01“項目融資”演變成為事實上的政府融資和國企融資

當前，我國國內PPP項目運作不規(guī)范，根本原因就是“項目融資”的理念難以落地。我國的PPP項目資金籌措本質上屬于“政府融資”和“公司融資”，尤其是國企融資、央企融資，唯獨不是項目融資，于是導致項目的實施不關注未來運營，資金籌措強調明股實債，政府兜底，保障最低收益等各種不規(guī)范的操作花樣繁多。

在我國PPP項目運作實踐中，將項目融資演變成各種類型的政府融資和公司融資，維持原有的國企特別是央企壟斷的利益格局，不利于打破壟斷和形成競爭，不利于推動項目治理體制機制的改革創(chuàng)新。今后要通過融資制度的深化改革，按照無追索或有限追索項目融資的理念對PPP項目進行操作，關注項目運營的質量，關注公共服務提供的效率，關注項目周期全過程的要素整合和優(yōu)化配置，從而倒逼PPP項目的規(guī)范化運作，以便規(guī)避項目投資的各種風險。

02“股權投資”演變?yōu)楦鞣N形式的明股實債

“股權投資”演變成各種形式的明股實債，是目前PPP制度環(huán)境下社會資本投資方為了維護自身利益不得不采取的自救行動，不會因為主管部門的反對及發(fā)出幾個紅頭文件而被禁止。明股實債沒有明確的定義。邏輯上，凡是能夠確保社會資本獲得與未來PPP項目實際運營脫鉤的固定回報，或者能夠在約定期間內回收投資的各種形式的PPP模式，均屬于明股實債。

明股實債在我國PPP項目實踐中普遍存在，比如以BTO的形式實施拉長版BT模式，以與績效脫鉤的可用性付費方式保障施工方（同時也是社會資本方）獲取固定施工利潤；分期溢價回購安排；以可行性缺口補貼名義保證社會資本獲得穩(wěn)定回報；投資回報保底承諾等等。

我國本輪推動實施PPP模式的政策導向是要降低地方政府債務，包括各種形式的或有負債。但在實踐方面，通過PPP模式引入社會資本投資所出現(xiàn)的各種形式的明股實債現(xiàn)象，不僅沒有化解地方政府的債務壓力，而且還會進一步加大地方政府未來的償債風險。

03“長期投資”演變成為各種形式的短期融資

地方政府通過招商引資等方式吸引各類PPP基金、信托公司等財務投資人以PPP的名義投資當?shù)仨椖?，重點關注的是PPP項目的投資回報水平、回收期限和退出方案，往往要求當?shù)卣鶎倨脚_公司等機構在一定期限內予以回購，實現(xiàn)財務投資人的安全退出。

在實際操作層面，地方政府所關注的是如何解決當前的PPP項目資本金問題，以便能夠滿足銀行貸款對資本金比例的要求，使銀行貸款（占比可能達到80%）能夠盡快到位。短期性資金能夠滿足地方政府的類似要求，因此受到各方支持。類似PPP實際操作所衍生的各種做法，與正常的PPP模式追求建立長期合作伙伴關系的初衷背道而馳。

04“去杠桿”演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新模式

我國自2014年以來引入并大力推廣應用PPP模式的主要目的，是為了促進地方政府去杠桿，降低地方政府的償債風險，但實際上卻成為地方政府加杠桿的一種創(chuàng)新模式。一是PPP模式可以減少地方政府對當?shù)鼗A設施項目資本金注入的負擔；二是減輕地方政府財政支付壓力；三是可借助社會資本進行融資。

PPP模式在我國的大規(guī)模推廣應用，不僅沒有實現(xiàn)真正化解地方政府債務風險，減輕地方政府債務壓力的目的，而且會以更隱蔽的形式顯著加大地方政府未來負債壓力，將地方政府債務還本付息的履約責任留給繼任者，導致未來當?shù)卣男懈鞣N財政支付責任的難度加大。

05“私營融資”演變?yōu)樘兹「鞣N財政獎補資金的工具

我國目前各地政府熱衷于推動實施PPP模式，不是為了吸引私營資本投資，而是希望通過申報PPP項目來獲得政府財政資金的支持，以便享受各種國家優(yōu)惠政策。政府在項目前期投資中不適當?shù)膹娏槿?，對社會資本和民營資本產生了非常強大的擠出效應，并對社會資本介入PPP項目產生障礙，這種操作有違實施PPP項目的初衷。

我國的PPP項目強調公共部門與公共部門合作，強調政府和自己合作，政府和國有企業(yè)合作，尤其是政府和其所屬的平臺公司進行合作，使得我國的PPP項目難以吸引真正的民營資本介入。形成這種狀況的根本原因，在于我們在基礎設施和社會事業(yè)投資建設領域，還沒有適應如何相信市場，以及如何發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

地方政府盲目搭車，生拉硬套，將許多并不適合采用PPP模式的項目都包裝成PPP項目，導致PPP概念泛化，出現(xiàn)眾多“偽PPP”項目，甚至將招商引資的慣用做法應用到PPP項目方面，通過各種形式的財政獎補資金，鼓勵將各種基礎設施項目包裝成PPP項目，導致出現(xiàn)PPP項目實施的“大躍進”。

06“政府采購”演變成為躲避項目論證的工具

PPP項目即便必須通過政府采購來回收項目成本，但財政資金的支付實際上并不需要即時支付，而是發(fā)生在未來。我國有關部門規(guī)定，PPP項目未來能否實現(xiàn)財政支付，要通過財政承受能力論證予以證明，很多地方還要求通過當?shù)厝舜鬀Q議等方式予以保障，這些做法往往流于形式，使得通過財政承受能力論證及得到地方人大（當?shù)亓⒎C關）決議保障的項目，將來事實上根本不具備財政支付能力。

在具體操作上，只要獲得政府采購的財政承受能力論證，銀行就予以貸款，這類項目就不再需要PPP項目所必需的各種專業(yè)論證。于是，地方政府將政府購買服務作為項目報批的一種簡單便捷方式，并將其應用到基礎設施PPP項目實施的各個領域，用以躲避項目正常的審批把關，這種簡化操作和違規(guī)融資必將帶來一系列潛在風險。

07“嚴控預算”演變?yōu)橥黄祁A算約束的創(chuàng)新工具

相關法律法規(guī)對地方政府預算提出了各種嚴格控制的要求。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國預算法》及其實施條例的相關規(guī)定：（1）我國地方政府的財政預算不得列入赤字。地方政府借債不得通過融資平臺公司進行，只能按照規(guī)定的程序通過地方發(fā)行債券來實現(xiàn)；地方政府借債只能用于公益性資本支出。（2）地方政府不得為借債提供擔保。

我國引入PPP模式的初衷是為了降低杠桿，減輕地方政府債務，但在實際操作中以各種形式的明股實債及地方平臺公司兜底等方式，進行各種各樣的所謂操作模式創(chuàng)新，實際上是在不斷增加地方政府的負債，并有效突破了對地方政府負債融資進行限制的各種制度文件的規(guī)定。

08“聚焦公共服務”演變成為躲避持續(xù)運營的工具

當前全國各地有關PPP項目的參與各方所重點關注的是PPP合同簽約及項目落地，咨詢機構也以合同正式簽署作為咨詢服務任務完成的標志，但對于合同如何執(zhí)行，出現(xiàn)問題如何解決，以及績效考核和獎懲機制如何建立等涉及項目能否成功運營的關鍵問題均關注不夠。

對PPP項目運營的績效標準、考核流程、審計監(jiān)管、后評價和獎懲機制等缺乏認真研究，社會資本方對管理提升、技術創(chuàng)新、成本節(jié)約等缺乏內在動力，導致地方政府僅關注PPP項目的融資功能，社會資本方僅關注投入資金的回報承諾，政府財政負擔加重，公共服務專業(yè)水平得不到體現(xiàn)，在實施環(huán)節(jié)將會出現(xiàn)問題頻發(fā)的現(xiàn)象。

PPP項目審查注重前期審查，不重視運行和實施績效的監(jiān)督檢查，不重視績效監(jiān)測評價，僅重視前期投資的審批過關。前期審批要層層過關，但在實施環(huán)節(jié)往往難以保證按照審批的要求去執(zhí)行。守法成本高、違法成本低的現(xiàn)實情況，誘導大家在實際操作方面盡可能地去違反各種法律法規(guī)規(guī)定，且不會受到應有懲罰。

09“專業(yè)咨詢”成為項目闖關及套取財政資金的工具

PPP模式的健康發(fā)展，離不開專業(yè)化的咨詢服務。目前無論是政府部門，還是社會資本方，普遍存在專業(yè)人才匱乏、運營能力不強等問題，由此產生巨大的咨詢需求。但咨詢服務市場尚不完善，存在能力不足、標準缺失、競爭不充分等問題，對PPP模式的健康發(fā)展未能起到應有的支撐作用。

地方政府熱衷于推出“偽PPP”項目，對真正意義上的PPP項目缺乏熱情，PPP項目論證流于形式，地方政府不愿意為真正專業(yè)性PPP咨詢支付高額費用，僅愿意以很低價格雇傭咨詢機構應付交差，導致PPP咨詢領域劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象非常普遍，專業(yè)化PPP咨詢市場難以形成。

10“深化改革”成為弱化改革的創(chuàng)新工具

我國引入PPP模式的目的，是為了推動公共治理的深層次改革。公共服務的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務，這種模式不屬于PPP模式。但是我國卻通過大力推廣應用公-公合作的方式，將其視為PPP模式。于是以PPP模式進行假PPP的推廣應用，使得公共部門自身改革的努力已經不再為大家所關注。第二種方式，就是采用完全市場化的方式，這種模式的基礎設施項目運作同樣不屬于PPP模式，而且還應該是市場化改革的重要推動方向，但是目前卻將這類項目同樣包裝成PPP項目，以PPP的名義拖延進行深層次市場化改革，要求政府這只手以特許經營協(xié)議或政府購買服務協(xié)議等方式繼續(xù)伸入到具體項目的運作活動之中。