◎ 翟婭麗，張 琳，王一茹

（攀枝花學(xué)院，四川 攀枝花 617000）

1 食品安全監(jiān)管的相關(guān)基礎(chǔ)理論

1.1 食品安全內(nèi)涵的發(fā)展過(guò)程

最初的食品安全主要指的是食品數(shù)量可以滿(mǎn)足人類(lèi)生存的需要。到1984年，食品安全更注重強(qiáng)調(diào)的是食品生產(chǎn)過(guò)程的安全。1997年，世界衛(wèi)生組織從安全視角對(duì)食品安全進(jìn)行定義，認(rèn)為食品安全即指“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作或食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者受害的一種擔(dān)?！盵1]，強(qiáng)調(diào)食品安全使消費(fèi)者免受傷害的一種食用安全屬性。2005年《食品安全管理體系——對(duì)食品鏈中的任何組織的要求》認(rèn)為，食品安全仍然要以食品食用安全為主，在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)食品安全與食品安全危害的發(fā)生有關(guān)，但不包括其他與人類(lèi)健康相關(guān)的方面，如營(yíng)養(yǎng)不良[2]。新頒布的《食品安全法》第99條規(guī)定：“食品安全，指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！边@是我國(guó)法律對(duì)食品安全的定義,新法對(duì)食品安全的理解認(rèn)為食品既要符合食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)要求，又不至于對(duì)人體健康造成潛在活著現(xiàn)實(shí)威脅。

1.2 食品安全監(jiān)管的概念

我國(guó)學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管的理解，首先是確定政府是食品安全監(jiān)管的主體，并且監(jiān)管者在監(jiān)管的過(guò)程中通過(guò)比較規(guī)范的法律體系來(lái)保障食品安全監(jiān)管市場(chǎng)的正常運(yùn)行。對(duì)食品安全監(jiān)管概念的理解，比較被認(rèn)可的一種觀(guān)點(diǎn)是，食品安全監(jiān)管是相關(guān)政府職能部門(mén)依法對(duì)食品鏈上所涉及的企業(yè)的食品安全責(zé)任行使監(jiān)管職責(zé)，為維護(hù)公眾的生命安全和健康，規(guī)范食品鏈企業(yè)市場(chǎng)行為的監(jiān)督管理活動(dòng)[3-5]。

該概念解釋了食品安全應(yīng)包括以下內(nèi)容：①食品安全監(jiān)管包括橫豎交錯(cuò)的監(jiān)管鏈。應(yīng)包括有國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局等。除此之外，地方縣以上各級(jí)人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，食品安全監(jiān)管由各級(jí)政府職能部門(mén)履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。②食品安全監(jiān)管應(yīng)在法律規(guī)制下進(jìn)行。該涵義強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)是在各種法律法規(guī)和政策下進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的依據(jù)和手段的合法性；不僅僅僅強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的行政職能部門(mén)具有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)力，同時(shí)也涉及政府授權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，而且政府相關(guān)職能部門(mén)接到咨詢(xún)、投訴、舉報(bào)，對(duì)屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理，并及時(shí)進(jìn)行答復(fù)、核實(shí)、處理；對(duì)不屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知并移交有權(quán)處理的部門(mén)處理。③所涉企業(yè)的食品安全責(zé)任是強(qiáng)制性法定義務(wù)。從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的全過(guò)程都應(yīng)符合國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，如若沒(méi)有國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如若違反相應(yīng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

1.3 食品安全監(jiān)管的法律價(jià)值

從法的價(jià)值的角度來(lái)講，食品安全監(jiān)管作為一種價(jià)值客體，主要表現(xiàn)在可以滿(mǎn)足主體的社會(huì)需要的功能和屬性?，F(xiàn)階段食品安全監(jiān)管的法律價(jià)值主要體現(xiàn)為人權(quán)、安全、秩序、公平等價(jià)值。

①生命健康權(quán)作為人類(lèi)最基本的人權(quán)，是國(guó)家需要保障的最基本權(quán)利。同時(shí)這也成為當(dāng)前法律價(jià)值共識(shí)。食品安全事故層出不窮，對(duì)人民的生命健康權(quán)造成極大危害，而這些不規(guī)范的行為僅靠市場(chǎng)規(guī)則無(wú)法得以根絕，需要依靠政府強(qiáng)制力來(lái)規(guī)范。②我國(guó)學(xué)者卓澤淵認(rèn)為：“安全價(jià)值是指，能直接確認(rèn)和保護(hù)人們的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等，保證人們的安全，滿(mǎn)足人們的安全需要?！笔称钒踩O(jiān)管能夠更有效地保障我國(guó)的食品安全，保障人民生命健康的安全，使生命、健康不受損害或者威脅。③我國(guó)各種食品安全事件不斷發(fā)生，我國(guó)食品安全領(lǐng)域的不穩(wěn)定及其無(wú)序狀態(tài)使人民群眾健康權(quán)沒(méi)有了保障，積極有效的監(jiān)管對(duì)于保障市場(chǎng)穩(wěn)定非常重要，食品安全也是食監(jiān)管法律追求的法律價(jià)值之一。④食品市場(chǎng)中交易與競(jìng)爭(zhēng)的不公平也是食品安全事件層出不窮的原因之一，食品安全監(jiān)管可以促進(jìn)食品市場(chǎng)交易的公平及食品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平。因此，食品安全監(jiān)管具有公平價(jià)值。

2 我國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)的法律法規(guī)中涉及食品安全的有許多，我國(guó)食品安全的法制化管理始于20世紀(jì)50年代，以1995年頒布實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》成為我國(guó)食品安全監(jiān)管方面新起點(diǎn)，為完善食品安全監(jiān)管需要，2009年制定了《食品安全法》。涉及食品安全的法律法規(guī)很多，這些法律法規(guī)的頒布實(shí)施共同構(gòu)建和維護(hù)我國(guó)食品安全監(jiān)管安全，特別是新《食品安全法于2015年4月通過(guò)，10月1日開(kāi)始施行。新的《食品安全法》在監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管方式和方法上都有很大進(jìn)步。

2.1 法律規(guī)制上的不足

新的《食品安全法》不論是監(jiān)管手段還是方式都比先前有重大進(jìn)步，但由于我國(guó)食品安全法律以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)都是在問(wèn)題出現(xiàn)以后才逐步完善的，所以仍存在有缺陷，如法律責(zé)任規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。新《食品安全法》在對(duì)違法者的處罰力度上有所加強(qiáng)，增加了處罰額度和力度，但這些法律規(guī)定仍然存在一些缺陷。如民事責(zé)任規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng)，民事賠償范圍規(guī)定不盡合理，對(duì)承擔(dān)責(zé)任的主體和賠償范圍未進(jìn)行明確規(guī)定。消費(fèi)者因食品導(dǎo)致的損失（主要是精神損害）難以找到法律依據(jù)。另外，食品安全方面的法律責(zé)任主要是行政責(zé)任，但行政責(zé)任的執(zhí)行主體仍存在有其他部門(mén)代為執(zhí)行等現(xiàn)象。

2.2 食品安全監(jiān)管法律體系不完善

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成了以《食品安全法》為核心，《傳染病防治法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法實(shí)施條例》為配套的法律體系。但是，目前的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還有缺陷，如相關(guān)配套法規(guī)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)滯后，相關(guān)法律規(guī)定如果不能隨著社會(huì)出現(xiàn)的新情況進(jìn)行變化和發(fā)展，則不能滿(mǎn)足新的食品監(jiān)管要求。

2.3 監(jiān)管執(zhí)行上的不足

新《食品安全法》有效解決了食品安全監(jiān)管執(zhí)行難的問(wèn)題，對(duì)維護(hù)食品健康、公眾合法食品安全權(quán)益信息以及社會(huì)公共秩序具有重要作用，但在監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程中存在一些難題。例如，因?yàn)樯鐣?huì)公眾的法律意識(shí)淡薄導(dǎo)致很少訴求權(quán)利救濟(jì)，監(jiān)管執(zhí)法缺乏持續(xù)性和規(guī)范性等，在監(jiān)管的過(guò)程中還存在有其他部門(mén)介入等。

2.4 配套制度不完善

中國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律體系構(gòu)建和籌劃并不是以食品安全為整體目標(biāo)的，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步完善的，因此獲得各國(guó)一致認(rèn)可有效的確保食品安全的配套制度還沒(méi)有進(jìn)一步有效確立，如信息公開(kāi)制度、可追溯制度、召回制度等，完善食品安全追溯制度、食品召回制度等有助于加強(qiáng)和完善對(duì)食品安全監(jiān)管制度。

3 完善食品安全監(jiān)管法律制度的相關(guān)措施

3.1 完善食品安全監(jiān)管法律

①建立完整的食品安全監(jiān)管法律體系。整合相關(guān)食品安全的法律法規(guī)，減少法律法規(guī)之間的交叉、重復(fù)、沖突、空白的現(xiàn)象，使居民食品監(jiān)管切實(shí)做到從“農(nóng)田到餐桌”，保證最終消費(fèi)的所有環(huán)節(jié)的食品安全。②建立完善的食品安全法律責(zé)任制度。③加大法律法規(guī)處罰力度、加強(qiáng)刑法保護(hù)。降低刑法立案標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)立法建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮《刑法》在打擊食品藥品違法犯罪中的作用，對(duì)涉刑案件依法嚴(yán)懲。

3.2 增強(qiáng)消費(fèi)者的監(jiān)督作用

結(jié)合目前法律的規(guī)定及消費(fèi)者所面臨的眾多食品安全問(wèn)題，強(qiáng)化消費(fèi)者食品安全意識(shí)、加強(qiáng)食品安全宣傳也是完善食品安全監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。

3.2.1 強(qiáng)化消費(fèi)者的食品安全意識(shí)

消費(fèi)者對(duì)食品安全知識(shí)的了解不多，特別是在農(nóng)村地區(qū)，壩壩宴、農(nóng)家樂(lè)等食品從業(yè)從業(yè)人員對(duì)食品安全的安全標(biāo)準(zhǔn)以及操作規(guī)范掌握得不好，廣大農(nóng)村消費(fèi)者對(duì)食品安全知識(shí)相關(guān)保護(hù)還不夠了解，對(duì)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)進(jìn)行的食品安全宣傳根本都不關(guān)注，一旦發(fā)生食品安全事故，就會(huì)使得很多消費(fèi)者對(duì)當(dāng)前的食品安全形勢(shì)比較悲觀(guān)，認(rèn)為我國(guó)食品安全監(jiān)管不力，法律對(duì)于市場(chǎng)上的違法行為視同擺設(shè)。而這種思想和意識(shí)導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)食品違法行為大多是采取容忍態(tài)度，多一事不如少一事，很少人會(huì)利用法律手段來(lái)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

3.2.2 加大食品安全宣傳力度

食品安全常識(shí)和知識(shí)的缺乏使人們對(duì)于食品安全事件的發(fā)生不關(guān)注，不論是消費(fèi)者還是從業(yè)人員，加強(qiáng)自身安全知識(shí)學(xué)習(xí)對(duì)于維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)益至關(guān)重要。因此，廣泛開(kāi)展食品安全宣傳教育至關(guān)重要。通過(guò)食品安全宣傳，提高他們進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的意識(shí)。只有從根本上提髙消費(fèi)大眾的食品安全意識(shí)，提高消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)意識(shí)，增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)政府監(jiān)管執(zhí)行力，維護(hù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常運(yùn)行，促進(jìn)食品經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)公平公正，約束生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為。

3.3 加大執(zhí)法力度、加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

（1）各級(jí)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法履行監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)廣大居民的切身利益；加強(qiáng)監(jiān)管，絕不容忍以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、維護(hù)企業(yè)利益為藉口，放松監(jiān)管。各級(jí)監(jiān)管部門(mén)需要進(jìn)一步提高執(zhí)法手段和執(zhí)法水平，切實(shí)排除食品安全隱患，依法處罰違法違規(guī)企業(yè)及有關(guān)人員。對(duì)涉嫌犯罪案件要及時(shí)移送立案，并積極主動(dòng)配合司法機(jī)關(guān)調(diào)查取證，嚴(yán)禁罰過(guò)放行、以罰代刑，確保對(duì)犯罪分子的刑事責(zé)任追究到位。

（2）針對(duì)層出不窮的制售假冒偽劣食品、藥品事件，應(yīng)加強(qiáng)警方辦案力量：①加大食品監(jiān)管職務(wù)犯罪偵辦力度。②針對(duì)重大刑事案件，要積極會(huì)同公安機(jī)關(guān)逐步完善行刑銜接機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同查處、聯(lián)合督辦等工作的有效銜接和對(duì)涉嫌犯罪案件的移送，充分發(fā)揮《刑法》在打擊食藥違法犯罪中的作用，對(duì)涉刑案件依法嚴(yán)懲。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要明確機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)打擊食品安全違法犯罪，對(duì)隱蔽性強(qiáng)、危害大、涉嫌犯罪的案件，根據(jù)需要提前介入，依法采取相應(yīng)措施。堅(jiān)持重典治亂，始終保持嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪的高壓態(tài)勢(shì)，使嚴(yán)懲重處成為食品安全治理常態(tài)。

（3）加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。當(dāng)前還存在地方保護(hù)、徇私舞弊、執(zhí)法不力等食品安全監(jiān)問(wèn)題，失職瀆職的存在使得大量食品違法遲遲得不到查處。即便部分食品違法問(wèn)題獲得查處，但是由于行政執(zhí)法部門(mén)與公安部門(mén)工作銜接不暢，導(dǎo)致許多涉及犯罪的食品違法案件，沒(méi)能移交給警方，最終只是行政處罰。因此，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、加強(qiáng)案件查處監(jiān)督，對(duì)食品安全違法犯罪案件未及時(shí)查處、重大案件久拖不結(jié)的，上級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)要組織力量直接查辦。

3.4 明確社會(huì)力量的監(jiān)管

食品安全的監(jiān)管不是政府機(jī)構(gòu)一方的問(wèn)題，而是社會(huì)共同治理的問(wèn)題，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)組織職能，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督強(qiáng)制力[6]。食品安全的監(jiān)管不僅僅需要加大違法經(jīng)營(yíng)者的違法成本，更需要社會(huì)多方力量對(duì)其監(jiān)督，包括新聞媒體、消費(fèi)者以及第三方機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)對(duì)違法違規(guī)者的多元威懾，形成社會(huì)共治的局面。