李剛

中圖分類號(hào)：C932? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.06.006

中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，一些人認(rèn)為中美貿(mào)易戰(zhàn)中我國(guó)之所以處于下風(fēng)，原因之一就是我國(guó)智庫(kù)既未能及時(shí)預(yù)警這一場(chǎng)重大危機(jī)，危機(jī)發(fā)生后也未能提出有效的應(yīng)對(duì)之策，他們認(rèn)為中國(guó)所謂新型智庫(kù)建設(shè)純屬空耗公帑。智庫(kù)界面對(duì)這種無(wú)端指責(zé)固然可以置之不理，但是亦應(yīng)反求諸己，思考一下新型智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的得失。

2018年“兩會(huì)”后，黃坤明同志在國(guó)家高端智庫(kù)理事會(huì)第四次會(huì)議上的講話中指出，試點(diǎn)工作以來(lái)，中央和有關(guān)部門在經(jīng)費(fèi)管理、人員出國(guó)、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、會(huì)議管理等方面出臺(tái)了一系列含金量很高的政策，賦予試點(diǎn)單位很大的自主權(quán)和政策空間，但不少單位承接、落實(shí)還不到位，很多政策仍然懸置。人員管理、薪酬待遇、職稱評(píng)定、財(cái)務(wù)管理等方面的掣肘比較突出。

我國(guó)智庫(kù)在重大問(wèn)題上的“失聲”，表面上看屬于智庫(kù)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，本質(zhì)上來(lái)源于體制機(jī)制建設(shè)的滯后。應(yīng)該說(shuō)中央對(duì)新型智庫(kù)體制機(jī)制非常重視，體制機(jī)制也是新型智庫(kù)建設(shè)想突出的重點(diǎn)難點(diǎn)，為何經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)，體制機(jī)制建設(shè)上仍然存在黃坤明同志指出的這種政策紅利無(wú)法釋放的令人匪夷所思的現(xiàn)象？其背后的邏輯到底是什么？我們認(rèn)為，關(guān)鍵原因就是我國(guó)絕大多數(shù)智庫(kù)都不是法人實(shí)體。法人實(shí)體智庫(kù)是指有法人地位的，在民政部門注冊(cè)的智庫(kù)，或者是經(jīng)過(guò)各級(jí)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立的獨(dú)立智庫(kù)。法人實(shí)體智庫(kù)一般擁有自主的人事、財(cái)務(wù)和營(yíng)運(yùn)的權(quán)利，可以承擔(dān)民事責(zé)任。有一些智庫(kù)是依附于母體平臺(tái)的二級(jí)實(shí)體單位，比如，高校和社科院直屬的研究所/院（中心），這些實(shí)體單位有行政級(jí)別的和固定經(jīng)費(fèi)。但是，智庫(kù)還有不少是無(wú)編制、無(wú)固定經(jīng)費(fèi)、無(wú)全職研究人員的三無(wú)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)成立的文件中就明確規(guī)定該機(jī)構(gòu)是經(jīng)費(fèi)人員都由掛靠單位解決的非實(shí)體單位，當(dāng)然也不是法人單位。

根據(jù)中國(guó)智庫(kù)索引的數(shù)據(jù)，我國(guó)智庫(kù)體系中95%的智庫(kù)都是母體機(jī)構(gòu)下屬的非法人的實(shí)體智庫(kù)和非法人掛靠性質(zhì)智庫(kù)。這些智庫(kù)外部治理結(jié)構(gòu)很類似三明治，三明治的上層是國(guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門，中間是母體單位（比如高校和社科院），下層才是智庫(kù)。我們之所以稱之為智庫(kù)治理的“三明治陷阱”，是因?yàn)閲?guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門根本無(wú)法直接管理到這些母體單位下屬的非獨(dú)立智庫(kù)，而是要通過(guò)母體單位（也可以叫平臺(tái)單位）才能作用到智庫(kù)，母體單位（平臺(tái)單位）就像三明治的中間層隔絕了國(guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門和非獨(dú)立智庫(kù)之間的直接治理聯(lián)系，國(guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門任何政策落地都需要母體單位（平臺(tái)單位）制定實(shí)施細(xì)則，或者經(jīng)過(guò)母體單位（平臺(tái)單位）認(rèn)可同意配套政策落地的流程才能作用到非獨(dú)立智庫(kù)。比如，中央出臺(tái)的增加經(jīng)費(fèi)中專家勞務(wù)費(fèi)用支出比例的意見(jiàn)，如果未經(jīng)母體單位（平臺(tái)單位）認(rèn)可，并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和財(cái)務(wù)審批的流程，那么中央的含金量很高的意見(jiàn)就不可能作用到非獨(dú)立智庫(kù)（三明治下層），非獨(dú)立智庫(kù)望眼欲穿的好政策由于三明治中間層的梗阻就無(wú)法落地，政策紅利也就無(wú)法釋放出來(lái)。

對(duì)于母體單位（平臺(tái)單位）來(lái)說(shuō)，下屬智庫(kù)只是眾多業(yè)務(wù)單元之一，是否值得為中央/省市部委智庫(kù)管理部門的政策落實(shí)制定配套的細(xì)則和流程，還有許多其他考量。以高校為例，學(xué)科建設(shè)是主要任務(wù)，不可或缺，而智庫(kù)建設(shè)屬于錦上添花，可有可無(wú)。如果要中央/省市部委智庫(kù)管理部門的政策落實(shí)制定細(xì)則，配套資源，就存在是否會(huì)激怒主體的院系問(wèn)題，如果同意智庫(kù)增加經(jīng)費(fèi)中專家勞務(wù)費(fèi)用支出比例，那么非智庫(kù)單位要比照?qǐng)?zhí)行怎么辦？不同意的話，非智庫(kù)單位會(huì)援例爭(zhēng)吵，如果同意的話，科研經(jīng)費(fèi)中學(xué)校分成勢(shì)必減少，傷及自身利益。因此，大部分高校都會(huì)對(duì)中央出臺(tái)的增加經(jīng)費(fèi)中專家勞務(wù)費(fèi)用支出比例的文件采取置之不理的做法。以華東某省為例，省智庫(kù)辦為省重點(diǎn)智庫(kù)每年撥200萬(wàn)的經(jīng)費(fèi)，為激發(fā)專家投入智庫(kù)研究的積極性，省智庫(kù)辦和省財(cái)政廳出臺(tái)文件，要求把專家勞務(wù)費(fèi)用提高到一個(gè)較高的比例。有一個(gè)“985”高校下面有2家省重點(diǎn)智庫(kù)，但是拒不執(zhí)行省智庫(kù)辦的文件，最后是在省智庫(kù)辦威脅取消經(jīng)費(fèi)的情況才不得已變通執(zhí)行省里的文件。

這個(gè)案例充分說(shuō)明了三明治中間層對(duì)智庫(kù)宏觀治理的影響，可以說(shuō)對(duì)非獨(dú)立智庫(kù)而言，母體單位（平臺(tái)單位）的智庫(kù)治理才是最直接最關(guān)鍵的，中央/省市部委智庫(kù)管理部門的智庫(kù)治理屬于天高皇帝遠(yuǎn)，鞭長(zhǎng)莫及。如何破解智庫(kù)宏觀治理中的三明治陷阱呢？根本之道是非獨(dú)立智庫(kù)變成獨(dú)立法人實(shí)體機(jī)構(gòu)。比如南京大學(xué)為化解智庫(kù)治理的三明治陷阱，就讓下屬的兩家省級(jí)重點(diǎn)智庫(kù)，長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)研究院和紫金傳媒智庫(kù)在省民政廳注冊(cè)為“民非”法人實(shí)體智庫(kù)，這樣一類三明治陷阱的中間層就不存在了。獨(dú)立的法人實(shí)體智庫(kù)可以直接執(zhí)行中央/省市部委智庫(kù)管理部門的有關(guān)智庫(kù)治理的政策文件。學(xué)校內(nèi)部其他院系和研究中心也無(wú)法援引這兩家智庫(kù)享受的政策紅利。同時(shí)，為了讓這兩家智庫(kù)同時(shí)利用學(xué)校的資源，南京大學(xué)還發(fā)文成立了南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)研究院和南京大學(xué)紫金傳媒智庫(kù)。南京大學(xué)通過(guò)一個(gè)法人實(shí)體兩個(gè)牌子的方式成功化解了智庫(kù)治理的三明治模型。

當(dāng)然還有其他的方式化解這個(gè)難題，比如成立“智庫(kù)特區(qū)”的方式，南京師范大學(xué)為下屬的省級(jí)重點(diǎn)智庫(kù)“中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院”賦予了“智庫(kù)特區(qū)”政策，用學(xué)校正式文件的方法賦予智庫(kù)在人事、財(cái)務(wù)、辦公用房、博士生招生培養(yǎng)和營(yíng)運(yùn)管理上的特殊政策。這種模式和南京大學(xué)的辦法相比雖然不徹底，但是也有效地規(guī)避了智庫(kù)宏觀治理的三明治陷阱。