羅 毅（新疆建筑科學研究院， 新疆 烏魯木齊 830054）

1 背 景

隨著我國社會經濟的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，住房的剛性需求和城市基礎設施建設對經濟建設發(fā)揮了重要作用，推動著建筑業(yè)迅猛發(fā)展，使建筑業(yè)成為支柱性產業(yè)之一。與此同時，在建設工程安全生產管理方面也產生了諸多問題。對此，國家在建設工程安全生產管理上，始終堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針。這是“以人為本”指導思想的體現。隨著建設工程安全生產法律法規(guī)的逐步健全和實施，人們對建筑施工安全生產的認識開始逐漸提高，我國在建筑施工安全生產監(jiān)管方面也取得了很大的進步。

1.1 國家建設工程安全生產背景

隨著國家及地方各級政府對建筑業(yè)安全生產工作重視程度的不斷提高，建筑施工安全狀況有所好轉，死亡人數呈下降趨勢。但是，與發(fā)達國家相比，我國的事故總量較大，死亡人數較多，建筑業(yè)安全生產形勢依然嚴峻。

1.2 烏魯木齊市建設工程安全生產形勢

烏魯木齊市建筑施工安全生產形勢總體平穩(wěn)。但是，隨著烏魯木齊市社會經濟的迅猛發(fā)展，城市建設規(guī)模大幅度增長，施工作業(yè)人員也隨之激增；而且多數項目都存在結構形式多樣、施工現場局限性大、工期短、施工難度和危險性大等特點，使得安全生產管理的難度和深度逐步加大，建筑施工安全管理工作仍然暴露出在機構設置、監(jiān)管資源、標準化建設等方面存在的一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

2 建設工程安全生產管理的現狀及存在的問題

2.1 建設工程安全生產管理現狀

隨著建設事業(yè)的快速發(fā)展和政府重點建設項目的快速增長，烏魯木齊市安全生產目標管理考核死亡人數，遠高于全國平均水平。

烏魯木齊市近年建設行業(yè)的產值和規(guī)模發(fā)展逐步提升，安全事故風險逐漸增加，安全管理難度不斷加大。而烏魯木齊市建設工程施工安全生產監(jiān)管的科技水平與其他行業(yè)相比，還處于相對落后的狀態(tài)。行業(yè)行政主管部門力量薄弱，相關監(jiān)管部門職責劃分不清晰，導致烏魯木齊市近幾年安全生產的情況不容樂觀，反映出現行的安全生產管理模式及監(jiān)管力量已不適應烏魯木齊市建筑業(yè)高速發(fā)展的需求。市場自我調節(jié)機制落后，建設工程安全生產管理標準化不健全，建設工程安全生產形勢依然嚴峻，監(jiān)管體系建設有待進一步完善。

2.2 當前存在的問題

近幾年烏魯木齊市安全生產事故發(fā)生較多，與烏魯木齊市近5年來建筑規(guī)模和產值成倍數遞增的大發(fā)展趨勢有關，凸顯出烏魯木齊市亟需加強建設工程安全生產管理的力度。只有完善烏魯木齊市建設工程安全監(jiān)管體系建設，強化烏魯木齊市建設工程安全生產監(jiān)管手段，才能更好地適應烏魯木齊市建筑業(yè)的發(fā)展需求。以下就烏魯木齊市建設工程安全管理方面存在的問題進行分析。

2.2.1 安全生產法律法規(guī)、規(guī)范、標準實施中存在的問題

目前已頒布實施的建設工程相關安全生產的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國安全生產法》《建設工程安全生產管理條例》，對建設工程安全生產違法違規(guī)行為的部分處罰額度偏大，對違法行為進行處罰時難以落實，操作性不強。

貫徹現行的建筑安全生產標準和規(guī)范的阻力很大。主要表現在以下幾個方面：一是對涉及建設工程安全生產違法違規(guī)的行為，首先要求限期整改，在限期未整改落實時才能予以處罰，導致同一施工現場多次發(fā)生違法違規(guī)行為卻難以落實處罰，致使建筑安全生產標準和規(guī)范無法嚴格實施，起不到應有的指導作用；二是現行的建筑安全管理規(guī)定，對依法規(guī)范建筑市場責任主體的各種安全生產行為、落實相應的安全生產責任有一定的局限性，對生產過程中存在違法違規(guī)行為的個人沒有具體處罰標準，操作性不強。

2.2.2 管理體制存在的問題

新疆維吾爾自治區(qū)住建廳負責對建筑施工安全生產實施統(tǒng)一管理，而烏魯木齊市的建設工程安全管理是由烏魯木齊市建委、安監(jiān)、質監(jiān)、消防、城管、環(huán)保、衛(wèi)生等部門共同管理。由于政府相關職能部門管理的依據和標準不同，在日常管理中各職能部門之間缺乏有效的信息交流，對建筑施工安全管理存在職能交叉，界限不清；重事前收費和事后調查處罰，輕過程監(jiān)管，造成了監(jiān)管的漏洞和空白。

(1) 烏魯木齊市安全生產監(jiān)督管理部門目前對建筑業(yè)安全生產的監(jiān)管方式，主要是在施工現場發(fā)生安全生產事故后，牽頭組織對事故進行調查處理(這種方式屬于事后監(jiān)管)。建筑業(yè)是一個技術含量較高的行業(yè)，事故發(fā)生后，事故的調查過程缺乏嚴肅性，建設行業(yè)主管部門專業(yè)技術意見在事故報告中未能得到足夠重視；事故調查報告也不能按條例規(guī)定的時間向建設行政主管部門提供，導致行業(yè)主管部門不能及時對事故責任單位和責任人進行查處和責任追究。

(2) 建設工程施工現場建筑起重機械的檢驗檢測機構，以及樓宇電梯安裝的資質由質量技術監(jiān)督部門核準。烏魯木齊市質量技術監(jiān)督部門缺乏對檢測機構事中過程的管理。建設工程有效施工期短，建筑起重機械是主要生產工具。但由于檢測檢驗不及時，服務跟不上，施工企業(yè)在未收到檢驗檢測報告之前，就使用建筑起重機械進行施工的現象較為普遍，由此引發(fā)的施工現場起重機械安全事故，施工企業(yè)卻不承擔責任。另外，檢驗檢測機構負責建設工程內的樓宇電梯安裝、調試、運行管理，但在樓宇電梯安裝、調試過程中發(fā)生安全生產事故，卻不承擔責任，屬于責權不統(tǒng)一。

(3) 烏魯木齊市城市管理部門對未取得施工許可證的施工項目的查處力度不足。不履行項目基本建設程序，規(guī)避政府安全監(jiān)管的現象仍然存在，并且對違法項目查處的周期過長，在案件查處過程中項目的施工安全監(jiān)管處于空白。

(4) 目前，街道和社區(qū)安全生產監(jiān)督檢查部門按照“分級負責、屬地管理”的要求，建立并實行安全生產網格化管理，監(jiān)管本行政區(qū)域內的安全生產工作；社區(qū)對轄區(qū)內的建設工程安全生產檢查工作及違章建筑的查處工作存在薄弱環(huán)節(jié)。

2.2.3 烏魯木齊市建設行政主管部門和各區(qū)(縣)政府存在的問題

烏魯木齊市在市級建設行政主管部門同各區(qū)(縣)政府屬地管理的銜接上存在一定的問題。市級建設行政主管部門制定推行的安全管理措施，在各區(qū)(縣)難以得到統(tǒng)一有效的貫徹落實。特別是一些招商引資工程和工業(yè)園區(qū)建設項目，普遍存在“先上車后補票”，甚至不辦理建設工程安全監(jiān)督手續(xù)就擅自開工建設的現象，規(guī)避建設行政主管部門的監(jiān)管，造成部分建設工程的安全管理處于無人管、無法管的“盲區(qū)”。這不僅嚴重擾亂了建筑市場的正常秩序，而且損害了政府監(jiān)管執(zhí)法的公正性、權威性和嚴肅性。

2.2.4 建設行政主管部門安全生產監(jiān)督管理存在的問題

近年來，建設行政主管部門在整治建設工程施工安全生產的難點問題方面取得了一定成效，安全生產狀況有所好轉，建筑施工百億產值死亡人數呈下降趨勢。但是，建設工程安全生產管理工作中還存在薄弱環(huán)節(jié)，安全生產形勢依然嚴峻。

(1) 安全監(jiān)管的方式與建筑業(yè)快速發(fā)展的形勢不相適應。隨著工程建設投資規(guī)模的快速增長、高大精尖項目的涌現、節(jié)能環(huán)保和綠色建筑等新的要求，建設工程安全生產監(jiān)督管理的范圍也越來越大、內容也越來越多、技術也含量越來越高。建設行業(yè)主管部門對施工安全監(jiān)管技術力量薄弱的問題凸顯，監(jiān)管方式、監(jiān)管能力和監(jiān)管水平已滿足不了建設工程安全生產監(jiān)管的需要。目前，建設工程安全監(jiān)管模式主要以建設工程安全監(jiān)管機構人員組成監(jiān)督小組，對建設工程施工現場分階段實施安全生產達標，側重施工現場實體安全檢查，缺乏對建筑施工企業(yè)及施工現場安全生產管理行為的監(jiān)督檢查。

(2) 對外省市進疆企業(yè)的管理薄弱。目前在新疆維吾爾自治區(qū)從事建筑施工的外省市進疆企業(yè)，普遍存在著“高資質、低管理”的現象。企業(yè)安全管理已嚴重弱化，項目關鍵管理人員長期不在崗履職。建設行政主管部門對外省市進疆企業(yè)缺乏有效的管理手段。近年來，烏魯木齊市地區(qū)外省市進疆企業(yè)發(fā)生死亡事故占統(tǒng)計數據的 70%；發(fā)生質量安全事故后懲治效果不佳，被清出本地建筑市場的企業(yè)變換身份后仍然從事建筑施工活動。

(3) 外來務工人員不具備建筑安全專業(yè)知識。烏魯木齊市的外來務工人員多數為農民工，不具備建筑安全專業(yè)知識就上崗作業(yè)，安全意識淡薄。從近 10 年來的事故統(tǒng)計分析可以看出，施工過程中 99% 死亡事故的當事人來自外來務工人員。另外，受新疆特殊氣候和地理條件等多種因素的影響，熟練工人留不住。外來務工人員在新疆經過兩三年的培訓，成為技術熟練工人后又“孔雀東南飛”。新疆成為了內地熟練工培訓基地。

(4) 安全監(jiān)管缺乏科學手段。建筑業(yè)與其他行業(yè)相比，信息化管理水平較低，安全監(jiān)督機構運用網絡信息化技術對施工安全監(jiān)管的力度不足，且缺乏必要的監(jiān)督檢測設備和儀器。監(jiān)督手段落后，監(jiān)管方式缺乏科學性，影響了安全監(jiān)管的效果及準確性。

2.2.5 建筑施工安全生產管理標準化推進工作存在的問題

建筑施工安全生產管理標準化目前屬于企業(yè)創(chuàng)建性目標工作，需要一定的資金投入。目前政府和行業(yè)缺乏相應的激勵機制，企業(yè)缺乏主動性和積極性。此外，建筑市場環(huán)境不夠規(guī)范以及區(qū)域特殊的氣候因素，制約了此項工作的全面開展，安全生產標準化的進程緩慢。

標準化工作的開展情況與項目的安全生產管理有著直接的關系。但是，目前標準化工作只是政府引導和激勵企業(yè)所開展的一項工作，未設定相關的激勵和處罰措施，難以得到全面的推廣。

施工企業(yè)及現場安全生產存在的問題。

(1) 部分施工企業(yè)對安全生產的重要性認識不到位，企業(yè)安全生產管理體系不健全，安全生產管理制度不落實。重效益、輕安全，對安全生產抱有僥幸心理，對安全生產及文明施工不重視，僅僅停留在口頭上和文件上；安全生產的法律法規(guī)、標準規(guī)范不能有效貫徹落實。遇到政府的檢查時，許多建筑施工企業(yè)對建設工程施工現場進行突擊整理以應付檢查，沒有把安全生產管理責任落實到建設工程施工的全過程中去，從而影響了建設工程施工安全生產標準化工作的實效。

(2) 受烏魯木齊市社會經濟整體發(fā)展水平的影響，烏魯木齊市建筑施工企業(yè)生產力水平較低，建筑業(yè)管理模式粗放，部分建筑施工企業(yè)技術裝備和管理手段相對落后，安全投入不足，安全保障能力差。素質較高的專職安全管理人員缺乏，達不到工程管理的需要。

(3) 部分施工企業(yè)仍然存在違法分包、層層轉包和以包代管等現象，企業(yè)和項目的安全生產管理脫節(jié)，二級市場的管理較為混亂，特種作業(yè)人員無證或持假證上崗的現象較為突出，安全生產責任無法落實。建筑市場秩序亟待規(guī)范。

(4) 建筑業(yè)是吸納農村勞動力的產業(yè)，人員流動性較大。從目前總體情況來看，作業(yè)人員的職業(yè)技能偏低、安全生產意識普遍淡薄。主要原因是建筑施工企業(yè)對外來務工人員的安全教育培訓不重視，教育培訓不到位或流于形式。有一些甚至招來即用，缺乏基本的安全知識，不具備起碼的安全意識。在施工現場發(fā)生的許多傷亡事故中，他們既是傷亡事故的制造者，同時也是傷亡事故的受害者。

2.2.6 監(jiān)理企業(yè)安全生產存在的問題

(1) 部分監(jiān)理企業(yè)在建設工程項目上的安全監(jiān)理人員配備不到位，安全監(jiān)理工程師多數為兼職，安全監(jiān)理專業(yè)知識欠缺。部分監(jiān)理單位對應負的安全責任認識不清，仍偏重于質量監(jiān)理，對建設工程安全監(jiān)理工作不夠重視。監(jiān)理企業(yè)安全監(jiān)理水平不能滿足當前建設工程監(jiān)理工作要求。

(2) 安全監(jiān)理規(guī)劃和細則的針對性不強，對施工單位編制的安全施工組織設計和專項方案的審核、審簽把關不嚴，對施工單位安全管理體系核對不嚴謹，對施工現場存在的安全隱患和問題不能及時發(fā)現并督促施工企業(yè)消除。安全監(jiān)理履職不到位。

2.2.7 建設單位安全生產存在的問題

建設單位不依法履行基本建設程序，違法肢解和發(fā)包工程，嚴重阻礙了建設工程安全生產管理工作的開展。由于工程性質和資金來源不同，重效益、催進度、壓級壓價、任意壓縮合同工期，輕視安全管理的現象突出。建設單位對監(jiān)理工作的干預較多，不通過監(jiān)理直接給承包商下達工作指令,干擾了監(jiān)理工作的正常開展。

3 對策建議

(1) 建議政府整合各職能部門對建設工程施工安全生產的監(jiān)管職責，形成各司其職、相互配合的監(jiān)管合力。

(2) 嚴格落實“誰生產誰負責”的原則，厘清建設工程各方責任主體的安全責任，尤其是刑事責任；根據上位法并結合烏魯木齊市建設工程安全管理的需要，創(chuàng)設相關罰則，從而杜絕監(jiān)管難落實、隨意性大的問題。

(3) 建議烏魯木齊市建設行政主管部門強制推行建設工程安全生產標準化工作，提高建設行業(yè)安全生產管理水平，有效預防安全生產事故，促進建設行業(yè)安全生產形勢持續(xù)好轉。

(4) 在新疆維吾爾自治區(qū)全境建立統(tǒng)一的信用評價體系，對建設工程各方責任主體開展誠信評價并公開發(fā)布，讓社會監(jiān)督與招投標約束共同發(fā)揮作用，促使建設工程各方責任主體自覺提高安全認識，落實安全責任。

(5) 引入保險等社會力量制約建設工程各方責任主體的安全行為，讓市場經濟的力量充分發(fā)揮作用，讓建設工程各方責任主體為自己的不良安全行為買單和承擔后果。