張旭

土地儲(chǔ)備，是指各級(jí)人民政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開(kāi)發(fā)整理，然后向社會(huì)提供各類建設(shè)用地的行為。在新形勢(shì)下，尤其是隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的深入發(fā)展，對(duì)土地儲(chǔ)備工作要求越來(lái)越高，面臨的難題越來(lái)越多，需要引起高度重視，并采取有效措施加以解決。

1 土地儲(chǔ)備的重要意義

土地儲(chǔ)備是政府調(diào)控土地資源，穩(wěn)定土地市場(chǎng)，引領(lǐng)城市發(fā)展，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展意義重大。

1.1 保障城市建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施

充分的土地儲(chǔ)備是城市規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)。只有結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，按照相應(yīng)的總量、功能、區(qū)域、時(shí)序，有計(jì)劃地實(shí)施土地儲(chǔ)備，并結(jié)合市場(chǎng)需求，適時(shí)、有效地供應(yīng)土地，才能充分發(fā)揮土地對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性服務(wù)保障作用。

1.2 有效提高土地的使用效率

土地是一種稀缺的寶貴資源，但在各個(gè)城市中，總有些“沉睡”、零散或未充分開(kāi)發(fā)的土地。政府通過(guò)土地收儲(chǔ)，進(jìn)行必要的整理，統(tǒng)籌規(guī)劃，使零散的土地連接成片，使未充分開(kāi)發(fā)的土地得到深度開(kāi)發(fā)，切實(shí)做到地盡其用，推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展。

1.3 促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康運(yùn)行

房地產(chǎn)市場(chǎng)是個(gè)全鏈條的完整體系，其中土地儲(chǔ)備是總源頭，只有結(jié)合土地使用情況，及時(shí)調(diào)整土地儲(chǔ)備計(jì)劃，同時(shí)結(jié)合土地價(jià)格運(yùn)行規(guī)律，逆向調(diào)整土地收儲(chǔ)和出讓規(guī)模，才能確保土地市場(chǎng)供需平衡、價(jià)格穩(wěn)定。

2 土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，土地儲(chǔ)備工作在城市建設(shè)中發(fā)揮的作用愈發(fā)明顯，但也面臨著土地儲(chǔ)備缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，儲(chǔ)備資金相對(duì)匱乏，收儲(chǔ)周期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，制約了土地儲(chǔ)備工作的順利進(jìn)行。

2.1 土地儲(chǔ)備缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

目前，我國(guó)的大多數(shù)城市執(zhí)行的是市、區(qū)兩級(jí)政府分別進(jìn)行土地儲(chǔ)備的工作制度，這種制度由于各級(jí)政府根據(jù)自身需要，自行安排收儲(chǔ)項(xiàng)目，獨(dú)自開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施建設(shè)，缺少全市統(tǒng)一規(guī)劃和管理，呈現(xiàn)出項(xiàng)目擺放不協(xié)調(diào)、城市空間拓展較為分散、新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上、城市功能發(fā)揮不充分等問(wèn)題。

2.2 資金籌集成為關(guān)鍵性難題

過(guò)去，土地儲(chǔ)備資金的很大一部分來(lái)自銀行貸款。2016年四部委聯(lián)合下發(fā)的財(cái)綜〔2016〕4號(hào)文，規(guī)定各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。此項(xiàng)規(guī)定直接掐斷了儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一項(xiàng)重要的資金來(lái)源，導(dǎo)致了收儲(chǔ)資金嚴(yán)重不足，只能通過(guò)政府發(fā)債券的形式來(lái)籌集資金。但根據(jù)國(guó)家降低地方債務(wù)的要求，發(fā)債規(guī)模與原來(lái)貸款規(guī)模相差甚遠(yuǎn)，從而造成資金緊張的局面。

2.3 收儲(chǔ)周期過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致地價(jià)大幅提高

在實(shí)行凈地出讓政策的大背景下，土地收儲(chǔ)周期理想化應(yīng)為1～2年。但在征收過(guò)程中，由于個(gè)別被征收對(duì)象補(bǔ)償預(yù)期較高，遲遲無(wú)法與征收主體達(dá)成征收協(xié)議，導(dǎo)致征收收尾工作無(wú)法完成，但前期投入的儲(chǔ)備資金大多是通過(guò)銀行貸款或政府債券形式籌集，財(cái)務(wù)成本逐年加大。收儲(chǔ)地塊無(wú)法實(shí)現(xiàn)凈地，及時(shí)出讓，造成地塊收儲(chǔ)成本越來(lái)越高。由于地價(jià)在房?jī)r(jià)中的占比較大，地塊競(jìng)得人不得不將地塊競(jìng)得價(jià)格轉(zhuǎn)嫁到商品房出讓價(jià)格上，推動(dòng)房?jī)r(jià)不斷上漲。

3 完善土地儲(chǔ)備工作的對(duì)策及建議

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，引領(lǐng)全市土地儲(chǔ)備工作

土地儲(chǔ)備，規(guī)劃先行，這應(yīng)該成為工作的必要原則，主要有以下三個(gè)方面：

（1）統(tǒng)籌用地結(jié)構(gòu)管理。結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地供應(yīng)的實(shí)際需求、各區(qū)域現(xiàn)有土地及房產(chǎn)庫(kù)存量，合理調(diào)控土地儲(chǔ)備及出讓用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)以土地儲(chǔ)備及出讓結(jié)構(gòu)對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的強(qiáng)力支撐。

（2）統(tǒng)籌用地規(guī)模管理。與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度相適應(yīng)，合理制定土地儲(chǔ)備規(guī)模，提早儲(chǔ)備、合理供應(yīng)。對(duì)于促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)的產(chǎn)業(yè)用地，大力扶持，做到應(yīng)保盡保。

（3）統(tǒng)籌用地時(shí)序管理。土地儲(chǔ)備要優(yōu)先安排市政府確定的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，要優(yōu)先收儲(chǔ)空置土地和低效利用土地，提高土地使用效率。

3.2 合理安排資金，加快資金周轉(zhuǎn)

儲(chǔ)備資金的掣肘將不得不對(duì)土地儲(chǔ)備的傳統(tǒng)觀念進(jìn)行改變，從原來(lái)的“攤大餅、撒芝麻”的收儲(chǔ)方式，向精細(xì)化、精品化、集中化的思路轉(zhuǎn)變。集中有限資金，重點(diǎn)開(kāi)展地理位置較好、基礎(chǔ)設(shè)施配套健全、亟需拆遷改造、市場(chǎng)關(guān)注度高的地塊的征收工作，爭(zhēng)取地塊快進(jìn)快出，做到出讓一塊，收儲(chǔ)一塊，研究一塊的工作鏈條，實(shí)現(xiàn)機(jī)械化運(yùn)轉(zhuǎn)，從而提高資金使用效率，有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 堅(jiān)持先易后難，優(yōu)先開(kāi)展高校、企業(yè)用地的收儲(chǔ)

在現(xiàn)實(shí)中，收儲(chǔ)周期長(zhǎng)的地塊，往往是居民補(bǔ)償預(yù)期較高，或?qū)剡w安置區(qū)域要求苛刻，并且戶數(shù)較多，易形成團(tuán)體，耗費(fèi)大量談遷精力，影響征收進(jìn)程。對(duì)于此類現(xiàn)象，應(yīng)注重先易后難，優(yōu)先開(kāi)展高校、院所、企業(yè)、工廠等被征收人主體數(shù)量較少，無(wú)需回遷安置的地塊，這樣既可節(jié)省大量人力成本，也是對(duì)當(dāng)?shù)亟逃季?、科研擴(kuò)容、企業(yè)改造、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有力保障。對(duì)于居民補(bǔ)償久拖不決的問(wèn)題，應(yīng)盡快履行司法程序，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)通過(guò)法律途徑予以解決。

總之，土地儲(chǔ)備工作的重要性不言而喻，我們必須充分認(rèn)識(shí)其所帶來(lái)的影響，剖析土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地采取措施，讓土地儲(chǔ)備工作發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出更大的貢獻(xiàn)。