何海倫 丁佳甜

（南京工業(yè)大學(xué) 江蘇省南京市 210000）

1 引言

國內(nèi)城市化正處于快速發(fā)展階段，道路交通工程等國民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是城市化發(fā)展的重中之重，但是目前隨著建設(shè)量的增加，速度的加快，缺乏相應(yīng)的規(guī)劃管理措施與法規(guī)來對道路交通等重要設(shè)施進行管理。道路交通是城市賴以生存和運行的動脈，會對城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會運行起全局性、先導(dǎo)性的作用[2]。從某個角度而言，道路交通規(guī)劃建設(shè)的實施質(zhì)量和速度將直接影響到國民經(jīng)濟的發(fā)展水平和提升速度。因此，本文希望通過以PDCA循環(huán)管理模式為目標，研究當前的城市道路交通規(guī)劃管理問題與其改善的可能，實現(xiàn)道路交通規(guī)劃實施體制的優(yōu)化，并以此進行相關(guān)理論措施的探索研究。

2 道路交通規(guī)劃管理實施現(xiàn)狀問題

2.1 相關(guān)法律法規(guī)缺失

作為道路交通建設(shè)主要法律依據(jù)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和共交通法》對道路交通規(guī)劃管理方面的界定十分概括，而像《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《公路建設(shè)法律法規(guī)》等細節(jié)性的相關(guān)法律法規(guī)在對道路建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計和施工部分描述的十分詳細，但是缺乏對管理內(nèi)容的闡述和要求。因此很難找到一部既具有道路交通規(guī)劃建設(shè)實施細節(jié)內(nèi)容，同時又在規(guī)劃管理內(nèi)容方面進行規(guī)定的法律法規(guī)文件。法律法規(guī)的欠缺形成了自上而下的規(guī)劃管理實施上存在的斷裂區(qū)間，影響了整體法律法規(guī)系統(tǒng)的完整性，導(dǎo)致了管理機制的漏洞出現(xiàn)。

2.2 實施管理條塊分割

城市交通規(guī)劃、建設(shè)和管理部門分屬于不同的機構(gòu)。在相關(guān)事件發(fā)生以后，不同機構(gòu)的不同部門缺乏相應(yīng)的管理權(quán)力和手段，沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以參考，同時各部門的協(xié)調(diào)、溝通存在障礙，無法形成統(tǒng)一有效的解決方案，導(dǎo)致道路交通建設(shè)工程無限期停滯，阻礙社會經(jīng)濟的政策發(fā)展。目前，全國性城市交通問題專門研究機構(gòu)只有兩家（建設(shè)部的“城市交通工程技術(shù)中心”與無錫市“公安部交通管理科研所”），它們分頭選擇研究課題，獨立展開研究工作，難以體現(xiàn)交通規(guī)劃與交通管理的綜合及協(xié)調(diào)，形成了本該進行一體化研究及解決的交通規(guī)劃與管理問題部門脫離，制定具體管理政策時相互分離，無法形成解決城市交通規(guī)劃管理的合力。[4]

2.3 規(guī)劃部門管理職能定位不明確、效率低下

規(guī)劃部門在所謂的城市道路交通規(guī)劃管理機制中的定位和職能不明確，其管轄的職權(quán)劃分比較模糊，在各類相關(guān)的法律法規(guī)或者統(tǒng)籌性文件中沒有進行過說明。因此在對部分建設(shè)項目的承建方、建設(shè)方進行依法管理時瞻前顧后、困難重重，無法對其管理范圍內(nèi)的相關(guān)建設(shè)項目起到監(jiān)督管理的目的。同時，作為整個道路建設(shè)項目中的一環(huán)，在缺乏法律法規(guī)政策引導(dǎo)下的規(guī)劃部門對建設(shè)單位進行單方面的處罰是不切實際的。[5]

2.4 未結(jié)合公眾參與、監(jiān)管機制缺失

在我國的城市建設(shè)中長期存在著輕視監(jiān)管的現(xiàn)象。隨著城市的發(fā)展，道路交通建設(shè)的實施過程中的專業(yè)性和技術(shù)性要求提高，相應(yīng)的監(jiān)管機制無法針對日新月異的技術(shù)進行有效的監(jiān)督和管理，也缺乏對建設(shè)完成之后的長效監(jiān)管機制。公眾作為道路交通規(guī)劃建設(shè)工程中重要的參與者和利益相關(guān)群體，在建設(shè)過程中處于重要一環(huán)，結(jié)合公眾參與能夠形成的一個重要的監(jiān)督形式——群眾監(jiān)督。但是目前的道路交通規(guī)劃管理監(jiān)督模式中，權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，缺乏與公眾參與政策的結(jié)合。

2.5 工程建設(shè)手續(xù)審批程序不合理

在規(guī)劃行政許可過程中，管理機構(gòu)憑借自己的專業(yè)知識去判斷申請者的申請是否合理、是否符合規(guī)劃的要求，繼而做出相關(guān)的許可決定，在這一過程中明顯缺乏申請者的申訴環(huán)節(jié)和利益相關(guān)者的參與環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃行政管理部門只是對申請工程建設(shè)的建設(shè)單位進行工程資質(zhì)的手續(xù)審批審查，但是無法對后續(xù)的如非法分包轉(zhuǎn)包等機制漏洞下形成的流程進行有效的管理。

3 PDCA循環(huán)管理模式

3.1 概念與管理流程

PDCA循環(huán)由美國質(zhì)量管理專家戴明博士提出，又稱戴明環(huán)。全面質(zhì)量管理的思想基礎(chǔ)和方法依據(jù)就是PDCA循環(huán)。PDCA循環(huán)的含義是將質(zhì)量管理分為四個階段，即計劃（plan）、執(zhí)行（do）、檢查（check）、處理（act）。PDCA循環(huán)不僅在質(zhì)量管理體系中運用，也適用于一切循序漸進的管理工作。

3.2 PDCA循環(huán)與道路交通規(guī)劃管理

道路交通規(guī)劃實施建設(shè)工程項目大、建設(shè)時間也較長，符合PDCA循環(huán)管理模式中對于循序漸進的管理工作的要求。同時，規(guī)劃部門在進行管理道路交通規(guī)劃實施建設(shè)的主體就是道路建設(shè)的質(zhì)量，與PDCA對于質(zhì)量監(jiān)管的內(nèi)容契合。

道路交通工程建設(shè)項目的開展，涉及到政府以及許多的部門和群體，各部門之間難免在規(guī)劃管理方面出現(xiàn)問題，而規(guī)劃部門作為道路交通工程建設(shè)中重要的一環(huán)，規(guī)劃管理方面起著重要的作用，通過運用PDCA循環(huán)管理模式——進行一種自上而下、合乎邏輯的工作程序（Plan-Do-Check-Act），政府處理不好的規(guī)劃管理問題紕漏交給下一步的交通局、建設(shè)局、移民局最后是建設(shè)方，然后匯總相應(yīng)的處理方法、信息以及現(xiàn)有的問題到規(guī)劃部門。大環(huán)套小環(huán)，互相促進推動項目工程質(zhì)量層層提升的管理方式能給現(xiàn)有的道路交通規(guī)劃管理方式帶來實足的進步。這樣不僅能夠充分發(fā)揮各個部門的規(guī)劃管理作用，同時能夠形成系統(tǒng)有效且條理科學(xué)的質(zhì)量監(jiān)管流程，使得今后的道路交通規(guī)劃管理能夠有一個合理的管理模式。

4 結(jié)合PDCA循環(huán)管理模式的道路規(guī)劃實施體制優(yōu)化策略

4.1 制定多部門協(xié)調(diào)的法律法規(guī)（P）

進一步落實統(tǒng)籌類法律對于道路交通規(guī)劃管理方面的法律要求，完善細節(jié)性的相關(guān)法律法規(guī)，謀求推動宏觀管理與實施細節(jié)結(jié)合的管理法規(guī)的編制。相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善步驟等同于PDCA管理模式中的計劃（P），是整個道路建設(shè)項目開始的準備階段，以書面的形式規(guī)定了相關(guān)的建設(shè)、監(jiān)理和施工的內(nèi)容。完善相關(guān)的法律法規(guī)有利于明確道路交通規(guī)劃管理的對象，保證建設(shè)工程質(zhì)量體系的高效運作，為施工建設(shè)提供準確可靠的依據(jù)，有效預(yù)防實施管理中可能造成的質(zhì)量問題。

4.2 協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)（D）

加強各個管理部門之間的協(xié)調(diào)與溝通[7]，促進管理機制一體化、流程化類似于PDCA管理模式中的組織實施（D）。通過PDCA管理模式來制定有利于各個程序和環(huán)節(jié)合理運行的規(guī)則和流程，提高道路交通工程布局的系統(tǒng)性、功能的關(guān)聯(lián)性以及服務(wù)的公益性，逐步對上位的法律法規(guī)進行相應(yīng)的對照和落實，按照完善的規(guī)范進行實施。

4.3 明確規(guī)劃部門職能（D）

規(guī)劃部門作為道路交通規(guī)劃實施管理中的重要一環(huán)，通過PDCA管理模式的組織與實施，能夠明確的劃分其管轄的職權(quán)，明確規(guī)劃管理的內(nèi)容和各項目的規(guī)劃控制指標，將前幾個循環(huán)合理有序的匯總部分納入標準，并且處理剩下的問題，將總體的規(guī)劃實施管理的效率大大的提升。

4.4 形成制度化的公眾參與、法律監(jiān)督的工作機制（C）

公眾參與制度建設(shè)是推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平提高，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃公平公正的有效措施，是加強政務(wù)公開、完善行政公示制度的重要組成部分。建立結(jié)合公眾參與的法律監(jiān)督委員會制度，在法律上明確規(guī)定監(jiān)督委員的權(quán)力、職責以及承擔的責任，規(guī)劃部門應(yīng)當在委員會內(nèi)部占有重要席位，且可以結(jié)合公眾監(jiān)督的制度進行管理，這一部分相當于PDCA管理模式中的效果檢查（C）。

4.5 建立持續(xù)的工程建設(shè)手續(xù)審批管理機制（A）

該內(nèi)容作為整個道路交通規(guī)劃實施建設(shè)的第一環(huán)，也是PDCA循環(huán)管理模式的承上啟下的一環(huán)，承接多方部門的要求與信息，通過必要的審核進行資格證書的核發(fā)從而開始所有的建設(shè)工作。

由于現(xiàn)有的道路交通工程規(guī)劃管理程序存在漏洞，因此建立一種自上而下的完善的手續(xù)監(jiān)督管理機制十分重要。在城市規(guī)劃行政主管部門與測繪部門商定道路設(shè)計要求后，建設(shè)單位通過與設(shè)計院進行溝通、征求相關(guān)專業(yè)部門的意見，將擬定的方案送審規(guī)劃行政主管部門進行核定并申請核發(fā)工程規(guī)劃許可證。隨后建設(shè)單位要委托施工單位進行放樣，與測繪部門和交通部門進行協(xié)調(diào)。規(guī)劃管理部門實際上在上述審批核發(fā)完成之后就失去了對道路建設(shè)工程的管理與監(jiān)督，而漏洞往往發(fā)生在對道路工程規(guī)劃許可證的后續(xù)資質(zhì)使用過程中。因此建立一種長效性監(jiān)督與管理的工作制度，將有利于規(guī)劃管理體制的優(yōu)化。不光在源頭上把控強制性的法律法規(guī)內(nèi)容，同時在后續(xù)使用上杜絕違法行為。

5 結(jié)語

面對當今道路建設(shè)質(zhì)量問題與道路交通規(guī)劃管理機制方面的問題，運用PDCA管理方法能夠達到優(yōu)化管理機制、強化監(jiān)督管理、促進高效運轉(zhuǎn)的目的。在PDCA循環(huán)管理模式目標下的城市道路交通規(guī)劃管理實施體制，在社會高速發(fā)展、建設(shè)工程量劇增、建設(shè)規(guī)劃管理模式缺失等情況下，能夠為將來城市道路交通規(guī)劃實施體制帶來較大的變革。PDCA循環(huán)管理模式在各個部門（尤其是規(guī)劃部門）推廣下，能夠保證城市道路交通建設(shè)質(zhì)量與工期，減少建設(shè)施工事故與責任的推諉現(xiàn)象，完善道路交通建設(shè)的法律法規(guī)體系，同時實現(xiàn)最終的道路交通規(guī)劃實施體制的優(yōu)化目標。

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