石婷

（湖南省桑植縣國(guó)土資源局 湖南桑植 427100）

1 引言

現(xiàn)階段，我國(guó)雖已實(shí)行了幾次土地改革，但是臨時(shí)用地管理體系一直未得到全面完善，依舊存在不少問(wèn)題，如：臨時(shí)用地征用困難、臨時(shí)用地管理不善等?；诖耍仨殞?duì)臨時(shí)用地管理以及土地征用中存在的問(wèn)題以及優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行詳細(xì)探究，以期構(gòu)建完善的土地產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)我國(guó)臨時(shí)用地以及土地征用進(jìn)行規(guī)范化管理。

2 土地征用含義

土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國(guó)有的行政行為。土地征用是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。國(guó)家行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法征用公民、法人或者其他組織的財(cái)物、土地等。

在土地征用過(guò)程中，應(yīng)滿足以下兩個(gè)條件：①在土地征用過(guò)程中，必須滿足社會(huì)公共利益實(shí)際需要，突出公共利益；②必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范以及權(quán)限要求征用土地；③必須由有關(guān)部門首先作出征用決定，當(dāng)征用土地使用完成后，應(yīng)該立即返還至被征用人，同時(shí)，對(duì)于征用過(guò)程中被損壞或滅失的財(cái)務(wù)，也應(yīng)給予被征用人相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第四十四條中的規(guī)定，因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和土地管理程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

3 臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題

3.1 產(chǎn)權(quán)制度的界限不明晰

我國(guó)土地所有形式有兩種，城市土地國(guó)有制和農(nóng)村土地集體所有制。新時(shí)期，我國(guó)改革開放不斷深入，允許國(guó)土資源的使用權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓和集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等多種基本權(quán)利組成，在我國(guó)現(xiàn)行的各種涉及土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延缺乏明確的界定，產(chǎn)權(quán)制度的界限不明晰。

3.2 部分條款的解讀存在一定問(wèn)題

在實(shí)際操作過(guò)程中，部分條款不夠細(xì)致，如《土地管理實(shí)施條例》中，第25條規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)裁量，缺乏對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和征用土地細(xì)節(jié)的規(guī)定，目前雖然新出臺(tái)了《征用土地公告辦法》與《國(guó)土資源聽政規(guī)定》，但其僅屬于部門規(guī)定，約束性較弱；又如，“公益性用地”的界定有時(shí)并不明確，從而各地政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地征用過(guò)程中易造成農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。

3.3 土地市場(chǎng)缺乏活性

根據(jù)《憲法》中的規(guī)定，土地使用權(quán)可根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，同時(shí)，對(duì)于土地所有權(quán)性質(zhì)沒(méi)有統(tǒng)一的限定。根據(jù)《土地管理法》中的規(guī)定，對(duì)于集體所有的土地使用權(quán)，不可以隨意進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等等。農(nóng)民個(gè)人擁有的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地使用權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別。我國(guó)《物權(quán)法》涉及宅基地使用權(quán)，但是，在《土地管理法》中，對(duì)于宅基地管理，并沒(méi)有明確宅基地的占有權(quán)利以及使用權(quán)限。在我國(guó)《土地管理法》中，在建設(shè)使用土地的描述方面，并沒(méi)有明確指出直接使用土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，而是強(qiáng)調(diào)臨時(shí)使用，這樣就會(huì)產(chǎn)生一定的模糊性。除此以外，在土地的所有權(quán)性質(zhì)以及區(qū)域管理方面，《憲法》規(guī)定，土地為國(guó)家所有，但是在城市化建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，由于部分集體土地產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地征收有較強(qiáng)的抵觸心理，因此，部分城市區(qū)域內(nèi)部存在“城中村”現(xiàn)象，這些土地的交易或買賣受到法律限制。

4 臨時(shí)用地管理與土地征用優(yōu)化對(duì)策

4.1 持續(xù)對(duì)法律、條例的內(nèi)容進(jìn)行完善和補(bǔ)充

應(yīng)加快完善《土地管理法》與《土地管理實(shí)施條例》的內(nèi)容，法律與條例要口徑一直，如把“公益性用地”等模糊概念明晰，如國(guó)家國(guó)防用地、交通用地、教育機(jī)構(gòu)用地、醫(yī)院或疾控中心用地、水利或發(fā)電廠用地、水庫(kù)用地等一一闡述定義，避免一些地方政府在土地征用時(shí)肆意“擴(kuò)張”權(quán)利，低價(jià)征用土地，抬高價(jià)格倒賣給一些企業(yè)開放商，否則直接影響政府公信力。

4.2 不斷完善農(nóng)村土地征用工作流程

規(guī)范土地征用工作流程，加強(qiáng)用地單位的監(jiān)督與檢查，對(duì)發(fā)生違法更改土地用途、征地補(bǔ)償落實(shí)不到位等情況要嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的要按照《刑法》進(jìn)行立案調(diào)查，保證土地征用工作的規(guī)范性，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

4.3 根據(jù)市場(chǎng)變化對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整

土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)市場(chǎng)化，現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償制度是以農(nóng)民年收入產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這種形式比較單一且?guī)е鴿夂竦挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，沒(méi)有體現(xiàn)出現(xiàn)其土地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為機(jī)制的實(shí)際價(jià)格，應(yīng)充分考慮土地的年產(chǎn)值、所在區(qū)域、土地使用類型等，基于市場(chǎng)交易價(jià)格進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)償。

4.4 土地征用補(bǔ)償制度應(yīng)多元化

被征用土地后的失地農(nóng)民大多都沒(méi)有一技之長(zhǎng)，多數(shù)處于失業(yè)狀態(tài)，由此必須構(gòu)建多元化的土地征用補(bǔ)償制度，除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，適當(dāng)增加一些其他補(bǔ)償方式，如企業(yè)優(yōu)先培訓(xùn)就業(yè)制度，使失地農(nóng)民有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，從而適應(yīng)相關(guān)崗位安置；參加社會(huì)保險(xiǎn)制度，使年齡較大的農(nóng)民無(wú)養(yǎng)老等后顧之憂；根據(jù)實(shí)際情況合理選擇就地安置、投資入股安置、土地安置等方法。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展取得了可喜的成果，但隨之而來(lái)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)也日益增多?，F(xiàn)如今，土地資源日益緊張，在土地征用與臨時(shí)用地管理過(guò)程中，如果不能采取有效的管理措施，就會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果造成不良影響，對(duì)此，必須積極完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全相關(guān)管理制度，保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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