劉 鑫，劉建軍

(1.江西省南昌市水務(wù)局，江西 南昌 330038；2.疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門 735211)

0 引 言

按照水利部和甘肅省人民政府批準(zhǔn)的方案，疏勒河灌區(qū)于2014年啟動(dòng)水權(quán)試點(diǎn)工作，2017年10月通過(guò)了國(guó)家技術(shù)評(píng)估驗(yàn)收。完成了水資源使用權(quán)分配和確權(quán)登記，建立了水權(quán)交易平臺(tái)和水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系，促成了水權(quán)流轉(zhuǎn)交易案例。在灌溉面積不減少的情況下，農(nóng)業(yè)用水總量由2014年的8.316 5億m3調(diào)減到了2017年的5.019 3億m3，平均節(jié)水3 690 m3/hm2，農(nóng)民水權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，節(jié)水效果明顯，生態(tài)環(huán)境逐步改善，水資源管理水平明顯提高，市場(chǎng)對(duì)水資源的配置作用顯現(xiàn)，為全國(guó)推進(jìn)水權(quán)改革提供了經(jīng)驗(yàn)[1]。

1 疏勒河灌區(qū)試行水權(quán)制度的背景情況

1.1 疏勒河灌區(qū)概況

疏勒河發(fā)源于祁連山脈西段托來(lái)南山與疏勒南山之間，流經(jīng)青海省天峻、甘肅省肅北、玉門、瓜州、敦煌等縣市，干流全長(zhǎng)670 km，多年平均徑流量為10.31億m3。疏勒河流域有昌馬灌區(qū)、花海灌區(qū)和雙塔灌區(qū)三個(gè)灌區(qū)，統(tǒng)稱疏勒河灌區(qū)，分布在甘肅省酒泉市玉門市和瓜州縣境內(nèi)，含22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、108個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，總灌溉面積89 613.33 hm2。

1.2 水資源管理概況

疏勒河灌區(qū)水資源管理實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，甘肅省疏勒河流域水資源管理局負(fù)責(zé)管理疏勒河干流地表水資源管理，玉門市、瓜州縣水務(wù)局負(fù)責(zé)管理地下水資源和支流的地表水資源管理。水權(quán)改革前的2013年度，疏勒河河源來(lái)水11.74億m3，甘肅省水利廳許可疏勒河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用地表水取水總量8.316 5億m3，灌區(qū)實(shí)際取水總量8.890 4億m3，斗口引水量6.02億m3，完成灌溉面積89 560 hm2[2]。

2 疏勒河灌區(qū)試行水權(quán)制度的方法和要點(diǎn)

2.1 開(kāi)展水權(quán)的確權(quán)登記

水權(quán)確權(quán)登記是對(duì)水資源的使用權(quán)的主體、對(duì)象、條件、程序等進(jìn)行確定，將水資源的使用、收益權(quán)落實(shí)到用水戶，為形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)權(quán)制度奠定基礎(chǔ)。

水權(quán)確權(quán)登記主要內(nèi)容：一是確定可分配水量。包括地表水、地下水。二是分配水權(quán)。包括三個(gè)層次的水權(quán)。第一層次為行業(yè)水權(quán)，即生活、生產(chǎn)、生態(tài)水權(quán)。第二層次為工業(yè)、農(nóng)業(yè)水權(quán)。第三層次為工業(yè)用戶、農(nóng)業(yè)用戶、生活用水、生態(tài)用水管理單位水權(quán)。農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，工業(yè)水權(quán)分配到工業(yè)企業(yè)，生活水權(quán)分配到取供水管理單位，生態(tài)水權(quán)分配到生態(tài)管理單位。三是發(fā)放水權(quán)證。對(duì)生活、工業(yè)企業(yè)、生態(tài)用水核發(fā)取水許可證，對(duì)農(nóng)業(yè)用水核發(fā)水權(quán)證。水權(quán)證經(jīng)縣級(jí)人民政府和疏勒河管理局審核后，由縣(市)水行政主管部門發(fā)放，水權(quán)證由用水者協(xié)會(huì)代表農(nóng)戶集體持有。

水權(quán)確權(quán)登記的步驟和程序：一是編制方案。水資源使用權(quán)分配方案是水權(quán)確權(quán)工作的依據(jù)，以縣(市)為單位編制，做到數(shù)據(jù)可靠準(zhǔn)確。二是方案審批。由酒泉市政府牽頭，甘肅省水利廳、酒泉市水務(wù)局、疏勒河管理局、縣(市)水務(wù)局等單位組織聯(lián)合審查組，對(duì)方案的編制依據(jù)、可分配水權(quán)水量、預(yù)留水量、各單位水量分配等內(nèi)容進(jìn)行審查，提出審查意見(jiàn)，由酒泉市水務(wù)局審核確認(rèn)。三是確權(quán)公示。對(duì)生活、生態(tài)、工業(yè)取用水戶采取書(shū)面告知的方式，通知取水許可量。對(duì)農(nóng)業(yè)取用水戶，以協(xié)會(huì)為單位，將確權(quán)結(jié)果公示，征求意見(jiàn)，接受監(jiān)督。四是確權(quán)發(fā)證。按照方案，將取水許可證和水權(quán)證發(fā)放到用水戶或農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。五是登記造冊(cè)。水行政主管部門對(duì)確權(quán)結(jié)果登記造冊(cè)、存檔，建立水權(quán)確權(quán)登記管理平臺(tái)，逐步實(shí)行查詢、交易、變更等過(guò)程的系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化。

確權(quán)登記工作要力求做到：一要簡(jiǎn)便實(shí)用。要明確可分配水量、計(jì)量斷面、取用水量。確權(quán)的方法要簡(jiǎn)便實(shí)用，操作性強(qiáng)，群眾能掌握。二要全面覆蓋。地表水、地下水全面配置，所有用水戶全部確權(quán)，保證全覆蓋。三要可調(diào)整。要設(shè)定水權(quán)確權(quán)的有效期，期滿后可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。四要促進(jìn)節(jié)水。水權(quán)確權(quán)后，超用水量要實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，通過(guò)價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)水。

2.2 建設(shè)水權(quán)交易平臺(tái)

水權(quán)交易就是在水資源優(yōu)化配置和高效利用的前提下，取得水資源的使用權(quán)的地區(qū)或用水戶以水市場(chǎng)為平臺(tái)，通過(guò)平等協(xié)商，將其節(jié)余的水有償轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)或用水戶，使水資源的使用權(quán)發(fā)生變化。水權(quán)交易是水市場(chǎng)的重要內(nèi)容，也是水市場(chǎng)形成的重要標(biāo)志，是利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源的新舉措。在水權(quán)交易過(guò)程中，既要體現(xiàn)水的商品價(jià)值，又要體現(xiàn)兼顧大多數(shù)人的利益和公平交易的原則。根據(jù)交易需求，因地制宜地引導(dǎo)開(kāi)展流域灌區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，鼓勵(lì)用水戶實(shí)行就近短平快交易。逐步規(guī)范水權(quán)交易行為，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)民用水權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)用水需求，防止水權(quán)交易對(duì)第三方和生態(tài)環(huán)境造成影響。

疏勒河灌區(qū)水權(quán)試點(diǎn)中，酒泉市水務(wù)局、疏勒河管理局與中國(guó)水權(quán)交易所簽訂了水權(quán)交易平臺(tái)搭建和維護(hù)委托協(xié)議，共同編制了水權(quán)交易平臺(tái)搭建與運(yùn)行維護(hù)方案，在中國(guó)水權(quán)交易所建立了疏勒河流域水權(quán)網(wǎng)上交易大廳。對(duì)區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、水資源確權(quán)數(shù)據(jù)、用水戶協(xié)會(huì)和主要農(nóng)戶用水、工業(yè)企業(yè)用水等信息進(jìn)行采集，建立了甘肅省水利廳、酒泉市水務(wù)局、疏勒河管理局三級(jí)互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享的水資源使用權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，由中國(guó)水權(quán)交易所負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新和維護(hù)，整合地表水、地下水資源信息，開(kāi)展水資源綜合平衡和統(tǒng)計(jì)分析，直接為疏勒河流域水權(quán)交易流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，保障了水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

2.3 構(gòu)建水權(quán)監(jiān)管體系

建立監(jiān)管體系是水權(quán)交易的基本保障。疏勒河管理局按照酒泉市人民政府下達(dá)的疏勒河灌區(qū)用水總量控制指標(biāo)，對(duì)疏勒河流域水權(quán)水量實(shí)施統(tǒng)一管理和調(diào)度。建立健全試點(diǎn)所在縣、鄉(xiāng)、村協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，與地方政府水行政主管部門通力協(xié)作，密切配合，聯(lián)動(dòng)實(shí)施，合力推進(jìn)。發(fā)揮用水戶和農(nóng)民用水者戶協(xié)會(huì)的作用，擴(kuò)大公眾參與，提高水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的社會(huì)認(rèn)知度和參與度，形成政府社會(huì)共同推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的局面。

水權(quán)交易審批監(jiān)管權(quán)限按照地表水取水許可管理權(quán)限劃分。一般情況，2 000萬(wàn)m3以下的水權(quán)的交易應(yīng)由疏勒河管理局主導(dǎo)，酒泉市水務(wù)局參與審批。交易水量在2 000萬(wàn)m3以上的，應(yīng)由疏勒河管理局和酒泉市水務(wù)局初審后，由甘肅省水利廳審批。

水量交易審批監(jiān)管權(quán)限按照交易雙方取水口屬地劃分：灌區(qū)之間交易，由疏勒河管理局灌溉處審核同意；同一灌區(qū)內(nèi)交易，由灌區(qū)管理處審核同意；同一灌區(qū)同一渠系交易的，雙方共同向所在渠系水管所提出申請(qǐng)，所在渠系水管所核準(zhǔn)同意并報(bào)所在灌區(qū)管理處備案；同一灌區(qū)不同渠系之間交易，雙方向各自渠系所在水管所提出申請(qǐng)，經(jīng)兩渠系水管所協(xié)商一致，報(bào)灌區(qū)管理處審核同意；同一農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)內(nèi)農(nóng)戶之間交易，由水管所審核同意后，在農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的監(jiān)管下進(jìn)行。

2.4 建立水權(quán)管理制度

水權(quán)管理制度是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。制度建設(shè)是試點(diǎn)工作的政策保障。試點(diǎn)過(guò)程中要及時(shí)研究解決遇到的問(wèn)題，建立健全確權(quán)登記、水量分配、水權(quán)水量交易的規(guī)則和監(jiān)督管理辦法，制定水資源使用權(quán)確權(quán)登記制度、水權(quán)交易管理辦法等，探索建立取水權(quán)有償使用和水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制等相關(guān)制度，建議甘肅省人民政府立法頒布疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例。

3 疏勒河灌區(qū)試行水權(quán)制度的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

3.1 堅(jiān)持政府主導(dǎo)

試行水權(quán)制度要處理好政府管理和流域管理的關(guān)系問(wèn)題。水權(quán)改革，涉及各個(gè)用水戶的利益調(diào)整和重新分配，屬于社會(huì)管理范疇，水權(quán)管理必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，由地方政府主導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作，建立各方共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，采取系列配套措施，建立健全工作制度，才能形成推動(dòng)改革的合力，確保水權(quán)改革試點(diǎn)順利開(kāi)展。

3.2 維護(hù)灌區(qū)穩(wěn)定

水權(quán)改革必然要調(diào)整利益，突破過(guò)去的一些管理模式，引起供用水各方利益的變化。在試點(diǎn)工作中，一定要嚴(yán)格遵照水利部批準(zhǔn)的試點(diǎn)方案，緊密結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，注意解決好幾個(gè)矛盾問(wèn)題。一是要解決好灌區(qū)穩(wěn)定問(wèn)題，保障用水戶的權(quán)益。要充分調(diào)動(dòng)廣大用水戶的積極性，重視發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的積極作用，堅(jiān)持合法、公平、務(wù)實(shí)、高效的原則，保證用水戶的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到落實(shí)，切實(shí)保護(hù)好灌區(qū)群眾的利益。二是要解決好計(jì)劃內(nèi)基本用水單位和計(jì)劃外新增用水單位的水權(quán)關(guān)系問(wèn)題。在保障計(jì)劃內(nèi)用水水權(quán)的同時(shí)，要積極引導(dǎo)富裕水權(quán)向計(jì)劃外用水流動(dòng)，大力支持高效益工業(yè)發(fā)展。三是要注重分類指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。根據(jù)試點(diǎn)用水戶意愿、接受程度及實(shí)施難易等因素，邊試邊改，動(dòng)態(tài)調(diào)整試點(diǎn)方案，綜合協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)試點(diǎn)工作。

3.3 堅(jiān)持公平合法

在試點(diǎn)工作中，一定要把握好政策層面的問(wèn)題，保證水權(quán)管理的合法性；把握好技術(shù)層面的問(wèn)題，保證試點(diǎn)工作的合理性；把握好現(xiàn)實(shí)層面的問(wèn)題，保證水權(quán)分配的公平性。一是水權(quán)配置與土地確權(quán)相結(jié)合，依法核定水權(quán)面積。二是斗口配水定額實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，依據(jù)河源來(lái)水量按比例調(diào)整。三是水權(quán)總量逐步核減，三年時(shí)間從現(xiàn)狀用水量過(guò)渡到目標(biāo)控制量，給灌區(qū)農(nóng)民一個(gè)適應(yīng)過(guò)程。四是精準(zhǔn)計(jì)量斗口水量，要有完好的渠系、精確的量水設(shè)施和嚴(yán)密的統(tǒng)計(jì)測(cè)報(bào)系統(tǒng)。

3.4 堅(jiān)持水權(quán)面積和水量“雙控制”

水權(quán)配水面積和水權(quán)水量的確定，是水權(quán)確權(quán)的兩個(gè)關(guān)鍵因素。以國(guó)家第二輪土地承包面積、國(guó)家土地占補(bǔ)平衡面積、2003年國(guó)家政策性新增耕地等三類面積為水權(quán)水量確權(quán)分配面積；執(zhí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，按照《甘肅省地級(jí)行政區(qū)用水總量控制紅線》確定水權(quán)總量。

[1] 中共酒泉市委.關(guān)于深化水權(quán)制度改革推行差別水價(jià)的實(shí)施意見(jiàn)[R].2013.05.

[2] 甘肅省水利廳.甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案[R].2014.12.