汪春芬 浙江省衢州市城市建設(shè)檔案館，衢州 324000

“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”是法制政府建設(shè)的基本要求。城建檔案管理也必須做到嚴格依法行政，按照法律法規(guī)規(guī)定做好城建檔案行政執(zhí)法工作。然而目前，各地城建檔案管理機構(gòu)開展檔案行政執(zhí)法則成了最薄弱的環(huán)節(jié)，有的城建檔案管理部門很少開展檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查，對違法單位和個人進行處罰的則更少。為此，本文對城建檔案執(zhí)法依據(jù)進行系統(tǒng)梳理、歸納及具體運用分析，方便城建檔案執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中參考使用。

1 城建檔案執(zhí)法法律體系

城建檔案行政執(zhí)法的法律依據(jù)主要是指城建檔案管理部門在行政執(zhí)法過程中，作出具體行政行為所適用的法律、法規(guī)和規(guī)章。從目前的現(xiàn)狀看，不少從事城建檔案工作的人員在開展檔案執(zhí)法活動時，不知哪些法律可以適用，對這些法律之間到底是什么關(guān)系也不清。其實，經(jīng)過這么多年的發(fā)展完善，城建檔案執(zhí)法法律法規(guī)已經(jīng)有了比較完善的體系。一是法律，主要有《檔案法》《建筑法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》三部法律；這三部法律中雖沒有直接的城建檔案執(zhí)法依據(jù)，但它們是城建檔案下位法的法源，基本原則均來自這三部法律，如《檔案法》第十條、十一條規(guī)定應(yīng)當立卷歸檔的材料，必須定期向本單位檔案機構(gòu)或者檔案工作人員移交，第二十四條規(guī)定了法律責任。《建筑法》第六十一條規(guī)定完整的工程技術(shù)經(jīng)濟資料是竣工驗收的必備條件?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條規(guī)定了檔案報送要求，第六十七條規(guī)定了未報送檔案違法責任。二是行政法規(guī)，主要有《檔案法實施辦法》《科學技術(shù)檔案工作條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》。三是部門規(guī)章，主要有建設(shè)部制定的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》《城市地下管線工程檔案管理辦法》。四是地方性法規(guī)和規(guī)章，如《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》（本文以浙江省衢州市為例）等。上述四個方面的法律法規(guī)，因其制定機關(guān)的不同，其法律效力也不同，其效力的大小依次為：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

2 城建檔案執(zhí)法主體依據(jù)

根據(jù)現(xiàn)行的《檔案法》的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門具有主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，依法查處檔案違法行為的行政職能；但是在實際工作中城建檔案執(zhí)法主體為縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門或者是受其委托的城建檔案館（處），檔案行政主管部門也不會主動參與城建檔案的具體行政執(zhí)法?！冻鞘薪ㄔO(shè)檔案管理規(guī)定》第三條第二款明確規(guī)定縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城建檔案管理工作。城市的建設(shè)行政主管部門也可以委托城建檔案館負責城建檔案工作的日常管理工作?！墩憬〕鞘薪ㄔO(shè)檔案管理辦法》第六條規(guī)定縣級以上建設(shè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城市建設(shè)檔案工作，第七條則對城市建設(shè)檔案機構(gòu)職責作了進一步規(guī)定。此外，《城市地下管線工程檔案管理辦法》第三條第三款規(guī)定縣級以上城市人民政府建設(shè)主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線工程檔案的管理工作。城市地下管線工程檔案的收集、保管、利用等具體工作，由城建檔案館或者城建檔案室負責。在實際工作中，各級建設(shè)行政主管部門會將執(zhí)法權(quán)委托于城建檔案館（處）行使，如浙江省衢州市住建局在2006年就實行了行政執(zhí)法責任制，將城建檔案的所有行政執(zhí)法職責全部委托衢州市城市建設(shè)檔案館（處）。需要注意的是，城建檔案館（處）在對外作出具體行政行為時，必須署委托人建設(shè)行政管理部門的名稱，加蓋建設(shè)行政管理部門的印章，而不能署城建檔案館（處）的名稱及加蓋城建檔案館（處）的印章。否則，將被視為越權(quán)而不具有法律效力。

3 城建檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查依據(jù)

一是對建設(shè)項目檔案監(jiān)管。城建檔案日常執(zhí)法的最主要的一項工作就是對建設(shè)項目檔案是否及時移交進行檢查，通過檢查發(fā)現(xiàn)城建檔案違法行為，從而對違法對象依法作出行政處理，確保城建檔案及時移交。為此，城建檔案相關(guān)法律法規(guī)對這方面的規(guī)定最多也最細。經(jīng)過梳理歸類，總共有8個條款從不同角度以不同要求作出了規(guī)定。其中《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》1條，《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》3條，《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》4條。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十七條規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當嚴格按照國家有關(guān)檔案管理的規(guī)定，及時收集、整理建設(shè)項目各環(huán)節(jié)的文件資料，建立、健全建設(shè)項目檔案，并在建設(shè)工程竣工驗收后，及時向建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門移交建設(shè)項目檔案。

《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》第六條第一款規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當在工程竣工驗收后三個月內(nèi)，向城建檔案館報送一套符合規(guī)定的建設(shè)工程檔案。第七條對改建、擴建和重要部位維修的工程，要求在工程竣工后三個月內(nèi)向城建檔案館報送。第十條對建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，向城建檔案館移交作了規(guī)定。

二是對城市地下管線工程檔案的監(jiān)管。城建檔案日常執(zhí)法除了對建設(shè)項目檔案是否及時移交進行檢查外，就是對城市地下管線工程檔案的監(jiān)督檢查。經(jīng)過梳理歸類，總共有8個條款作出了規(guī)定。其中，《城市地下管線檔案管理辦法》5條，《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》1條，《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》2條。

《城市地下管線檔案管理辦法》第七條規(guī)定施工單位在地下管線工程施工中發(fā)現(xiàn)未建檔的管線，主管部門應(yīng)當責令地下管線產(chǎn)權(quán)單位及時將測量的材料向城建檔案管理機構(gòu)報送。第十條規(guī)定建設(shè)單位和地下管線專業(yè)管理單位應(yīng)當及時向城建檔案管理機構(gòu)移交資料。第十一條規(guī)定了建設(shè)單位向城建檔案管理機構(gòu)移交的檔案資料標準要求。第十二條則進一步對地下管線專業(yè)管理單位更改、報廢、漏測部分的地下管線工程檔案及時向城建檔案管理機構(gòu)移交作了規(guī)定。第十三條第一款規(guī)定了工程測量單位應(yīng)當及時向城建檔案管理機構(gòu)移交有關(guān)地下管線工程城市地形圖和控制成果。

4 城建檔案行政處罰依據(jù)

城建檔案執(zhí)法中很重要的一項工作就是對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)城建檔案違法行為，依法作出行政處罰，只有監(jiān)督檢查，沒有處罰，城建檔案執(zhí)法則有頭無尾，沒有形成閉合管理，不利于城建檔案事業(yè)的發(fā)展。為此，城建檔案相關(guān)法律法規(guī)也對處罰作出了明確規(guī)定。經(jīng)過梳理歸類，除《檔案法》《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》三部法律原則性的處罰條款未列入梳理范圍，具體的可直接適用的處罰條款總共有7條。

行政處罰會對行政相對人利益產(chǎn)生較大的影響，為此，在具體執(zhí)法過程中，應(yīng)按照《行政處罰法》的規(guī)定重點注意以下五點：一是執(zhí)法人員要持證執(zhí)法。在城建檔案行政執(zhí)法過程中至少有二位取得省法制辦核發(fā)的執(zhí)法證人員參加，并應(yīng)主動向當事人出示執(zhí)法證件。二是當事人合法權(quán)利要保證。城建檔案行政主管部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由和依據(jù)，以及當事人依法享有陳述、申辯權(quán)、聽證等權(quán)利。三是處罰種類要適用正確。雖然根據(jù)《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》的規(guī)定，檔案行政處罰的種類只有警告、罰款和沒收違法所得等三種。而城建檔案根據(jù)上述梳理的處罰依據(jù)看，只有罰款一種，而責令改正只是一種行政處理措施，不屬于行政處罰，因此，我們在具體城建檔案行政執(zhí)法中，只能作出行政罰款的處罰，而不能私自增加處罰類型，否則即為違法。四是行政處罰決定書要規(guī)范。城建檔案行政處罰決定書應(yīng)當載明違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)以及行政處罰的種類和依據(jù)，特別注意的就是行政規(guī)范性文件不能作為處罰依據(jù)；申請行政復(fù)議或者提起訴訟的途徑和期限，若不載明，二年之內(nèi)當事人都可提起訴訟，這不利于及時結(jié)案；五是處罰決定書要依法送達。送達方式有多種，如當面送達、郵寄送達、公證送達等，如果只作出處罰決定而沒送達，行政處罰就不會發(fā)生法律效力。