○ 程亞文

(上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200083)

在《超大規(guī)模國(guó)家的治理之道》一文中，姚中秋認(rèn)為：“‘超大規(guī)模、天下就是理解中國(guó)治理之道的至關(guān)重要的維度”〔1〕。長(zhǎng)久以來(lái)，作為“天下”的中國(guó)，都“是一種最大化的多種地理元素、民族構(gòu)成、文化品類和治理體制的異質(zhì)聚合體。這種聚合體的特點(diǎn)，就是一大二多——規(guī)模大，元素多”〔2〕，它與歐洲以往“小國(guó)寡民”的城邦制國(guó)家及其他類型的中小型國(guó)家，迥然有異。從國(guó)家類型上說(shuō)，超大規(guī)模國(guó)家是比較少見(jiàn)的一種國(guó)家類型，它們因其地域廣大、人口眾多、種族復(fù)雜、宗教和文化多元，經(jīng)常會(huì)面臨更多內(nèi)外部問(wèn)題和挑戰(zhàn)，對(duì)國(guó)家治理的要求也會(huì)有別于一般性國(guó)家。中國(guó)是典型的超大規(guī)模國(guó)家，實(shí)際上，與中國(guó)有著漫長(zhǎng)邊界線的鄰國(guó)印度，同樣也是超大規(guī)模國(guó)家。從文明的角度來(lái)說(shuō)，“印度”早就存在，但從現(xiàn)代國(guó)家的意義而論，“印度”是相當(dāng)晚出的，只是在1947年獨(dú)立以后才有的事實(shí)。在印度作為一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)建時(shí)刻及到今天，深刻影響印度成為一個(gè)國(guó)家的內(nèi)部制約因素，乃是超大規(guī)模國(guó)家通常都會(huì)遇到的一個(gè)難題，即中央與地方的關(guān)系協(xié)調(diào)，而它在印度又表現(xiàn)為聯(lián)邦與邦的關(guān)系。如何在塑造中央權(quán)威的過(guò)程中，又能兼顧國(guó)內(nèi)不同地方的豐富繁雜意愿，使聯(lián)邦與各邦和諧相處，印度自建國(guó)以來(lái)做出了很多努力，尤其在通過(guò)議會(huì)制度來(lái)塑造良性的央地關(guān)系、強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同的過(guò)程中，印度探索了很多有效的經(jīng)驗(yàn)，形成了獨(dú)特的印度政治文化，借得其他國(guó)家借鑒。

一、作為超大規(guī)模國(guó)家的印度

印度獨(dú)立后的首任總理、國(guó)大黨前領(lǐng)導(dǎo)人賈瓦哈拉爾·尼赫魯(Jawaharlal Nehru)曾說(shuō)：“印度的多樣性……是極其豐富、顯而易見(jiàn)的，它就在表面，如任何人所見(jiàn)。這既與其外表特征相關(guān)，也與其特定的思維習(xí)慣和特性相關(guān)。毫無(wú)疑問(wèn)，所有的這些差異，構(gòu)成了令人印象深刻的印度?！薄?〕與同類型的其他超大規(guī)模國(guó)家相比，印度在其內(nèi)部構(gòu)成的多樣性和差異性上，更為顯著，不同語(yǔ)言、宗教、種姓、部落、社群和習(xí)俗同處一室，將南亞次大陸塑造成世界上最為龐大復(fù)雜、眼花繚亂的多元社會(huì)。

印度作為超大規(guī)模國(guó)家的復(fù)雜性，首先體現(xiàn)在“印度”生成為一個(gè)國(guó)家，就是極為艱難的。在獨(dú)立之前，印度不存在歷史學(xué)家艾瑞克·霍布斯鮑姆(Eric Hobsbawm)所說(shuō)的“民族主義原型”〔4〕即國(guó)家胚胎，也就是說(shuō)，沒(méi)有為“印度”這個(gè)國(guó)家的產(chǎn)生，準(zhǔn)備好基本的國(guó)家形態(tài)。甚至連“印度”這一名稱，都是來(lái)自英國(guó)殖民者。在國(guó)家建構(gòu)時(shí)，印度曾面臨極大的統(tǒng)合困難，在1947年剛剛獨(dú)立之際，就發(fā)生了印度與巴基斯坦的分治及印巴之間的克什米爾戰(zhàn)爭(zhēng)。

南亞次大陸的多元主體聚合為一個(gè)名為“印度”的現(xiàn)代國(guó)家，是20世紀(jì)中期以后才發(fā)生的事情，在此之前，印度曾長(zhǎng)時(shí)間處于英國(guó)殖民統(tǒng)治，獨(dú)立或半獨(dú)立的數(shù)百個(gè)大大小小的土邦，分布在印度各處，在1947年根據(jù)“蒙巴頓方案”印巴分治時(shí)，印度就是由16個(gè)省和500多個(gè)土邦所組成?！?〕印度的多元林立，來(lái)源于其歷史傳統(tǒng)，又與其地理?xiàng)l件密切相關(guān)。印度半島東、西緣沿海岸分別縱列著東、西高止山脈，兩山之間是海拔約600米的德干高原，外側(cè)山麓有狹窄的山前沿海平原，內(nèi)部分布著許多河流，將半島切割成眾多河谷盆地和丘陵、山地，這些區(qū)域小單元由于地理相隔、往來(lái)不便，在歷史演變中又逐漸形成政治小單元，印度歷史上的諸多小王國(guó)就由此而來(lái)。由于長(zhǎng)期各自為政、互不統(tǒng)屬，這些眾多的小政治單元，在歷史演變中形成了相互難以化約的宗教、語(yǔ)言傳統(tǒng)和生活習(xí)慣，把它們統(tǒng)為一爐，需要克服巨大的歷史障礙。而在印度的國(guó)家建構(gòu)時(shí)刻及之后，能否處理好中央與地方、地方與地方的關(guān)系，直接關(guān)系到印度的內(nèi)部安定。

印度作為超大規(guī)模國(guó)家的復(fù)雜性，還具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是語(yǔ)言種類繁多。印度沒(méi)有像中國(guó)那樣，曾經(jīng)歷過(guò)“書(shū)同文”，一國(guó)之內(nèi)語(yǔ)言種類之多，可謂繁星滿天，也很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。比如有人認(rèn)為，印度存在著325種語(yǔ)言和4599個(gè)“社群”，尤其是邊疆地區(qū)，語(yǔ)言、族群和宗教的復(fù)雜性更為顯著?！?〕又有人指出，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，印度境內(nèi)使用的語(yǔ)言多達(dá)1632種?！?〕印度憲法附表八中列出了22種官方語(yǔ)言，它們被稱為表列語(yǔ)言(scheduled languages)，除梵語(yǔ)外，其他21種語(yǔ)言的使用人口數(shù)量在百萬(wàn)以上，其中13種語(yǔ)言的使用人口數(shù)量在千萬(wàn)以上?！?〕語(yǔ)言上的五花八門(mén)，使得以語(yǔ)言為基礎(chǔ)的分離或自治要求，長(zhǎng)期深刻影響著印度的族群關(guān)系和國(guó)家建構(gòu)。印度在建國(guó)之前，國(guó)大黨曾為反對(duì)英國(guó)殖民統(tǒng)治、動(dòng)員民眾需要，提出盡可能在語(yǔ)言和文化的基礎(chǔ)上建省，但印巴分治及克什米爾戰(zhàn)爭(zhēng)使國(guó)大黨后來(lái)改變了初衷。在印度獨(dú)立之后，聯(lián)邦政府對(duì)按語(yǔ)言建邦的消極態(tài)度，與各邦按語(yǔ)言劃邦的要求，形成了極大對(duì)立，直至1953年1月，在幾經(jīng)波折下，安德拉邦作為第一個(gè)語(yǔ)言邦才正式成立。

二是宗教信仰多樣。印度被稱為“宗教博物館”，不信奉宗教的印度人是很少的，信徒在100萬(wàn)人口以上的宗教有印度教、伊斯蘭教、錫克教、基督教、佛教、耆那教、猶太教等等。查百度詞條，根據(jù)1991年的人口普查數(shù)據(jù)，印度人口的82%左右信奉印度教，12%左右信奉伊斯蘭教。此外，還有基督教徒，占人口的2.32%；錫克教徒，占1.99%；佛教徒，占0.77%；耆那教徒，占0.41%，其他宗教如拜火教、猶太教的信仰者約占0.43%。近年來(lái)，各種宗教信徒的人口構(gòu)成已發(fā)生一些變化，但基本格局依然如故?！?〕實(shí)際上，就是在同一種宗教內(nèi)部，也是教派林立，往往因地域不同而在信仰形式上呈現(xiàn)出多樣化形態(tài)，仿佛多種宗教。信徒最多的印度教就是如此。印度很多政治人物都有宗教背景，如前總理辛格是錫克教徒，國(guó)大黨領(lǐng)袖拉胡爾·甘地是印度教徒。印度不少政黨也是建立在宗教的基礎(chǔ)上，如目前執(zhí)政的人民黨是印度教政黨，阿卡利黨是錫克教政黨。建國(guó)以后，印度在憲法中明確了世俗化立國(guó)原則，但宗教對(duì)現(xiàn)實(shí)政治的影響無(wú)時(shí)不在，威脅到聯(lián)邦政府的統(tǒng)一性。印度現(xiàn)在以錫克教徒為主的旁遮普邦和以印度教徒為主的哈里亞那邦，就是原旁遮普邦在1966年按宗教分拆的結(jié)果，當(dāng)年旁遮普邦的錫克教徒強(qiáng)烈要求以宗教為基礎(chǔ)分邦，印度聯(lián)邦政府后來(lái)不得不做出讓步。而自上世紀(jì)90年代以來(lái)，佛教徒眾多的印度南部泰米爾納德邦，也掀起了“宗教立國(guó)”運(yùn)動(dòng)。印度國(guó)內(nèi)因宗教爭(zhēng)端而引發(fā)的嚴(yán)重沖突，也不時(shí)可見(jiàn)，尤其在印度教徒與伊斯蘭教徒之間，相互對(duì)立格外顯眼。1992年的巴布里清真寺事件以及2002年發(fā)生在古吉拉特邦、2012年發(fā)生在阿薩姆的大騷亂，都造成了大量民眾死亡。

三是族群構(gòu)成龐雜。印度也號(hào)稱“種族博物館”，有著世界上最為復(fù)雜的族群構(gòu)成。人口在1000萬(wàn)以上的族群有印度斯坦族(HINDUSTANI，占印度總?cè)丝诘?6.3%)、泰盧固族(TELUGU，占印度總?cè)丝诘?.6%)、孟加拉族(BENGALI，占印度總?cè)丝诘?.7%)、馬拉地族(MARATI，占印度總?cè)丝诘?.6%)、古吉拉特族(GUJARATHI，占印度總?cè)丝诘?.6%)、加拿達(dá)族(KANNADA，占印度總?cè)丝诘?.87%)、馬拉亞拉姆族(MALAYALAM，占印度總?cè)丝诘?.59%)、旁遮普族(PUNJABI，占印度總?cè)丝诘?.3%)等?！?0〕印度還有很多少數(shù)族群以及數(shù)量可觀的部落和部族。自建國(guó)以來(lái)，印度中央政府推行單一國(guó)族政策，大力宣揚(yáng)國(guó)內(nèi)只有一個(gè)國(guó)族即印度斯坦族(HINDUSTANI)，將國(guó)家認(rèn)同置于其他認(rèn)同之上，否認(rèn)印度存在多個(gè)“民族”，而只認(rèn)為印度是一個(gè)多元社會(huì)，在憲法中承認(rèn)宗教、語(yǔ)言、種姓和階級(jí)的多樣性，把在中國(guó)稱作為“民族”的實(shí)體，則識(shí)別成基于語(yǔ)言、宗教和習(xí)俗差別的不同部落與社群。正如印度前總理辛格所說(shuō)的那樣，印度政府尊重多文化多種族和多宗教信仰的權(quán)力〔11〕，但并不承認(rèn)有基于“民族”的政治權(quán)力。印度憲法表述中規(guī)避了民族名稱和民族差異，而以少數(shù)(minority)與多數(shù)(majority)來(lái)含糊區(qū)分不同群體，被稱之為“表列部族”(或“表列部落”“指定種族”)的少數(shù)(minority)，主要是指社會(huì)發(fā)展程度較低的原住民、森林部族、山區(qū)部族和其他原始部族等多種群體，并不涵蓋印度的其他各主要少數(shù)族裔。這些多種多樣的族群和部族，因語(yǔ)言、宗教、習(xí)俗等方面的顯著分別，形成了迥異的利益訴求和政治愿望。在民主政治的作用下，印度雖然形成了相對(duì)統(tǒng)一的國(guó)家形態(tài)，但內(nèi)部的族群多樣性，又使得國(guó)家始終無(wú)法擺脫一些地方的分離主義傾向，在提出高標(biāo)準(zhǔn)的自治要求的同時(shí)，還可能導(dǎo)致內(nèi)部的“文明沖突”，如克什米爾獨(dú)立運(yùn)動(dòng)、旁遮普省糾紛、達(dá)羅毗羅脫離運(yùn)動(dòng)、米佐拉姆邦叛亂，造成了“南亞的巴爾干化”甚至“印度的國(guó)家崩潰”?！?2〕

印度在上述方面的復(fù)雜性，深刻影響了印度的國(guó)家構(gòu)建，尤其是央地關(guān)系建構(gòu)。主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

一是央地關(guān)系與種姓、族群、宗教和語(yǔ)言等問(wèn)題緊密關(guān)聯(lián)。從近代以來(lái)世界范圍內(nèi)的國(guó)家建構(gòu)來(lái)看，相通的語(yǔ)言、宗教和族群構(gòu)成，是形成良好的民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的基本因素，而對(duì)超大規(guī)模國(guó)家來(lái)說(shuō)，將千差萬(wàn)別的各個(gè)地方糅合為有機(jī)的國(guó)家整體，形成良性的央地互動(dòng)關(guān)系，是非常困難的。這在印度表現(xiàn)得更為明顯，印度以往在央地關(guān)系上所出現(xiàn)的問(wèn)題，大多與種姓、族群、宗教和語(yǔ)言問(wèn)題密切相關(guān)。

二是央地關(guān)系又與邊疆治理問(wèn)題緊密關(guān)聯(lián)。印度的種姓、族群、宗教和語(yǔ)言多樣性，更鮮明體現(xiàn)在邊疆邦，國(guó)家治理中發(fā)生的一些暴力事件，也大都發(fā)生在邊疆邦。對(duì)邊疆邦的治理，是印度處理央地關(guān)系中的主要方面。

二、建國(guó)之際：全國(guó)性政黨、司法體制與聯(lián)邦權(quán)力

在建國(guó)時(shí)刻及之后，印度精英階層為彌合中央與地方的分歧，形成基于“印度”的國(guó)家認(rèn)同，主要采取了以下一些措施：

一是全國(guó)性政黨對(duì)國(guó)家的整合。在獨(dú)立之初，印度國(guó)內(nèi)有上百個(gè)政黨，但具有全國(guó)性影響的大黨只有印度國(guó)民大會(huì)黨(the Indian National Congress，簡(jiǎn)稱國(guó)大黨)。該黨于1885年12月在孟買(mǎi)成立，為印度現(xiàn)存歷史最長(zhǎng)的政治組織，也是印度兩大主要政黨之一(另一個(gè)是印度人民黨)，還是印度第一個(gè)全國(guó)性的和最大的民族主義政黨。在成立之初，即表現(xiàn)出了廣泛的代表性，來(lái)自孟買(mǎi)、旁遮普和其他英屬印度各省的經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英和政治精英，曾一同參加成立大會(huì)。國(guó)大黨的早期目標(biāo)只是為印度人爭(zhēng)取在英印政府中分享政治權(quán)利，后來(lái)才轉(zhuǎn)向反對(duì)英國(guó)殖民統(tǒng)治、爭(zhēng)取獨(dú)立。在國(guó)大黨的領(lǐng)導(dǎo)下，印度于1947年從英國(guó)統(tǒng)治中獲得獨(dú)立，在建國(guó)后前30年，印度也一直由國(guó)大黨長(zhǎng)期執(zhí)政，直至1977年才第一次從全國(guó)選舉中落敗?，F(xiàn)代印度可謂是國(guó)大黨一手打造，在建國(guó)以后，國(guó)大黨也把它的全國(guó)性政黨的黨派屬性，轉(zhuǎn)化為了印度的國(guó)家屬性，即通過(guò)它在印度各地及城市與農(nóng)村間的廣泛代表性，在聯(lián)結(jié)印度聯(lián)邦政府與地方政府中起到了紐帶作用。沒(méi)有國(guó)大黨作為全國(guó)性政黨的存在，很難想象原本在英國(guó)“分而治之”統(tǒng)治下、各不統(tǒng)屬的印度各省，會(huì)整合為一個(gè)國(guó)家。

二是統(tǒng)一的司法體系。印度的政治體系高度借鑒了英國(guó)和美國(guó)，“在英國(guó)殖民統(tǒng)治遺產(chǎn)基礎(chǔ)上建立起議會(huì)民主制，同時(shí)仿效美國(guó)建立起了聯(lián)邦制”〔13〕。與英國(guó)類似，印度的司法體制單一，國(guó)家最高法院的司法權(quán)覆蓋印度全境，可以直接管理各邦法院，由最高法院做出的裁決，任何其他法院都必須遵照?qǐng)?zhí)行。又與美國(guó)類似，印度最高法院掌握了對(duì)憲法和法律的解釋權(quán)，它對(duì)民事和刑事上訴案件的判決是終審判決。印度司法制度與典型的中央集權(quán)制國(guó)家有更多的相同或相似之處，在很大程度上是傳承了英國(guó)的法律體系。英國(guó)學(xué)者麥克法蘭認(rèn)為，英格蘭不僅很早就產(chǎn)生了以中央化為特征的統(tǒng)一的全國(guó)政治體系，而且早在14世紀(jì)就形成了全國(guó)性的法律體系，“使英格蘭法律體系頗具‘現(xiàn)代’感的一個(gè)特點(diǎn)是，它從很早開(kāi)始就普適于它所涵蓋的整個(gè)地域”〔14〕，“英格蘭只有一個(gè)議會(huì)，而在法國(guó)，省議會(huì)比國(guó)家總議會(huì)召集得還更加頻繁，作為一個(gè)團(tuán)體而言也更加活躍。英格蘭只有一部普通法，幾乎不容任何地區(qū)為例外，法國(guó)卻有各地‘習(xí)慣’的大雜燴?！薄?5〕還值得注意的是，與美國(guó)類似，印度司法系統(tǒng)的人員不是通過(guò)選舉產(chǎn)生的，印度憲法規(guī)定，包括印度首席法官在內(nèi)的最高法院所有法官均由總統(tǒng)任命，總統(tǒng)在做出任命前，應(yīng)同他認(rèn)為有必要征詢其意見(jiàn)的最高法院法官及邦高等法院法官磋商。司法體系的集權(quán)特征，塑造了印度在司法方面的共同性，進(jìn)而為創(chuàng)造政治共同性創(chuàng)造了條件。

三是基于“國(guó)家—民族”而非“民族—國(guó)家”的國(guó)族建構(gòu)。印度憲法明確規(guī)定印度為聯(lián)邦制國(guó)家，全國(guó)分為27個(gè)邦和7個(gè)中央直轄區(qū)〔16〕，中央與地方各邦形成了權(quán)力兩級(jí)分立格局。聯(lián)邦制國(guó)家的定位，決定了印度不是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，然而，印度的國(guó)家權(quán)力分配，與通常的聯(lián)邦制國(guó)家又有很大不同。以印度與美國(guó)來(lái)比較，后來(lái)也實(shí)行聯(lián)邦制，其國(guó)家建構(gòu)來(lái)源于獨(dú)立主權(quán)實(shí)體的自愿聯(lián)合，各州在放棄了部分主權(quán)的同時(shí)，仍在相當(dāng)程度上保留了自治權(quán)，與聯(lián)邦政府形成了雙主權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。與美國(guó)的權(quán)力建構(gòu)自下而上不同，印度是自上而下，先有國(guó)家后有民族。在印度建國(guó)之初，印度國(guó)內(nèi)還沒(méi)有產(chǎn)生對(duì)于“印度”的普遍性民族認(rèn)同，現(xiàn)代印度乃是在直接承接英國(guó)殖民者在印度的統(tǒng)治范圍的基礎(chǔ)上，用同屬“印度”的國(guó)家觀念對(duì)既有統(tǒng)治體系進(jìn)行了改造，“力圖將上百個(gè)傳統(tǒng)部落和土邦構(gòu)建為一個(gè)統(tǒng)一的‘印度民族’”〔17〕，在此過(guò)程中所發(fā)生的暴力沖突，也正來(lái)自于原本離散的地方對(duì)新的“印度”國(guó)家實(shí)體的抗拒。

四是憲法對(duì)中央政權(quán)的優(yōu)勢(shì)授權(quán)。以國(guó)族概念為基礎(chǔ)，印度開(kāi)國(guó)者們?cè)诖_定聯(lián)邦制國(guó)家原則、實(shí)行中央與地方分權(quán)時(shí)，為中央政權(quán)分配了明顯占優(yōu)的權(quán)力。印度憲法賦予聯(lián)邦政府遠(yuǎn)超過(guò)一般聯(lián)邦制國(guó)家的中央權(quán)威，在中央與地方的立法權(quán)分配上，邦的立法權(quán)是很有限的，事關(guān)國(guó)家重要事務(wù)的立法權(quán)都在聯(lián)邦議會(huì)，而且在共同立法項(xiàng)目中也是聯(lián)邦優(yōu)先，總統(tǒng)還有權(quán)否決地方立法。印度各邦設(shè)有邦長(zhǎng)，是由總統(tǒng)任命、對(duì)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，作為各邦的首腦，其在邦內(nèi)行使的權(quán)力與總統(tǒng)在聯(lián)邦政府內(nèi)行使的權(quán)力通常類似，這一職位的設(shè)置也突出了中央對(duì)地方的控制權(quán)。聯(lián)邦政府可以根據(jù)憲法授權(quán)，采取行政、政治和法律手段干預(yù)邦的事務(wù)，比如解除邦首席部長(zhǎng)職務(wù)、實(shí)行總統(tǒng)治理或宣布緊急狀態(tài)。這樣做的原因，是“如果沒(méi)有國(guó)家的統(tǒng)一，缺乏強(qiáng)有力的中央集權(quán)國(guó)家，就難以調(diào)動(dòng)全國(guó)的資源、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素，開(kāi)辟全國(guó)資本市場(chǎng)，促進(jìn)資本主義生產(chǎn)方式的解放和發(fā)展”〔18〕。憲法賦予聯(lián)邦政府的這些強(qiáng)制性權(quán)力，所起的是抑制地方分離主義的作用，就此而言，印度的國(guó)家權(quán)力設(shè)計(jì)，實(shí)際上聯(lián)邦性較弱，而更像單一制國(guó)家，可謂集權(quán)聯(lián)邦制。

三、議會(huì)制度在協(xié)調(diào)央地關(guān)系中的作用

首先，議會(huì)制度是印度政治制度的核心。印度曾經(jīng)經(jīng)歷英國(guó)200多年的殖民統(tǒng)治，在英國(guó)殖民者打開(kāi)印度大門(mén)、輸入商品的同時(shí)，也把議會(huì)民主制度搬到了印度。在印度獨(dú)立之前，英印政府設(shè)立的服務(wù)于印度事務(wù)大臣的“印度參事會(huì)”，曾幾次擴(kuò)大印度精英分子參與立法會(huì)議的權(quán)利，在中央和省級(jí)層面增強(qiáng)立法會(huì)議的功能。1833年，英國(guó)殖民者在印度建立中央立法機(jī)構(gòu)。1892年，英國(guó)頒布的《印度參事會(huì)法》規(guī)定，增加總督立法會(huì)議以及孟買(mǎi)、馬德拉斯兩省立法會(huì)議成員人數(shù)，更多的印度人通過(guò)選舉進(jìn)入了地方議會(huì)，擴(kuò)大了立法會(huì)議的職權(quán)，使其能夠討論政府年度財(cái)政報(bào)告。1919年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《印度政府法》又對(duì)中央立法機(jī)構(gòu)的組成和職能做了調(diào)整，規(guī)定中央立法機(jī)構(gòu)實(shí)行兩院制，即立法院(下院)和國(guó)務(wù)會(huì)議(上院)，議員多數(shù)由直接選舉產(chǎn)生，立法機(jī)構(gòu)也有權(quán)對(duì)整個(gè)印度制定法律。這些法律和機(jī)構(gòu)的設(shè)置，為印度獨(dú)立后議會(huì)制度的建立做出了前期準(zhǔn)備。然而，在英印政府時(shí)期，英國(guó)將議會(huì)制度移入印度，并不是幫助印度人建立起國(guó)家，而是為英國(guó)殖民印度服務(wù)，故而當(dāng)時(shí)并沒(méi)有民選的全國(guó)議會(huì)，而且議員選舉是按教派分區(qū)制和單獨(dú)代表制制度來(lái)操作。在這一時(shí)期，議會(huì)制度的主要功能是降低印度人對(duì)英印政府的反抗的同時(shí)，對(duì)印度各地實(shí)行分而治之?！?9〕

1950年1月24日，印度舉行了獨(dú)立后的制憲會(huì)議最后一次會(huì)議，在憲法中確認(rèn)了以議會(huì)民主制度，聯(lián)邦議會(huì)由人民院和聯(lián)邦院兩院制構(gòu)成，并于1951年10月25日至1952年2月21日舉行了首屆聯(lián)邦人民院和首屆立法院選舉。與英國(guó)一樣，印度獨(dú)立后所遵循的是“議會(huì)主權(quán)”，行政權(quán)力出于立法權(quán)力，這決定了議會(huì)制度在印度是其他各種制度的基礎(chǔ)，無(wú)論憲政框架、法律制定還是政府組成，都由議會(huì)協(xié)商或選舉決定；議會(huì)也是政黨活動(dòng)的主要場(chǎng)所，各個(gè)政黨都要通過(guò)爭(zhēng)奪在議會(huì)中的席位來(lái)獲取政治權(quán)力；議會(huì)還是政府、政黨和民眾的聯(lián)接點(diǎn)，民眾的政治意愿要通過(guò)議會(huì)來(lái)表達(dá)和體現(xiàn)。

其次，議會(huì)集權(quán)塑造中央權(quán)威。印度憲法賦予聯(lián)邦議會(huì)極大權(quán)力，與同屬聯(lián)邦制國(guó)家的美國(guó)不同，印度只有聯(lián)邦議會(huì)才有權(quán)力制定和修改憲法，各邦無(wú)權(quán)制訂憲法，而美國(guó)不僅有全國(guó)性憲法，各州也可訂立自己的憲法，明顯體現(xiàn)了國(guó)家的雙主權(quán)特征。不僅如此，根據(jù)印度憲法規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)可以為全國(guó)或任何部分地區(qū)制定法律，邦議會(huì)可以為全邦或邦內(nèi)任何部分地區(qū)制定法律。與美國(guó)一樣，印度憲法還規(guī)定，各邦制定的法律不能與聯(lián)邦法律抵觸，否則無(wú)效。此外，根據(jù)印度憲法，在必要情況下，聯(lián)邦議會(huì)還有權(quán)增設(shè)、撤銷邦的建制或改變邦的邊界。聯(lián)邦議會(huì)所掌握的這些關(guān)鍵性權(quán)力，使之不僅在中央層面具備統(tǒng)攝功能，而且在規(guī)范府際關(guān)系、約束地方上，也發(fā)揮了遠(yuǎn)超出一般性聯(lián)邦制國(guó)家的作用。按法國(guó)政治哲學(xué)家托克維爾對(duì)政治集權(quán)與行政集權(quán)的區(qū)分，印度的政治權(quán)力在中央層面事實(shí)上是高度集中的，它與單一制國(guó)家并無(wú)區(qū)別，這對(duì)塑造強(qiáng)有力的中央政權(quán)，是強(qiáng)大的法律和制度保障。

最后，議會(huì)民主推動(dòng)了國(guó)家整合。表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是民主權(quán)利的無(wú)差別性，激發(fā)了國(guó)家認(rèn)同。印度將民主選舉機(jī)制普及到國(guó)家的每一個(gè)角落，這是在獨(dú)立之前沒(méi)有做到的。在殖民地時(shí)代，英國(guó)駐印總督是印度最高掌權(quán)者，但他們是由英國(guó)國(guó)王任命，并命民眾選舉產(chǎn)生。在英國(guó)統(tǒng)治后期，英印政府開(kāi)始設(shè)立立法會(huì)，但有選民資格的人是有限的，與同期的英美等國(guó)一樣，具有一定財(cái)產(chǎn)的印度人才有選舉和被選舉權(quán)。在印度獨(dú)立后，制憲會(huì)議確定了實(shí)行議會(huì)民主制的政治目標(biāo)，憲法承認(rèn)了人民的普選權(quán)。印度1950年憲法第326條規(guī)定：“人民院及各邦立法院之選舉應(yīng)為成人普選……凡屬印度之公民，年滿21周歲(注：1989年后降為18歲)……均享有登記為參加此種選舉之選舉權(quán)”〔20〕，取消了殖民地時(shí)期的選民資格限制，承認(rèn)了公民的普選權(quán)。無(wú)差別的民主選舉權(quán)利，有力保證了印度的國(guó)家統(tǒng)一和多樣化社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在歷史上，多族群、多宗教、多語(yǔ)言、多種姓的特點(diǎn)，曾經(jīng)是印度分立成多個(gè)實(shí)體、難以建成統(tǒng)一國(guó)家形態(tài)的關(guān)鍵成因，在印度獨(dú)立以來(lái)，教派爭(zhēng)端、種族對(duì)立雖然仍然存在，有時(shí)還表現(xiàn)得頗為激烈，但并沒(méi)有威脅到國(guó)家的完整性，相反，印度作為一個(gè)國(guó)家的內(nèi)聚力還有所增強(qiáng)，這與議會(huì)民主制所起的潤(rùn)滑作用是密不可分的。至少體現(xiàn)在兩點(diǎn)，一是議會(huì)民主有效調(diào)解了利益沖突。在議會(huì)平臺(tái)上，出身于不同宗教、種群和族群的人或政黨，都能相對(duì)平等表達(dá)意見(jiàn)、實(shí)現(xiàn)意愿，這就為可能形成對(duì)立的多樣性，找到了穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是議會(huì)民主激發(fā)的政治民族主義情感，塑造了基于政治認(rèn)同的均一性。這主要是通過(guò)憲法賦予的平等選舉權(quán)達(dá)成的，以往存在于印度的基于宗教、種群和族群的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)差異性，很大程度上被共同的政治平等所削平。公民通過(guò)立法機(jī)構(gòu)尤其是聯(lián)邦議會(huì)，能夠找到糾正歷史造成的不平等、不平衡的有效渠道，這不僅有利于塑造一個(gè)平等平衡的社會(huì)，也會(huì)制衡各個(gè)地方的分離主義傾向，增強(qiáng)民眾對(duì)印度國(guó)族的認(rèn)同感。

二是議會(huì)民主弱化了因語(yǔ)言、宗教、族群和種姓多樣性而形成的政治離心力。為防范因社會(huì)多樣性、差別性而產(chǎn)生政治疏離，印度并不是機(jī)械地推行平等權(quán)利，而是考慮到了作為超大規(guī)模國(guó)家特有的內(nèi)部發(fā)展不平等、不平衡，在創(chuàng)造共同政治權(quán)利的同時(shí)，又盡量采用一些政策手段來(lái)縮小差異，使共同政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)得到具體條件的支持。平等的政策不一定就能產(chǎn)生平等的結(jié)果，在業(yè)已存在不平等、不平衡的情況下，平等政策有可能維持甚至擴(kuò)大原有的差別性。為防止這種情況的發(fā)生，在獨(dú)立后，印度精英階層清楚區(qū)分了“平等權(quán)利”與“平等政策”，在法律確認(rèn)了平等權(quán)利的同時(shí)，又以差別而非平等政策來(lái)糾正歷史造成的不平衡、推進(jìn)平等權(quán)利。其重要手段之一，就是實(shí)行“保留制”扶持弱勢(shì)群體。在傳統(tǒng)種姓制度影響下，印度有著大量處于社會(huì)底層的賤民(即不可接觸者或表列種姓)，還有著不少生活在邊遠(yuǎn)或環(huán)境惡劣地區(qū)的表列部落，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治上的低賤地位需要改善。為此，獨(dú)立后的印度憲法，明文規(guī)定廢除種姓制，并為表列種姓和表列部落表達(dá)政治訴求，及在各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)中就業(yè)和各類學(xué)校中上學(xué)，保留出一定比例，此即“保留制”。印度憲法第330條規(guī)定：“在人民院中為表列種姓和部落保留席位”；第332條規(guī)定：“在各邦的立法會(huì)議中為表列種姓和表列部落保留席位”。目前，印度人民院在543個(gè)席位中，為表列種姓和表列部落保留席位119席。其中賤民79席，占總數(shù)的13.7%，表列部落40席，占7.3%，與其所占印度總?cè)丝诒壤嗤４送?，在表列種姓和表列部落人數(shù)較多的邦，邦議會(huì)也為他們保留一定比例的席位?！?1〕表列種姓和表列部落在議會(huì)中的“保留”席位，有助于他們以此表達(dá)政治意愿、保護(hù)自身利益，進(jìn)而逐漸提高社會(huì)地位、與其他種姓真正達(dá)成平等。當(dāng)然，“保留制”并不能根本改變表列種姓和表列部落的相對(duì)落后地位，但它在緩和社會(huì)矛盾上所起的作用仍是可見(jiàn)的。

三是議會(huì)民主制塑造了多樣性與同一性的平衡。印度的議會(huì)與選舉制度，既體現(xiàn)和強(qiáng)化了中央權(quán)威，又盡力維護(hù)和尊重了地方的多樣化需求。首先，從中央層面論，印度的聯(lián)邦院類似于美國(guó)的參議院，代表各邦和中央轄區(qū)，其中大多數(shù)議員由各邦立法院議員按比例代表制，以“哈爾比例選舉法”(single transferable vote)〔22〕方法間接選舉產(chǎn)生，所體現(xiàn)的共和精神，也是對(duì)各邦自治權(quán)也即多樣選擇權(quán)的尊重。其次，印度實(shí)行兩級(jí)議會(huì)制，有利于溝通中央與地方的不同意愿和訴求。印度聯(lián)邦人民院和邦立法院成員分別由選民直接選舉產(chǎn)生，聯(lián)邦政府和邦政府也分別由人民院與邦立法院占多數(shù)席位的政黨組建，憲法對(duì)于中央與地方關(guān)于立法、行政、財(cái)政等方面的權(quán)力分配都作了具體規(guī)定。像其他聯(lián)邦制國(guó)家一樣，印度民眾既可以通過(guò)邦一級(jí)議會(huì)和政府，也可以通過(guò)聯(lián)邦一級(jí)議會(huì)和政府來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)意愿，使聯(lián)邦政府在制定全國(guó)性政策的同時(shí)，又使各邦也能根據(jù)具體情況制定適用于自身的政策，避免了中央單一性政策在面對(duì)各邦具體情況時(shí)的失當(dāng)和中央與地方的意見(jiàn)對(duì)立。在兩級(jí)議會(huì)制下，各邦在相當(dāng)程度保持了自身在語(yǔ)言、宗教、習(xí)俗等方面的多樣性，也在相當(dāng)程度維護(hù)了各邦在政策制定中的自由度和靈活性。由于各邦有較大的自我政策選擇空間，地方精英群體和利益集團(tuán)能夠通過(guò)邦議會(huì)和政府實(shí)現(xiàn)自己的意愿，地方分離主義的沖動(dòng)因此在很大范圍內(nèi)得以消解。以南印泰米爾地區(qū)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)為例，在印度獨(dú)立之初，代表泰米爾人的地方性政治組織德拉維達(dá)進(jìn)步聯(lián)盟，曾意圖推動(dòng)印度南部包括馬哈拉斯特拉、喀拉拉、邁索爾和安德拉在內(nèi)的四個(gè)邦獨(dú)立建國(guó)，后隨該組織在議會(huì)選舉中上臺(tái)成為當(dāng)?shù)貓?zhí)政力量，其獨(dú)立訴求也漸趨平息。印度的兩級(jí)議會(huì)民主制讓全國(guó)性政黨和地方性政黨都有較大的活動(dòng)空間，在發(fā)揮地方政黨和各邦議會(huì)的積極性、因地制宜治理各邦、讓各邦內(nèi)部矛盾在各邦內(nèi)部最大程度化解的同時(shí)，又以聯(lián)邦議會(huì)和全國(guó)性政黨的統(tǒng)攝功能，保證中央對(duì)地方的控制，維護(hù)府際關(guān)系均衡，促進(jìn)國(guó)家整合。在議會(huì)民主制框架下，多樣性與同一性在印度實(shí)現(xiàn)了較好結(jié)合。

四、地方政治對(duì)議會(huì)權(quán)威的挑戰(zhàn)及其消解

在印度的國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，無(wú)論聯(lián)邦議會(huì)還是邦立法院，在協(xié)調(diào)中央與地方的府際關(guān)系上都發(fā)揮了重要作用，但隨著印度內(nèi)部政治生態(tài)尤其是政黨構(gòu)成的變化，上世紀(jì)60年代中期以后，地方政治力量對(duì)議會(huì)政治的影響力增大，對(duì)聯(lián)邦政權(quán)的要價(jià)能力增強(qiáng)，對(duì)中央權(quán)威形成挑戰(zhàn)，一定時(shí)期曾威脅到國(guó)家主權(quán)的完整性，但后來(lái)隨著政黨合流，這一挑戰(zhàn)又趨于緩解。從建國(guó)到今天，印度政黨通過(guò)參與議會(huì)政治，主導(dǎo)了中央與地方的博弈，在不同時(shí)期有不同特點(diǎn)。大致可分為三個(gè)階段：

其一是國(guó)大黨一家獨(dú)大時(shí)期的中央權(quán)威形成。國(guó)大黨是世界上存在時(shí)期最久的政黨之一，在很長(zhǎng)時(shí)間里，它在印度都是最大的全國(guó)性政黨。在第一屆人民院選舉中，國(guó)大黨獲得了364個(gè)席位，在人民院占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。不僅如此，在各邦立法院選舉中，國(guó)大黨也是一家獨(dú)大。直至上世紀(jì)60年代中期，國(guó)大黨的權(quán)威才開(kāi)始衰落，而到1977年才第一次在全國(guó)選舉中落選。在國(guó)大黨主導(dǎo)印度政治時(shí)期，其通過(guò)在聯(lián)邦議會(huì)的優(yōu)勢(shì)地位，落實(shí)并強(qiáng)化了獨(dú)立之際制憲會(huì)議對(duì)印度的建國(guó)構(gòu)想，使現(xiàn)代印度得以以穩(wěn)定的國(guó)家形態(tài)出現(xiàn)于國(guó)際舞臺(tái)。

然而，即便在國(guó)大黨一家獨(dú)大時(shí)期，印度的政黨政治也呈現(xiàn)出一定的混沌局面，對(duì)國(guó)家建構(gòu)和中央權(quán)威形成產(chǎn)生過(guò)消極影響。主要表現(xiàn)在兩方面：一是自獨(dú)立之際，印度全國(guó)就有上百個(gè)大大小小政黨，有些政黨還對(duì)印度作為一個(gè)政治共同體的形成造成過(guò)障礙。如成立于1906年的教派性政黨穆斯林聯(lián)盟，就曾作為與國(guó)大黨相對(duì)的力量，領(lǐng)導(dǎo)了后來(lái)的印巴分治。二是即使是國(guó)大黨自身，也曾長(zhǎng)期面臨黨內(nèi)不同派別的斗爭(zhēng)，還因此發(fā)生過(guò)黨內(nèi)分裂。“辛迪加派”(黨務(wù)派)與議會(huì)派(政府派)間的不和，就曾導(dǎo)致過(guò)嚴(yán)重的黨內(nèi)糾紛。而在1969年，國(guó)大黨曾分裂為英迪拉·甘地領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)大黨(執(zhí))和尼賈林加帕領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)大黨(組)，1977年國(guó)大黨(執(zhí))又進(jìn)一步發(fā)生分裂。內(nèi)耗嚴(yán)重削弱了國(guó)大黨的凝聚力和號(hào)召力，也弱化了其作為全國(guó)性政黨通過(guò)議會(huì)政治建構(gòu)國(guó)家權(quán)威的能力。

其二是地方政黨的興起及對(duì)中央權(quán)威的挑戰(zhàn)。上世紀(jì)60年代中期以后，地方性政黨和教派政黨在印度興起，對(duì)國(guó)大黨一家獨(dú)大的權(quán)威地位發(fā)起沖擊。這些政黨不少在建國(guó)之際即已存在，在英印政府時(shí)期，它們與國(guó)大黨一道，共同參與到反對(duì)英國(guó)殖民統(tǒng)治的斗爭(zhēng)行列，其地方主義傾向并不顯著。在印度獨(dú)立之后，聯(lián)邦政府的集權(quán)意愿，對(duì)各邦捍衛(wèi)自身各有特點(diǎn)的宗教、語(yǔ)言、族群等的屬性造成了沖擊，同時(shí)，雖然同屬一國(guó)，不同的邦其實(shí)有著不同的利益需求，在此情況下，越來(lái)越多的地方精英把政治目標(biāo)由全國(guó)轉(zhuǎn)向地方，代表地區(qū)種族主義勢(shì)力的政黨要求擴(kuò)大自治權(quán)，聯(lián)邦與各邦之間的矛盾因此逐漸凸顯。在20世紀(jì)50年代中期，印度聯(lián)邦政府迫于少數(shù)種族的政治壓力，按種族—語(yǔ)言原則劃分了各邦。這在一定時(shí)期緩解了央地矛盾，但也為地方勢(shì)力的成長(zhǎng)提供了空間，助長(zhǎng)了政黨政治地區(qū)化的趨勢(shì)。在1967年的第四屆大選中，國(guó)大黨以往無(wú)論在聯(lián)邦還是在各邦的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位遭到動(dòng)搖，雖然仍占有人民院多數(shù)，但卻在九個(gè)邦的立法院選舉中敗北于地方政黨。自此之后，全國(guó)性政黨與地方政黨在各邦盡管仍互有交錯(cuò)，有時(shí)還會(huì)取得壓倒性優(yōu)勢(shì)，但此消彼長(zhǎng)趨勢(shì)已成，地方政黨的影響不斷擴(kuò)大，以各邦立法院為舞臺(tái)，地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)借此有組織地進(jìn)入法律化軌道，地方與中央抗衡的局面形成。值得注意的是，在此期間，不僅在所屬區(qū)域有著穩(wěn)固基礎(chǔ)的地方性政黨走上前臺(tái)，全國(guó)性政黨也部分發(fā)生了地方化，脫離國(guó)大黨而建立的地方國(guó)大黨組織，也把視野投向了地方而不再為全國(guó)而謀。尤其是進(jìn)入上世紀(jì)80年代以來(lái)，地區(qū)政黨坐大地方的趨勢(shì)更加明顯，不少邦政權(quán)落入地方政黨掌控，也有不少地方政黨成為所在邦最有實(shí)力的反對(duì)黨。

其三是政黨合流及其對(duì)地方分離主義的消解。在1977年的第六屆人民院選舉中，國(guó)大黨大敗于其他在野黨，只得到28.2%的人民院席位。此后，聯(lián)邦議會(huì)雖然仍有“一黨主導(dǎo)”的情況出現(xiàn)，但“多黨聯(lián)合”漸漸成為主流，形成“多黨聯(lián)盟體制”?！?3〕1984年國(guó)大黨再次在選舉中敗北后，印度一度產(chǎn)生“懸浮議會(huì)”，任何單一政黨都沒(méi)有足夠的議會(huì)席位來(lái)單獨(dú)組織政府，其他政黨因此獲得了與人民院兩大主要政黨——國(guó)大黨和人民黨討價(jià)還價(jià)的能力，全國(guó)性政黨要想上臺(tái)執(zhí)政，必須與其他地區(qū)性政黨結(jié)盟，由此形成了“大黨依靠小黨、地方要挾中央”的局面，地方政黨常常以此逼迫中央政權(quán)做出讓步。1998年和2004年的人民院選舉，全國(guó)性政黨人民黨和國(guó)大黨都不得不適應(yīng)形勢(shì)變化，改變選舉策略，與地方性政黨組成選舉聯(lián)盟，并曾先后贏得議會(huì)選舉。由于全國(guó)性政黨影響力下降，印度聯(lián)邦議會(huì)自上世紀(jì)80年代以來(lái)出現(xiàn)的一個(gè)新現(xiàn)象，就是地方性政黨在聯(lián)邦議會(huì)中的席位增多。如2014年的第16屆人民院選舉，代表地方勢(shì)力的兩大政黨——全印安納德拉維達(dá)進(jìn)步聯(lián)盟(主要在泰米爾納德邦執(zhí)政)和草根國(guó)大黨(主要在西孟加拉邦執(zhí)政)，就分別獲得了37席和34席，比上屆增加19席和15席?！?4〕原先把注意力主要放在各邦的地方政黨，在進(jìn)入聯(lián)邦議會(huì)并獲得與全國(guó)性政黨共同執(zhí)政的機(jī)會(huì)后，所產(chǎn)生的一個(gè)意想不到的效果，是導(dǎo)致了地方政治的分裂，地方分離主義反而受到了更好抑制、地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)也走向瓦解。主要原因，是以往需要靠與中央對(duì)抗，或靠各邦政黨與反對(duì)黨的聯(lián)合才能爭(zhēng)取的地方利益，已可通過(guò)地方政黨積極參與聯(lián)邦政治來(lái)實(shí)現(xiàn)。〔25〕處于印度邊疆的泰米爾納德邦德拉維達(dá)進(jìn)步聯(lián)盟和安納德拉維達(dá)進(jìn)步聯(lián)盟之間的分裂和權(quán)力之爭(zhēng)，就是典型案例。

五、結(jié)語(yǔ)：印度經(jīng)驗(yàn)及超大規(guī)模國(guó)家的困扼

南亞次大陸自古以來(lái)在大多數(shù)時(shí)間內(nèi)都是邦國(guó)林立、互不統(tǒng)屬，在這一大片廣袤之地構(gòu)建起一個(gè)超大規(guī)模的現(xiàn)代國(guó)家，是相當(dāng)晚近的事實(shí)，在全國(guó)性政黨的努力下，通過(guò)民主政治和聯(lián)邦體制，南亞次大陸具有不同語(yǔ)言、宗教、歷史、習(xí)俗的眾多部族和政治實(shí)體，在20世紀(jì)下半葉以來(lái)逐漸被糅合到一個(gè)國(guó)家的框架內(nèi)，但印度的國(guó)族整合至今并未真正完成，印度中央政府所大力宣揚(yáng)的“單一國(guó)族論”仍屢受挑戰(zhàn)。〔26〕據(jù)統(tǒng)計(jì)，獨(dú)立以來(lái)印度先后出現(xiàn)過(guò)大大小小200多個(gè)反政府武裝或恐怖組織，至今邊疆各邦的反政府武裝加起來(lái)也達(dá)180個(gè)之多?！?7〕這些反政府武裝的訴求大多數(shù)集中于爭(zhēng)取完全自治或獨(dú)立。邊疆邦對(duì)印度的疏離仍顯而易見(jiàn)，尤其是跨界民族和宗教問(wèn)題的大量存在，對(duì)邊疆邦的治理常常要面對(duì)境外勢(shì)力和恐怖組織的干擾。舉例來(lái)說(shuō)，查謨-克什米爾邦由于伊斯蘭勢(shì)力較大，當(dāng)?shù)卣h與巴基斯坦穆斯林互動(dòng)頻繁，一直存在著離心傾向；南部泰米爾納德邦的佛教徒分離運(yùn)動(dòng)，與斯里蘭卡泰米爾人獨(dú)立運(yùn)動(dòng)密不可分；東北地區(qū)那加蘭(Nagaland)邦和曼尼普爾(Manipur)邦的反政府武裝，與緬北各地方勢(shì)力也有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這些邦是印度獨(dú)立以來(lái)發(fā)生政治動(dòng)蕩較多的地區(qū)，盡管印度政府采取了很多措施，邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在新世紀(jì)以來(lái)也得到較大發(fā)展，但邊疆對(duì)中央的離心傾向仍沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)?！?8〕

社會(huì)和政治沖突往往起因于社會(huì)分歧。印度語(yǔ)言、宗教、種族、習(xí)俗繁多，且組成今日印度的各部分，在歷史上大部分時(shí)候都彼此分立，這使政治糾紛更容易發(fā)生。獨(dú)立以來(lái)，印度想方設(shè)法鞏固和完善國(guó)家建構(gòu)，尤其是通過(guò)精心設(shè)計(jì)和實(shí)行議會(huì)民主制，大大削弱了地方的離心力，最大程度彌合了中央與地方的不同意愿間的分歧。議會(huì)民主制在印度的確立，從憲法層面否定了印度行之已久的社會(huì)不平等制度，而又通過(guò)平等的選舉與被選舉權(quán)的授予和實(shí)施有差別地推進(jìn)平等的權(quán)利分配政策，在實(shí)踐層面不斷縮小了源于種姓、宗教、語(yǔ)言等因素帶來(lái)的事實(shí)不平等，從而激發(fā)了基于印度國(guó)族的政治民族主義的發(fā)生與成長(zhǎng)，在維護(hù)了多樣性的同時(shí)又促進(jìn)了國(guó)族的同一性。在塑造國(guó)族認(rèn)同、改善央地關(guān)系、推進(jìn)國(guó)家整合、建構(gòu)現(xiàn)代印度的過(guò)程中，印度形成了自身獨(dú)特的政治文化，其重要特征，是集權(quán)與分權(quán)、強(qiáng)制與民主、對(duì)立與協(xié)商的并行與統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是以集權(quán)和強(qiáng)制為特征的全國(guó)性治理體系。這在獨(dú)立之際表現(xiàn)為國(guó)大黨作為全國(guó)性政黨對(duì)印度的國(guó)家整合，而在獨(dú)立之后主要表現(xiàn)為統(tǒng)一的司法體系和中央對(duì)地方的規(guī)制權(quán)，尤其是憲法對(duì)聯(lián)邦政權(quán)遠(yuǎn)超出一般聯(lián)邦制國(guó)家的權(quán)力授予。這對(duì)塑造國(guó)家認(rèn)同、構(gòu)建起一個(gè)超大規(guī)模國(guó)家，所起的作用是基礎(chǔ)性的。

二是民主包容機(jī)制所激發(fā)的國(guó)家認(rèn)同。民主在有些國(guó)家、有些時(shí)候所起的分裂性作用，然而，對(duì)于存在著巨大內(nèi)部差異性的印度來(lái)說(shuō)，民主在多數(shù)時(shí)候發(fā)揮的是整合作用。原因在于，印度向來(lái)不是一個(gè)均質(zhì)的社會(huì)，不僅全國(guó)層面如此，每個(gè)邦內(nèi)部也是如此，特別是有著長(zhǎng)久歷史的種姓制度，是與地方主義同根而生的，它需要一種自上而下的國(guó)家主義的力量來(lái)破除。印度以人民院為主要實(shí)體的議會(huì)民主制，所推行的平等政策恰恰是國(guó)家主義性質(zhì)的，它有助于各個(gè)地方相對(duì)弱勢(shì)的群體，能夠利用國(guó)家力量打破當(dāng)?shù)胤N姓制度的等級(jí)制和非均質(zhì)，從而也調(diào)動(dòng)起民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感。與美國(guó)相比較，后者是多個(gè)本來(lái)獨(dú)立的政治實(shí)體自愿結(jié)合的產(chǎn)物，其民主發(fā)展是建立在自下而上的地方主義的基礎(chǔ)上，而這之所以發(fā)生，在于從美國(guó)獨(dú)立到之后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，構(gòu)成美國(guó)的各個(gè)部分相對(duì)來(lái)說(shuō)都是均質(zhì)的。

對(duì)一個(gè)階層、階級(jí)和利益固化的社會(huì)來(lái)說(shuō)，民主是打破不平等的制度設(shè)置的重要意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)實(shí)制度體系，在此情況下，處于弱勢(shì)的民眾會(huì)借助國(guó)家認(rèn)同對(duì)抗地方統(tǒng)治階層、解構(gòu)地方權(quán)威。印度如此，南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的美國(guó)南方也是如此。在美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)刻，林肯發(fā)表《解放宣言》、推動(dòng)黑人權(quán)利解放，曾吸引大批南方黑人投奔到北方軍隊(duì)，有效瓦解了南方叛軍的民心。南北戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)在迎來(lái)民主的進(jìn)一步擴(kuò)展的同時(shí)，美利堅(jiān)民族也進(jìn)一步走向成熟、國(guó)家認(rèn)同感顯著提高，這兩方面相輔相成。但在一個(gè)相對(duì)均質(zhì)的地區(qū)，民主有可能形成地區(qū)共同體對(duì)抗中央或向中央要求下放權(quán)力的機(jī)制。

三是府際協(xié)商機(jī)制的重要性。在印度的國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，地方與中央的博弈一直存在，有些時(shí)段還特別激烈，但總體來(lái)說(shuō)，印度在尊重和維護(hù)了國(guó)家的多樣性的過(guò)程中，又強(qiáng)化了國(guó)家的共同性。印度議會(huì)制度特別是聯(lián)邦人民院的制度彈性，在吸納各種地方性異見(jiàn)、消解內(nèi)部分離情緒、促進(jìn)府際協(xié)商方面，發(fā)揮的作用是獨(dú)特的。它的主要成功，在于將地方問(wèn)題與地方利益中央化，即為各種對(duì)立性意愿，建構(gòu)起了一個(gè)全國(guó)性化解平臺(tái)，以此將地方認(rèn)同融化入了國(guó)家認(rèn)同。

中央與地方關(guān)系的難以協(xié)調(diào)，是超大規(guī)模國(guó)家在處理府際關(guān)系時(shí)通常都會(huì)碰到的難題。印度在建國(guó)以來(lái)進(jìn)行了帶來(lái)自身特色的探索，無(wú)論是它所積累起來(lái)的一些積極經(jīng)驗(yàn)，還是直至今天仍在面臨的一些問(wèn)題，對(duì)于類似具有多樣性、復(fù)雜性的超大規(guī)模國(guó)家來(lái)說(shuō)，都具有借鑒啟示意義。當(dāng)然，每個(gè)國(guó)家的具體情況都不會(huì)相同，在借鑒印度經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，又要看到它的特殊性，不是它的每一種做法，都可以在別的空間復(fù)制。

注釋：

〔1〕姚中秋：《超大規(guī)模國(guó)家的治理之道》，《讀書(shū)》2013年第5期。

〔2〕吳稼祥：《公天下》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013年，第31頁(yè)。

〔3〕Harihar Bhattacharyya,“Multiculturalism,Autonomy for ethno-national groups and the unity of India”,in Christopher Sam Raj ﹠Marie Mc Andrew,(eds.),Multiculturalism:Public Policy and Problem Areas in Canada and India,New Delhi:Manak Publications,2009,p.180.

〔4〕參見(jiàn)〔英〕霍布斯鮑姆：《民族與民族主義》第二章“民眾觀點(diǎn)：民族主義原型”，上海：上海人民出版社，2006年。

〔5〕雷啟淮：《當(dāng)代印度》，成都：四川人民出版社，2000年，第80頁(yè)。

〔6〕〔28〕黃德凱、艾俊樹(shù)：《獨(dú)立以來(lái)印度中央政府與邊疆地區(qū)關(guān)系》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2017年第1期。

〔7〕D.D.Basu,Introduction to the constitution of India,New Delhi,Prentice Hall of India,1997,p.387.

〔8〕常晶、常士訚：《印度多民族國(guó)家治理的制度經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題》，《世界民族》2015年第6期。

〔9〕數(shù)據(jù)來(lái)自百度百科詞條“印度宗教”，https://baike.baidu.com/item/%E5%8D%B0%E5%BA%A6%E5%AE%97%E6%95%99/2950697?fr=aladdin，采集日期：2018-03-15。

〔10〕數(shù)據(jù)來(lái)自百度百科詞條“印度”，https://baike.baidu.com/item/%E5%8D%B0%E5%BA%A6/121904?fr=aladdin，采集日期：2018-03-15。

〔11〕Varghese K． George，“China’s Aggression Baffling: Manmohan”，Hindustan Times，http: / /www． hindustantimes. com /india - news /china - s - aggression - baffling - manmohan /article1 - 479568． aspx，6 /4 /2015．

〔12〕王紅生：《論印度的民主》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第288頁(yè)。

〔13〕房寧等：《民主與發(fā)展——亞洲工業(yè)化時(shí)代的民主政治研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第93頁(yè)。

〔14〕〔15〕〔英〕艾倫·麥克法蘭：《現(xiàn)代世界的誕生》，上海：上海人民出版社，2013年，第212、213-214頁(yè)。

〔16〕印度將非法占領(lǐng)的中國(guó)藏南地區(qū)稱為“阿魯納恰爾邦”，作為其第28個(gè)邦，中國(guó)政府從未承認(rèn)。

〔17〕〔18〕張毅、曹海軍：《超大型發(fā)展中國(guó)家的治理悖論——基于印度民主的反思》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2015年第4期。

〔19〕參見(jiàn)萬(wàn)穎：《印度選舉制度初探》，李少文主編：《世界憲法評(píng)論》(第二卷)，北京：中國(guó)民主法制出版社，2016年。

〔20〕中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)編譯委員會(huì)編：《印度憲法》，北京：世界知識(shí)出版社，1951年，第115頁(yè)。

〔21〕〔24〕孫戈：《印度聯(lián)邦議會(huì)組成及其運(yùn)作特點(diǎn)》，《中國(guó)人大》2015年第7期。

〔22〕王世杰、錢(qián)端升：《比較憲法》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2002年，第185頁(yè)。

〔23〕施雪華、朱宇新：《印度移植英國(guó)政治模式的困境、原因及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第6期。

〔25〕宋麗萍：《淺析印度地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展及特征》，《唐都學(xué)刊》2012年第28卷第3期。

〔26〕吳曉黎：《國(guó)族整合的未競(jìng)之旅：從印度東北部到印度本部》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年第4期。

〔27〕The South Asia Terrorism Portal，“India - Terrorist，Insurgent and Extremist Groups”，http: / /www． satp． org /satporgtp /countries /india /terroristoutfits /index． Html.