需求。但如果地方政府只能從當(dāng)?shù)孬@得財政收入,那么就需要更加積極主動地回應(yīng)地方性事務(wù)管理需求。

除處理地方性事務(wù)外,地方政府還需要執(zhí)行國務(wù)院、上級政府的決定和命令。在我國,國務(wù)院、國務(wù)院部委和各級地方政府每年要頒布大量規(guī)范性文件,每一份規(guī)范性文件都意味相應(yīng)的政府事務(wù),其中國務(wù)院制定的絕大多數(shù)文件都需要地方政府配合。雖然國務(wù)院部委與地方政府并沒有法律意義上的管理與被管理關(guān)系,但國務(wù)院部委相關(guān)事務(wù)的完成同樣需要地方政府的配合與執(zhí)行。根據(jù)北大法寶的檢索,2016年1月1日以前,有2546部國務(wù)院部委頒發(fā)的規(guī)范性文件明確規(guī)定了地方人民政府的相關(guān)事務(wù)。省級政府頒發(fā)的文件既可能是為貫徹國務(wù)院事務(wù),也可能屬于省屬范圍內(nèi)地方性事務(wù)。每一份規(guī)范性文件同樣意味著地級市政府可能需要履行的一項事務(wù)。無論是從人事還是財政的角度來看,省級政府對地市級政府的行為都具有直接影響。相比國務(wù)院部委,省級政府頒發(fā)的規(guī)范性文件對地級市的影響應(yīng)當(dāng)更加顯著。由于地級市政府頒發(fā)的規(guī)范性文件和國務(wù)院、國務(wù)院部委以及省級政府頒發(fā)的規(guī)范性文件之間應(yīng)當(dāng)存在著一定的聯(lián)系,我們通過國務(wù)院、國務(wù)院部委和省級政府頒發(fā)的規(guī)范性文件數(shù)量來刻畫地級市政府需要執(zhí)行的上級命令。

在管理地方性事務(wù)方面,2000年制定的《立法法》第64條規(guī)定,屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項,可以制定地方性法規(guī)。2015年修正的《立法法》規(guī)定,設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。在存在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件三種回應(yīng)地方性事務(wù)需求的不同處理方式時,地方政府(人大)可以選擇適當(dāng)?shù)闹贫然貞?yīng)。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定,我國地級市存在著較大的地級市和一般地級市的區(qū)別。較大的市自1982年之后就可以制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章,而一般的市在2015年《立法法》修改之后才可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。因而,較大的市的地方性事務(wù)管理可以通過地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章實現(xiàn),但一般地級市在2015年前只能通過規(guī)范性文件來回應(yīng)地方性事務(wù)的需求。因而,如果地方立法能夠替代規(guī)范性文件回應(yīng)地方性事務(wù)需求,那么享有地方立法權(quán)就應(yīng)當(dāng)能夠減少地方政府制定規(guī)范性文件的數(shù)量。⑨反過來講,規(guī)范性文件也可能替代地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。參見屈茂輝:《我國上位法與下位法內(nèi)容相關(guān)性實證分析》,載《中國法學(xué)》2014年第2期。也就是說,地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)范性文件之間可能存在著一定的替代關(guān)系。因而,我們將較大的市和一般地級市進行對比,以探討地方立法對地方政府行為的影響。

基于前述研究設(shè)想,我們構(gòu)造了以下模型:

其中y是因變量,即i地級市政府在t年度所制定的規(guī)范性文件數(shù)量。解釋變量主要涉及上級事務(wù)與地方性事務(wù)需求,上級事務(wù)主要通過國務(wù)院、國務(wù)院部委和省級政府制定的規(guī)范性文件數(shù)量予以體現(xiàn),地方性事務(wù)需求我們從三個角度進行了刻畫:一是沿用Casey和Shleifer的分析框架,⑩前引⑦,Mulligan,pp.1445-1473.分析人口、人口密度和城市建成區(qū)對地方政府規(guī)范性文件制定的影響;二是沿用經(jīng)濟分權(quán)的分析框架,分析包括地區(qū)生產(chǎn)總值、FDI等指標對地方政府規(guī)范性文件制定的影響;三是沿用財政分權(quán)的分析框架,分析了財政自主率對地方政府規(guī)范性文件制定的影響。相關(guān)指標定義見表1,其中?是殘差。另需補充的是,被解釋變量是地級市政府而非縣級政府的原因在于,一是縣級市數(shù)量太多;二是縣級市規(guī)范性文件的公布不規(guī)范;三是縣級市均沒有地方立法權(quán),無法考察地方立法權(quán)對地方政府行為的影響。此外,由于地級市政府部門的規(guī)范性文件數(shù)量極難獲得,文章沒有將地級市政府部門制發(fā)的規(guī)范性文件數(shù)量納入進來。

表1 指標設(shè)置說明

三、數(shù)據(jù)分析

(一)數(shù)據(jù)來源

本文的主要變量,包括國務(wù)院及其部委頒布的規(guī)范性文件數(shù)量、省級政府頒發(fā)的規(guī)范性文件數(shù)量、地級市人大制定的地方性法規(guī)數(shù)量、地級市政府頒發(fā)的規(guī)章數(shù)量和規(guī)范性文件數(shù)量均來自北大法寶。我們下載了國務(wù)院、省級政府、所有地級市政府的規(guī)范性文件目錄,并分年度計算了文件數(shù)量,進而構(gòu)建了面板數(shù)據(jù)。由于涉及的文件數(shù)量過多,以及不少地級市政府的規(guī)范性文件的公示散亂,我們沒有將北大法寶錄得的文件與政府網(wǎng)站逐一核實。

我國的政府信息公開始于2000年。在2000年前,地方政府的規(guī)范性文件極難獲得。但隨著廣東、重慶等省市在2000年之后逐步推行政府信息公開,絕大多數(shù)省級政府自2003年開始全面進行政府信息公開。2007年國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》之后,地方政府的信息公開全面規(guī)范化。從圖1可以發(fā)現(xiàn),地級市政府在2004年公布的規(guī)范性文件數(shù)量的均值極小,在2000年前更是趨于零。但從2000年至2008年獲得的規(guī)范性文件數(shù)量逐步上漲,并在2008年達到頂峰,即每個地級市政府每年公布的規(guī)范性文件數(shù)量接近80部。在此之后,地方政府頒布的規(guī)范性文件數(shù)量逐步趨于穩(wěn)定。根據(jù)《政府信息公開條例》,屬于主動公開范圍的政府信息應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。因而,2008年后的相關(guān)數(shù)據(jù)比較可信。此外,本文的數(shù)據(jù)采集是在2016年上半年,考慮到北大法寶收錄相關(guān)數(shù)據(jù)時可能存在一定時間差,2015年規(guī)范性文件的數(shù)量可能不準確,因而剔除了2015年的數(shù)據(jù)。從圖1亦可發(fā)現(xiàn)2015年地級市政府公布的規(guī)范性文件數(shù)量的均值有顯著下降。因此,本文在回歸時只采用了2008年至2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)。

圖1 地級市政府規(guī)范性文件制定

其他解釋變量包括人口、GDP等指標均來自中經(jīng)網(wǎng)。盡管我國地級市已有290個(含49個較大的市),但有52個地級市或者規(guī)范性文件數(shù)量無法從北大法寶檢索到,或者相關(guān)解釋變量缺失。由于解釋變量和被解釋變量的可得性問題,以及6個地級市的數(shù)據(jù)明顯過低,[11]北大法寶檢索到有6個地級市規(guī)范性文件年發(fā)文不足10部。但從6個地級市的政府官方網(wǎng)站來看,其頒布的規(guī)范性文件數(shù)量遠遠超出北大法寶提供的數(shù)據(jù)。比如山東臨沂市,北大法寶提供的規(guī)范性文件總量只有5部,但政府網(wǎng)站公布的文件表明其在2015年制定了117部規(guī)范性文件,2014年制定了123部規(guī)范性文件。由于臨沂市、濟寧市、上饒市、孝感市、雙鴨山市、張掖市政府網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)只有2014年、2015年的數(shù)據(jù),我們在回歸分析時沒有使用其數(shù)據(jù)。不過,是否刪除這6個地級市對回歸結(jié)果并無區(qū)別。最終,課題組收集了183個地級市、49個較大的市的數(shù)據(jù),涉及27個省份。

(二)描述性統(tǒng)計

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明(見表2),國務(wù)院、各級地方政府每年要頒布大量規(guī)范性文件。國務(wù)院每年制定的規(guī)范性文件數(shù)量為156.4286部,且波動相對較小。國務(wù)院部委每年制定的規(guī)范性文件數(shù)量總計則高達10678.76部。省級政府每年制定的規(guī)范性文件數(shù)量則高達237.293部。其中山西省在2011年曾經(jīng)頒布了525部規(guī)范性文件,同期制定了28部地方政府規(guī)章和9部地方性法規(guī)。山東省在2015年則頒布了516部規(guī)范性文件,并制定了13部地方性法規(guī)和15部地方政府規(guī)章,每天幾乎都要頒布1.5部規(guī)范性文件。

表2 主要變量描述

在地級市方面,較大的市每年制定130.9592部規(guī)范性文件,一般地級市每年制定75.613部規(guī)范性文件。從均值來看,廈門、南寧、寧波、杭州、鄭州每年制定的規(guī)范性文件數(shù)量超過200部。鄭州市政府在2011年頒布了429部規(guī)范性文件,但同年只頒布了4部地方政府規(guī)章,鄭州市人大同年則只制定了3部地方性法規(guī)。深圳市制定的規(guī)范性文件數(shù)量均值僅為106.55部,但是其制定的地方性法規(guī)數(shù)量為22.27部,地方政府規(guī)章為16.45部,在所有的較大的市中都是最高的。呼和浩特、齊齊哈爾、唐山、吉林、拉薩、邯鄲制定的規(guī)范性文件的均值均不足50部。其中齊齊哈爾每年頒布的規(guī)范性文件數(shù)量為22.818部,地方性法規(guī)為4.27部,地方政府規(guī)章為4.27部。從歷史趨勢來看,較大的市的地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)數(shù)據(jù)分布較為平穩(wěn),均值年度波動較小,且在2000年之后均未超過9部。但較大的市頒布的規(guī)范性文件均值波動較大,其中在2011年均值達到142.5的頂峰,2012年的均值則為137.7部。同時,我們也可以發(fā)現(xiàn),在地方人大制定地方性法規(guī)較多的年度,地方政府制定的地方政府規(guī)章也相應(yīng)較多,兩者出現(xiàn)較為密切的正相關(guān)關(guān)系。一般地級市頒布的規(guī)范性文件數(shù)量也不少,平均每個月要頒布6部規(guī)范性文件。但一般地級市頒發(fā)的規(guī)范性文件數(shù)量差異較大。比如福建省莆田市在2013年制定了431部規(guī)范性文件,且連續(xù)多年頒布的規(guī)范性文件都超過300部,均值亦達到223.18部。福建省寧德市規(guī)范性文件的均值也達到205.82部,在較大的市中排在前五位。但由于政府信息公開、發(fā)文量相對較少等原因,其中有14個地級市的規(guī)范性文件均值尚不足20部。

(三)回歸分析

對地級市政府規(guī)范性文件的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),地級市政府確實扮演了上傳下達的角色,同時也較好地體現(xiàn)了對地方性事務(wù)的管理和執(zhí)行。

從回歸結(jié)果看(見表3),國務(wù)院、省級政府發(fā)文量對地方政府的文件制定確實有一定影響。(1)欄顯示,國務(wù)院每制定五份規(guī)范性文件,會顯著地讓地級市政府多制定一份文件。省級政府每制定六份規(guī)范性文件,會顯著地讓地方政府多制定一份規(guī)范性文件。但是,國務(wù)院和省級政府發(fā)文量對地級市政府文件制定的影響不夠穩(wěn)定,在控制年度效應(yīng)和地級市效應(yīng)之后,無論是國務(wù)院、省級政府還是中央部委對地級市政府的文件制定影響都不顯著。

在人口、經(jīng)濟等影響因素方面,在未控制年度效應(yīng)時,人口數(shù)量越多,確實會增加規(guī)范性文件的制定;但在控制年度效應(yīng)后,人口數(shù)量對規(guī)范性文件制定的影響就非常有限。人口密度對地方政府規(guī)范性文件的制定影響顯著,在控制年度效應(yīng)后對規(guī)范性文件制定具有負的效應(yīng),但是這種效應(yīng)并不穩(wěn)定。總的來講,人口地理邊界的變化對地方政府規(guī)范性文件的制定影響有限。

經(jīng)濟活動對地方政府規(guī)范性文件制定有顯著影響。企業(yè)數(shù)量的增加、財政收支的變化,都會影響規(guī)范性文件的制定。比如企業(yè)數(shù)量增加就會顯著增加地方政府的規(guī)范性文件制定,每增加一百家較大規(guī)模的企業(yè),地方政府就需要專門制定一部規(guī)范性文件來迎合企業(yè)投資。財政收支方面的變化對地方政府規(guī)范性文件制定的影響更加明顯,但財政收入和財政支出的變化對地級市政府規(guī)范性文件制定的影響是相反的。gdp而非人均gdp對地方規(guī)范性文件制定的影響更加顯著。gdp的增加導(dǎo)致地方政府制定更少的規(guī)范性文件數(shù)量,但人均gdp的變化則不會影響到規(guī)范性文件的制定。原因可能在于,gdp越高,地方政府經(jīng)濟狀況越好,地方政府越會減少對招商引資等經(jīng)濟活動的重視。而人均gdp并非地方政府關(guān)心的問題。此外,在地方政府對外商投資展開競爭的情況下,fdi對地方政府日常行政行為的影響尚不顯著。[12]Wang Xiaozu and Xu Lixin Colin and Zhu Tian,ForeignDirectInvestmentUnderaWeakRuleofLaw(July2012).Economics of Transition,Vol.20,Issue 3,pp.401--424,2012.

表3 地級市政府規(guī)范性文件制定的回歸分析

續(xù)表

續(xù)表

令人意外的是,地方立法權(quán)并沒有減少規(guī)范性文件的制定。相反,在未控制年度效應(yīng)時,較大的市明顯制定了更多的規(guī)范性文件。顯然,地方立法權(quán)并沒有發(fā)揮控制紅頭文件制定的作用,反而因為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定,使得地方政府享有更多的權(quán)力,會制定更多的紅頭文件。

在回歸結(jié)果中,地方財政自主率與地方財政收入、地方財政支出可能存在內(nèi)生性,人口數(shù)量和gdp也可能存在內(nèi)生性,但在分布回歸時結(jié)果沒有變化,表明相關(guān)指標之間的內(nèi)生性是可以忽略的。

地方立法權(quán)之所以不顯著,可能的原因在于,2015年前只有較大的市才有地方立法權(quán),這些城市人口本就更多、經(jīng)濟規(guī)模更大,對地方政府發(fā)文需求本來就高,自然會制定更多的規(guī)范性文件。為此,我們單獨就較大的市的規(guī)范性文件制定進行了回歸。表4顯示,地方性法規(guī)確實替代了規(guī)范性文件制定,但是效應(yīng)不顯著。地方政府規(guī)章的制定則增加了規(guī)范性文件的制定,這一系數(shù)超過了1。而且,在固定年度、城市效應(yīng)之后,依然非常顯著。這表明,地方立法權(quán)確實沒有發(fā)揮限制地方政府制定紅頭文件的作用。

表4 地方立法權(quán)對較大的市規(guī)范性文件制定的影響

總的來說,省級政府對一般地級市的日常行政具有顯著影響,地方性事務(wù)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟活動方面,人口、面積等指標對地方政府的日常行政影響較小。因而可以認為,一般地級市的日常行政主要體現(xiàn)為兩方面:一是貫徹省級政府文件;一是應(yīng)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟性事務(wù),以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政府特色非常明顯。我們需要提防較大規(guī)模的企業(yè)對地方政府日常行政的影響可能會引發(fā)腐敗等問題。[13]See Hongbin Cai,Hanming Fang and Lixin Colin Xu,Eat,Drink,Firms,Government:AnInvestigationofCorruptionfrom theEntertainmentandTravelCostsofChineseFirms,The Journal of Law&Economics,Vol.54,No.1pp.55-78,2011;Zhang,Wei and Li,Ji,WeakLawv.StrongTies:AnEmpiricalStudyofBusinessInvestment,LawandPoliticalConnectionsinChina(July9,2013).Available at SSRN:http://ssrn.com/abstract=2291787.有一種觀點認為,地方政府具有管理經(jīng)濟社會的職責(zé),由于缺乏地方立法權(quán),制定具有立法性質(zhì)的文件就成為一種權(quán)宜之計。但以紅頭文件替代法律不符合依法治國方略,因而論者更傾向于擴大地方立法權(quán),用法治去規(guī)范地方政府行為。這種思維的直接作用就是推動了《立法法》的修改。2014年公布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》一方面指出要加強備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件;另一方面則通過賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),引導(dǎo)地方政府制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。全國人大在2015年修正的《立法法》中將地方立法權(quán)擴展至設(shè)區(qū)的市,其目的正在于“限制和規(guī)范地方政府的權(quán)力,讓地方政府在上位法缺位的情況下,在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力,杜絕地方政府印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象,從而使地方政府更加規(guī)矩”。[14]周洪宇:《如何用好地方立法權(quán)》,載《中國人大》2016年第8期。但是如本文的數(shù)據(jù)分析所發(fā)現(xiàn)的,地方立法權(quán)并沒有抑制紅頭文件的制發(fā),規(guī)范性文件和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章并沒有呈現(xiàn)出顯著的負相關(guān)性。國外的實踐表明,對政府規(guī)則制定施加一定的程序控制能夠抑制規(guī)則的制定數(shù)量。[15]See Yackee,Jason W.and Yackee,Susan Webb,Testing the Ossification Thesis:AnEmpiricalExaminationofFederalRegulatoryVolumeandSpeed,1950-1990.George Washington Law Review,2010.因而,不能僅僅寄希望于通過《立法法》來擴大地方立法權(quán)就可以抑制紅頭文件的制發(fā),還需要強化對規(guī)范性文件的備案審查和公開,通過合法性審查、公平競爭審查等措施來規(guī)范地方政府的規(guī)范性文件制發(fā)。

四、結(jié)論與說明

我國雖然是單一制國家,但改革開放采取的放權(quán)讓利策略,賦予了地方政府行政管理權(quán)、立法權(quán)、財政權(quán),這與中央計劃體制區(qū)分開來。同時,上級政府對下級政府的人事控制又使得我國有別于聯(lián)邦制。這種分權(quán)與集中的體系早在改革開放初就為《憲法》和《地方組織法》所認可。但是,現(xiàn)有研究極少關(guān)注雙重因素對地方政府日常行政行為的影響,更缺乏實證類研究。本文基于地級市政府規(guī)范性文件制定的實證研究發(fā)現(xiàn),一般地級市政府的日常行政受省級政府的影響極大,財政因素對地方政府的行為亦有顯著影響。但是,一般民眾對地方政府的日常行政影響較小。盡管中央已經(jīng)認識到文件治國與依法治國潛在的沖突,并通過賦以設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以引導(dǎo)地方政府的立法需求,但基于較大的市的分析發(fā)現(xiàn),地方立法并沒能夠減少紅頭文件的制發(fā)。

當(dāng)然,由于本文的規(guī)范性文件樣本數(shù)量有一定遺漏,影響了結(jié)論的可信度。但從另一方面講,建立制度化、規(guī)劃化的規(guī)范性文件公開公示制度,其價值不容忽視。此外,本文并沒有關(guān)注地方政府制定的規(guī)范性文件的具體內(nèi)容,也沒有考察地方政府如何在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與規(guī)范性文件之間進行取舍,縣級政府更有可能有不同的運行邏輯,這意味著未來進一步的細化研究大有可為。