陳慶立,左 停

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與社會發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

自1989年世界銀行首次使用“治理”一詞以來，治理理論已經(jīng)引起國際社會及學(xué)術(shù)界，特別是政治學(xué)、政治學(xué)界的廣泛關(guān)注，并迅速成為引起全球政府改革的主要思潮之一。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者開始賦予“治理”以新的含義，以使之與“統(tǒng)治”的概念區(qū)分開來，“治理”一詞不再局限于政治學(xué)界，而被廣泛用于社會、經(jīng)濟、環(huán)保等其他領(lǐng)域。比較有代表性和權(quán)威性的是全球治理委員會在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中的定義：“‘治理’是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。我們認(rèn)為，‘治理’一詞其基本含義是指政府的或社會的公共管理機構(gòu)在一定的范圍內(nèi)運用國家權(quán)力、社會權(quán)威維持公共秩序，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足人民多方面的需求?！?/p>

關(guān)于鄉(xiāng)村治理，我國學(xué)者從不同角度進行解讀。郭正林認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是多元主體對鄉(xiāng)村社會的公共事務(wù)進行協(xié)同共治的過程。[1](P30)黨國英則指出，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關(guān)系，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機制。[2](P1)其他研究者表示鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代治理的一種基本類型，是指政府及其他治理主體，依托制度設(shè)計分工，領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控、服務(wù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的行為及過程，其目的在于實現(xiàn)社會的長期健康發(fā)展。

黨的十八屆三中全會決定，將鄉(xiāng)村治理推進到一個新階段。黨的十九大則在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出了“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系。這對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)與管理，實現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)村治理具有重大的理論意義和深遠(yuǎn)的實踐意義?！叭魏弦弧笔菍嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。這一重大判斷為我國鄉(xiāng)村治理指明了方向、提供了根本遵循。2018年中央一號文件則進一步指出，”鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序”。在鄉(xiāng)村治理中，自治是核心，法治是根本保障，德治是基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。

一、自治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心

基層群眾自治制度是中國三大基本政治制度之一，是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分。

(一)鄉(xiāng)村自治是直接民主，其主體是全體村民

馬克思主義者非常重視直接民主。馬克思曾說過：“民主制中任何一個環(huán)節(jié)都不具有本身意義以外的意義。每一個環(huán)節(jié)都是全體民眾的現(xiàn)實的環(huán)節(jié)。”[3](P282)鄉(xiāng)村自治就是典型的直接民主。列寧則把直接民主理想歸納為兩個方面，一是主張直接選舉、直接立法。在《馬克思主義論國家》一文中，列寧闡述道，無產(chǎn)階級需要的民主，是“建立在另一種基礎(chǔ)即高級基礎(chǔ)上的‘原始的’民主”。這種民主通過什么方法來實現(xiàn)呢？列寧進一步指出“通過一種獨特的、新型的、在資本主義制度下曾被恩格斯所拒絕的‘直接的人民立法’?！盵4](P203～204)二是強調(diào)人民直接參與國家和社會的管理。列寧指出：“委托代表機構(gòu)中的人民‘代表’去實行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己從下面發(fā)揮主動性，有成效地參與全部國家生活，而不要來自上面的‘監(jiān)視’，不要官吏。”[5](P270)蘇維?！爸苯觼碜匀罕?，是直接代表人民群眾及其意志的機關(guān)”。[6]“必須吸引全體蘇維埃成員實際參加管理……我們的目的是要吸收全體貧民實際參加管理。”[7](P504～505)

在基層實行直接民主是中國特色社會主義民主政治的偉大實踐和成功經(jīng)驗?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十一條規(guī)定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成?！钡诙臈l明確規(guī)定了9個方面的重大事項必須經(jīng)村民會議審議，第二十三條則規(guī)定：“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定。”第二十五條規(guī)定，“村民代表會議討論和決定村民會議授權(quán)的事項?！边@就表明，由所有成年村民組成的村民大會或村民代表會議是村民自治的“最高權(quán)力機關(guān)”，全體村民是村民自治的主體。全村的重大事項必須經(jīng)由村民大會或由村民按照一定程序選舉產(chǎn)生的村民代表會議討論和決定。村委會則由村民按照有關(guān)法律規(guī)定及有關(guān)規(guī)則直接選舉產(chǎn)生，一般而言，包括對農(nóng)村生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展、公益事務(wù)等事項進行依法管理的權(quán)力，對鄰里糾紛和矛盾也有進行化解的義務(wù)。同時，村委會有義務(wù)執(zhí)行村民(代表)會議的決定和決議，并且接受村民監(jiān)督，要對村民做年度工作報告，村民委員會個體成員的工作也要接受村民監(jiān)督，村民有權(quán)罷免村委會成員。從上述可知，村民代表會議是村民自治的“權(quán)力機關(guān)”、決策機關(guān)，但它并不直接行使具體的管理任務(wù)，而是將執(zhí)行權(quán)委托于村委會代理行使。因此村委會是村民會議、村民代表會議的執(zhí)行機關(guān)，具體負(fù)責(zé)處理有關(guān)村民自治的相關(guān)事務(wù)和一般公共事務(wù)。

堅持村民自治的主體是全體村民，就必須下大力氣健全和完善村民行使自治權(quán)的體制、機制，豐富和發(fā)展村民參與自治的具體程序，創(chuàng)新和增加適應(yīng)村民特點的靈活多樣的參與方式，增強村民參與自治的主動性、積極性、有效性。要通過多種方式和途徑幫助村民加強自治能力、自治水平，增強和提高村民自治意愿意識，掌握和運用行使自治權(quán)的方法和技巧，使村民真正行使好對自治事務(wù)的決定權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

在堅持鄉(xiāng)村自治的主體是全體村民這一基本原則下，要注意充分發(fā)揮村委會、駐村的企事業(yè)單位組織及鄉(xiāng)村能人的作用。

(二)鄉(xiāng)村自治的核心是維護村民根本利益

村民根本利益包括多方面、多角度，但經(jīng)濟利益是核心。自20世紀(jì)80年代改革開放以來，經(jīng)濟建設(shè)成為黨和國家的中心任務(wù)。同樣，在鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)濟，維護村民經(jīng)濟利益依然是中心任務(wù)。進入新時代以來，黨和國家高度關(guān)注鄉(xiāng)村建設(shè)，提出了新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從經(jīng)濟、金融、技術(shù)、政策等各個方面大力支持鄉(xiāng)村的全面治理和建設(shè)。從村民角度看，如何結(jié)合本村實際，充分利用好來自政府的多方面幫助，切實發(fā)展好、維護好自身利益，成為村民自治的重要內(nèi)容。

當(dāng)然，“中國道路的形成和發(fā)展，不僅意味著物質(zhì)的豐富、制度的完善，也體現(xiàn)為精神的充盈、文化的振興”。[8](P166)維護村民選舉權(quán)、決策權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)利、文化權(quán)利，同樣是自治的重要內(nèi)容。

(三)協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村自治與國家機關(guān)的關(guān)系

協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村自治與國家機關(guān)的關(guān)系，在實現(xiàn)村民自治和鄉(xiāng)村治理中具有極其重要的作用。一是充分利用好國家的指導(dǎo)、幫助。我國的基本格局是強政府弱社會，這一國情歷史悠久，現(xiàn)在也有其現(xiàn)實意義，因而在一定時期還將長期存在。國家政權(quán)在各方面都會對村民自治產(chǎn)生影響。那么，如何積極、有效利用好國家機關(guān)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)幫助，就顯得尤為重要。二是鎮(zhèn)政府要加快轉(zhuǎn)型，要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使政府的服務(wù)、指導(dǎo)和幫助更加符合村民利益。三是從制度機制程序上完善村民自治機構(gòu)與國家機關(guān)的關(guān)系，尤其是民意機構(gòu)的聯(lián)系溝通。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席固定聯(lián)系村委會主任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表固定聯(lián)系一定數(shù)量村民代表；村民代表定期或不定期聽取村民意見；村民代表大會重大意見向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映或者報備制度等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據(jù)村民意見向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出意見建議，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)鄉(xiāng)村時更有針對性、實效性。從宏觀上講，我國5級人大擁有267萬人大代表，其中農(nóng)民代表占200萬以上，他們可以通過各種渠道向有關(guān)機關(guān)把農(nóng)民的利益意志反映上去，尤其是基層的縣鄉(xiāng)人大代表，可以直接把鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民實際需求反映給縣鄉(xiāng)人民政府，推動政府進一步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，使來自政府的指導(dǎo)幫助更加符合農(nóng)村、農(nóng)民的客觀實際和真實需求。

二、法治是健全和完善鄉(xiāng)村治理體系、提高并實現(xiàn)村民自治權(quán)的根本保證

進行鄉(xiāng)村治理和實現(xiàn)村民自治，必須建立在法治的基礎(chǔ)上。任何自治都不是基于法律虛無主義，都必須尊重國家法律法規(guī)，因此法治是健全鄉(xiāng)村治理的應(yīng)有之義，是村民自治的根本保證。

(一)法治是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)不當(dāng)干預(yù)、保障村民自治的基本方略

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村的關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往處于強勢地位，擁有政治、經(jīng)濟、組織、資源等優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與鄉(xiāng)村的互動中，自覺不自覺地容易超越權(quán)限，侵犯村民自治權(quán)。當(dāng)然，客觀講，相當(dāng)?shù)摹扒址缸灾螜?quán)”行為往往有良好的動機，其結(jié)果從長遠(yuǎn)看也許會對村民有利。但毋庸置疑，也有不少是越俎代庖，給村民造成不利后果。那么，調(diào)整二者之間關(guān)系的根本在于法律的界限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格遵循“給予指導(dǎo)，支持和幫助”范疇，而不得隨意命令指揮。村民實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，決定本村的重大事項和公共事務(wù)。村民委員會則依據(jù)村民大會、村民代表大會的授權(quán)，依據(jù)村民委員會組織法等法律規(guī)定，處理本村的公共事務(wù)，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，化解民間矛盾和糾紛，促進鄰里和諧，協(xié)助維護農(nóng)村社會秩序等。這是村民自治的基本權(quán)利和實質(zhì)內(nèi)容。但這些權(quán)利往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。如在沒有事先通過村民“民主決策”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就已做出了相關(guān)決定，村委會則成了橡皮圖章，只能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定執(zhí)行。因此，有必要通過制定法律對二者之間的關(guān)系及其職責(zé)范圍作做明確具體的規(guī)定。從法律上界定政府權(quán)限，尤其是在具體事務(wù)上的實體權(quán)利與程序保障，防止政府以資源、權(quán)力等作為誘餌干預(yù)村民自治。另一方面，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識、法治思維，是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)干預(yù)、保障村民自治的重要舉措。

(二)法治從實體權(quán)利和程序權(quán)利方面為村民自治提供保障

通過具體明確的規(guī)則制度保障村民權(quán)利是實現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)村治理的根本。因為“制度是一個游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束”。[9](P3)正如亨廷頓所言：“一個擁有高度制度化的統(tǒng)治機構(gòu)和程序的社會，能更好地闡明和實現(xiàn)其公共利益?！盵10](P23)我們國家開展鄉(xiāng)村治理，也必須納入制度化軌道、納入法治化軌道，這就需要憲法的頂層設(shè)計和法律賦予并保障村民的具體自治權(quán)利，并進一步在法律和有關(guān)規(guī)章制度中明確界定政府權(quán)力和村民自治權(quán)的法律邊界。一是從國家層面制定村民自治法。我國憲法規(guī)定了農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織，并且頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，但是對于村民自治的法律規(guī)定卻付之闕如。這也是從法制上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)越權(quán)干涉村民自治的原因。村民自治法應(yīng)當(dāng)從國家層面合理構(gòu)建村民參與自治的體制機制，明確村民具體的自治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，切實將村民自治權(quán)具體化、法制化、程序化。二是從鄉(xiāng)村層面制定相關(guān)具體規(guī)章制度。在這一方面，效力等級高的法律法規(guī)很少，而基層，尤其鄉(xiāng)村層面的又很不成熟，難以形成系統(tǒng)、全面、規(guī)范、合法的制度體系，所以加強制度供給，是保證村民自治的重要內(nèi)容。

(三)培育村民法治意識、法治精神、法治思維

依法進行鄉(xiāng)村治理，歸根結(jié)底，起關(guān)鍵性、根本性作用的還是人?？陀^地講，村民由于多種原因，法律知識、法律意識是比較薄弱的，而村民在我國人口中所占的比重又特別大，這就決定了普法教育的重點、難點在農(nóng)村、在農(nóng)民。必須大力推進法律援助進村、法律顧問進村，加大普法力度，推動基層干部群眾形成親法、信法、學(xué)法、用法的思想自覺，樹立法治意識、法治精神、法治思維，培養(yǎng)自覺運用法律、按法律法規(guī)辦事的行為模式和思維模式。

三、德治是實施村民自治、健全鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)

自古以來，鄉(xiāng)村社會就是我國社會結(jié)構(gòu)中最基層、最小的社會治理單元，特有的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、獨特的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理模式在我國悠久的歷史文化中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。目前，我國鄉(xiāng)村社會仍然是人情社會、熟人社會，這與城市的社區(qū)具有很大的差異。鄉(xiāng)村社會的這一特質(zhì)是由我國特殊的國情和特殊的歷史所決定。熟人社會的鄉(xiāng)村必然同人情與道德、習(xí)俗等緊密相連，如果我們充分發(fā)揮其有利的、積極的一面，便可形成與法治相輔相成的德治。尤其是改革開放以來，我國廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了大規(guī)模的人口流動，整個社會的劇烈變動也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式、思想道德、鄰里關(guān)系等方面發(fā)生了全面而深刻的變革。從而對村民自治、鄉(xiāng)村治理提出了新任務(wù)、新要求，同時也帶來了新困難、新挑戰(zhàn)。這就更加緊迫地需要借鑒、吸收、繼承和發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，利用歷史上曾發(fā)揮積極作用的德治基因。

(一)道德引領(lǐng)、情感認(rèn)同

我們在提高村民自治水平、健全鄉(xiāng)村治理體系時，應(yīng)注重鄉(xiāng)土人情、德道規(guī)范的情感認(rèn)同。“在人情社會，對人們行為的規(guī)范與評價，道德、習(xí)俗充當(dāng)著不可替代的獨特角色，發(fā)揮著不可或缺的重要作用。通過道德評價從內(nèi)心情感約束人們行為，形成并維護人們所期望的社會秩序，厲行德治，并以德治實現(xiàn)善治，正是我國歷久不衰、相襲相承的鄉(xiāng)村治理密碼?！盵11]習(xí)近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構(gòu)建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系?！痹卩l(xiāng)村治理中充分挖掘傳統(tǒng)美德的積極因素，同時在村民中旗幟鮮明地大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，發(fā)揮好道德引領(lǐng)、教化、自我約束的內(nèi)在作用，夯實鄉(xiāng)村自治和法治的道德基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村自治和農(nóng)村法治贏得情感支持、道德認(rèn)同，從而使鄉(xiāng)村治理減少阻力，提高效率。

(二)完善家風(fēng)、家訓(xùn)與村規(guī)民約

習(xí)近平總書記指出：“家庭是社會的基本細(xì)胞，是人生的第一所學(xué)校。不論時代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設(shè)，注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)?！盵12]祠堂、鄉(xiāng)紳、家教、家譜、家訓(xùn)等傳統(tǒng)的儒家教化制度，在中國古代歷史上發(fā)揮了社會教化的功能。在現(xiàn)代社會，對傳統(tǒng)文化要創(chuàng)造性轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新性發(fā)展，要讓傳統(tǒng)道德的積極一面繼續(xù)發(fā)揮其作用?！凹矣?xùn)是家庭的核心價值觀，家規(guī)是家庭的‘基本法’，家風(fēng)是家族子孫代代恪守家訓(xùn)、家規(guī)而長期形成的具有鮮明家族特征的家庭文化，是一個家族最寶貴的財產(chǎn)，是每個家族成員自豪感的源泉，是每個家庭成員‘三觀’的基石。家風(fēng)是融化在我們血液中的氣質(zhì)，是沉淀在我們骨髓里的品格，是我們立世做人的風(fēng)范，是我們工作生活的格調(diào)；家風(fēng)是民風(fēng)社風(fēng)的根基，是社會和諧的基礎(chǔ)?！盵13]

把家風(fēng)、家訓(xùn)與村規(guī)民約有效結(jié)合無疑是充分發(fā)揮傳統(tǒng)道德的有效方式。村規(guī)民約不是國家法律，它最大的特點是不具有國家強制力，也就是不能通過國家機器強迫人們服從和遵守，它更多地需要村民的自覺遵守、自覺執(zhí)行?！按逡?guī)民約與村民生活緊緊聯(lián)系在一起，它是相當(dāng)于一個村的家法，其內(nèi)容包括環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、贍養(yǎng)老人等諸多內(nèi)容，它是從村民日常生活所熟悉的邏輯中形成和生長起來的?！盵14](P59)在村規(guī)民約中引進好的家風(fēng)、家訓(xùn)，無疑使村規(guī)民約具有更多的鄉(xiāng)土文化底蘊，也更能約束村民的自覺遵守和執(zhí)行。

(三)注重發(fā)揮鄉(xiāng)賢群體作用

鄉(xiāng)賢，在我國歷史上又稱為鄉(xiāng)紳。這一群體雖在村民中占極少數(shù)，但是屬于鄉(xiāng)村治理的“關(guān)鍵少數(shù)”。鄉(xiāng)賢一般在某一方面或多個方面具有特殊才能，比如德高望重或是經(jīng)濟能人、具有某方面的專業(yè)技能等。同時，鄉(xiāng)賢土生土長，深諳鄉(xiāng)親鄉(xiāng)情，從而成為鄉(xiāng)村治理的重要力量。“傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)村中的作用，一般是通過軟性和間接的渠道實現(xiàn)的，他們的權(quán)力屬于文化威權(quán)，來源于農(nóng)村共同認(rèn)可的文化氛圍和資源，他們既不是村民的代理人，更不是經(jīng)紀(jì)人，甚至不能說是村民的管理者。擁有正統(tǒng)的、道德性的文化知識，和保持一定的道德威望無疑是他們實現(xiàn)對鄉(xiāng)村權(quán)力控制的必要前提?！盵15](P2)人們一般又把鄉(xiāng)賢這一群體分為老鄉(xiāng)賢和新鄉(xiāng)賢?！袄相l(xiāng)賢一般指鄉(xiāng)村五老(老干部、老黨員、老勞模、老退伍軍人、老教師)，他們德高望重，素質(zhì)較高，生活在群眾之間，熟悉村情民情，與群眾有較好的感情基礎(chǔ)，容易贏得村民的信任。新鄉(xiāng)賢一般指農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、道德模范、身邊好人等先進典型，他們成長于鄉(xiāng)土、奉獻于鄉(xiāng)里，在鄉(xiāng)民鄰里間威望高、口碑好?！盵14] (P59)

在村民自治和鄉(xiāng)村治理中，借助鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用，一是制定和執(zhí)行村規(guī)民約。鄉(xiāng)賢一般都具有一定的法律素養(yǎng)和規(guī)則意識，如果他們帶頭，并在村民群眾的廣泛參與下制定村規(guī)民約，將村民自治的有關(guān)法律制度與村規(guī)民約有效結(jié)合，則會將鄉(xiāng)村治理納入法治化、制度化、程序化的軌道。另一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理不再是單純機械的法律之治，而是重視法治內(nèi)在的道德因素、道德基因，進而將法律之治與道德因素緊密地結(jié)合起來?！熬哂辛己玫赖滤仞B(yǎng)的治村鄉(xiāng)賢必然更加重視鄉(xiāng)村治理中道德力量的運用，在主政鄉(xiāng)村治理中將法律和規(guī)則的硬調(diào)控作用與道德的軟調(diào)控功能緊密結(jié)合起來。”[8](P166)二是提高村民自治能力和自治水平，推動基層民主政治的發(fā)展。能力較強和法律素養(yǎng)較高的鄉(xiāng)賢在村民自治選舉中不僅自身發(fā)揮更大作用，他們還會更加重視村民群眾的廣泛參與和實質(zhì)性參與，在村民自治的各個環(huán)節(jié)切實保障村民群眾的主人翁地位。研究發(fā)現(xiàn)，村民群眾對村民自治的程序性參與是村民公共參與的重要組成部分，制度和程序在農(nóng)村的累進式增長，勢必推動村民公共參與逐漸實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)化。[16](P62)三是可以聚集集體力量辦村里的大事或者公共事項，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、構(gòu)建新型農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織、開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、發(fā)展鄉(xiāng)村文化，同樣離不開治村鄉(xiāng)賢?！霸S多治村鄉(xiāng)賢同時又是經(jīng)濟能人，在發(fā)展經(jīng)濟方面有眼光、敢冒險、善經(jīng)營。當(dāng)這些鄉(xiāng)賢通過參與選舉或組織任命等途徑擔(dān)任鄉(xiāng)村領(lǐng)袖后，促進鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展，就成為治村鄉(xiāng)賢的重要任務(wù)。”[17](P22)

四、堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)“三治合一”

(一)健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制

村民自治是對基層群眾實行民主權(quán)利的一種制度安排，是中國走向民主化的一項重要舉措。[18](P211)但村民自治也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才得以開展的，所以接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵守國家的法律法規(guī)是村民自治、實現(xiàn)人民民主的重要前提和根本保障。黨的十九大報告明確指出：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！睂嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)村民自治也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。2018年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大第一次會議山東代表團審議時強調(diào)指出，“我們就是要打造千千萬萬個堅強的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨組織書記，為鄉(xiāng)村振興提供堅強的政治保證和組織保證?！薄耙罨迕褡灾螌嵺`，加強群眾性自治組織建設(shè)，發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約積極作用，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制”。

不管是作為最基層國家政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是作為基層群眾性自治組織的村委會都是在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下展開工作。具體就其相互關(guān)系講，第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的上下級關(guān)系。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》等黨規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村黨支部要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這是鄉(xiāng)村關(guān)系中的關(guān)鍵和核心。第二，村黨支部與村委會之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。農(nóng)村黨支部對鄉(xiāng)村治理中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在鄉(xiāng)村治理中的重大事項，黨支部擁有決定權(quán)。中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。因此，“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾自治性組織”的村委會也必須接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)。為進一步加強對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，2018年中央一號文件指出，“推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任”。

在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、明確村黨支部與作為群眾性自治組織的村委會之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的前提下，也要明確村黨支部與村委之間的具體職責(zé)分工?！按妩h組織是村級組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治組織，村委會必須把自己置于黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下，黨組織要支持村委會依法開展活動?！薄按妩h組織和村委會都能夠做到分工明確，團結(jié)協(xié)作。村黨組織主要進行方向性、政策性、全局性、重要性問題的領(lǐng)導(dǎo)，村委會主要從事事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟和社會事務(wù)管理。二者既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又是彼此幫助協(xié)作商量的關(guān)系?！盵19](P36～37)

(二)加強和夯實黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村法治建設(shè)

建設(shè)法治鄉(xiāng)村是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，而以法治保障鄉(xiāng)村有效治理，正成為夯實基層基礎(chǔ)的固本良策。加強涉農(nóng)立法，強化法律在維護農(nóng)民自治權(quán)、化解村民糾紛等方面的權(quán)威地位，提高基層干部法治思維、法治觀念、法治意識，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系等，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。

但是，在有的地方，村民自治出現(xiàn)過度民主化傾向。其表現(xiàn)就是村委會曲解《中華人民共和國村民委員會組織法》，以村委是“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾自治性組織”，應(yīng)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為借口，不愿甚至拒絕接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，采取各種方式弱化、抵制黨的領(lǐng)導(dǎo)?？陀^地講，這種現(xiàn)象不多，但是很明顯違背中國國情，超越了法律許可的范圍，削弱甚至否定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，對基層政府權(quán)威構(gòu)成了挑戰(zhàn)。“這種傾向本身就違犯了憲法精神，是對村民自治本質(zhì)的自我否定，給村民自治的健康發(fā)展設(shè)置了障礙，嚴(yán)重阻礙了民主化、法治化和現(xiàn)代化的進程?！盵19](P30)

(三)加強農(nóng)村思想道德建設(shè)，弘揚社會主義價值觀

鄉(xiāng)村治理，既要塑形，也要鑄魂。這個魂魄就是社會主義核心價值觀。只有以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，才能培育出現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，弘揚民族精神和時代精神，弘揚主旋律，弘揚社會正氣，煥發(fā)鄉(xiāng)村文明新氣象。這既需要農(nóng)村黨員干部模范帶頭，更需要基層黨組織的堅強領(lǐng)導(dǎo)、支持和保障。

總之，實現(xiàn)村民自治、鄉(xiāng)村治理，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將自治、法治與德治有機結(jié)合，既充分發(fā)揮“三治”各自特定的作用，更要促使自治、法治和德治三者相互協(xié)調(diào)、相互促進，從而充分發(fā)揮“三治”系統(tǒng)功能、整體效果，最終達(dá)至鄉(xiāng)村社會的善治。

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