許達(dá)昌

（海口市政府投資項(xiàng)目管理中心 海南省?？谑?570100）

1 引言

PPP是Public Private Partnership的簡(jiǎn)稱，即政府和社會(huì)資本合作的模式，這種模式將社會(huì)資本先進(jìn)的管理模式和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與政府強(qiáng)有力的政策支持結(jié)合起來(lái)，解決了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中政府資金不足和經(jīng)驗(yàn)缺乏的難題。但不能忽視的是，無(wú)論是在公共投資驅(qū)使宏觀資源配置，還是具體PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)用效益的微觀層面，PPP模式的經(jīng)濟(jì)效率并不能完全體現(xiàn)出來(lái)。PPP項(xiàng)目的決策、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，控制權(quán)的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、配置等經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生過(guò)程中，必定有許多影響PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵性因素，如何在PPP項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)行過(guò)程中，甄別并分析這些影響項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵性因素，發(fā)現(xiàn)其中的關(guān)系和區(qū)別，才能從整體上提高PPP模式的經(jīng)濟(jì)效率。

2 PPP模式對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的影響

眾所周知，PPP模式最大的優(yōu)勢(shì)在于能夠提高整體項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率，這一結(jié)論早已得到了理論和實(shí)踐方面的驗(yàn)證。在這一環(huán)節(jié)中，卻蘊(yùn)含著一個(gè)先入為主的假設(shè)：較之于政府部門，社會(huì)資本往往以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)而不斷提升自身生產(chǎn)效率，因此人們往往認(rèn)為社會(huì)資本比政府部門更加有效率。但在PPP模式下，社會(huì)資本的合理利潤(rùn)已經(jīng)被合同所規(guī)定，其收入往往也只受合同履約情況的影響而有波動(dòng)。PPP模式在提升項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，合同成本控制和公私主體目標(biāo)等方面的經(jīng)濟(jì)效率仍然受到了較大的限制。

2.1 提升了項(xiàng)目資金使用效率

從PPP模式的實(shí)踐情況來(lái)看，PPP模式對(duì)項(xiàng)目資金使用效率的提升主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）PPP模式提升了政府資金使用效率。自分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)政收入降低，難以滿足公眾日益提升的公共設(shè)施需求，在這種大背景下，PPP模式的出現(xiàn)，極大程度上緩解了基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政的巨大壓力，地方政府可以將有限的資金投入到更多的公眾服務(wù)和產(chǎn)品的供給中，進(jìn)而從總體上提升了地方政府的資金使用效率。

（2）PPP模式降低了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的綜合成本。社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)是PPP項(xiàng)目的主要特征，在這種模式下，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本需要在前期投入較多的建設(shè)資金，并從項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)收入或政府補(bǔ)貼中得到相應(yīng)的回報(bào)，這種以與經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤的回報(bào)模式為重要特征的建設(shè)經(jīng)營(yíng)方式給社會(huì)資本帶來(lái)了無(wú)形中的壓力。社會(huì)資本會(huì)在工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中主動(dòng)控制成本，力求項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的利潤(rùn)最大化，最終可以在一定程度上降低基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的綜合成本，節(jié)約了項(xiàng)目的整體投資，提升了項(xiàng)目建設(shè)資金的使用效率。

2.2 提高了合同成本管理難度

交易成本理論認(rèn)為，合同成本的產(chǎn)生往往產(chǎn)生在高資產(chǎn)專用性、高復(fù)雜性、高不確定性和較低的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目中，而這些特點(diǎn)與PPP項(xiàng)目有高度的重合，PPP項(xiàng)目的高額交易成本正是來(lái)源于合同的基本特性。

在PPP項(xiàng)目中，合同為PPP項(xiàng)目明確了政府與社會(huì)資本不同的責(zé)任和權(quán)力，并且對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制作出了規(guī)定，但其合同根本的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、不確定性、不靈活性和不完整性都使得項(xiàng)目交易成本變得較高。

另外，PPP項(xiàng)目的交易成本是由其合同的復(fù)雜性和不確定性所決定的。在合同管理能力不理想甚至低下的情況下，政府與社會(huì)資本之間的合作容易出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向。在合同的履行中，各個(gè)主體的行為選擇是合同簽訂時(shí)不能預(yù)料的事情；隨著越來(lái)越多的群體加入，復(fù)雜的合同關(guān)系將使PPP建設(shè)項(xiàng)目的管理成本隨之上升。

2.3 解決了政府和社會(huì)資本間目標(biāo)不同的問(wèn)題

傳統(tǒng)政府投資模式中政府和社會(huì)資本之間的目標(biāo)不同是導(dǎo)致影響PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率低下的重要因素之一。已有研究表明，組織之間目標(biāo)沖突的后果是高昂的合同議價(jià)費(fèi)用等機(jī)會(huì)主義行為，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益較低。

對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的雙方而言，目標(biāo)不同也是十分正常的，政府是為了滿足日益提高的公共服務(wù)需求而進(jìn)行投資建設(shè)，社會(huì)資本的目標(biāo)則是希望在PPP項(xiàng)目合同周期中最大化自己的利益。正如上文所述，合同的不完全性，提供了機(jī)會(huì)主義行為的操作空間。在合同總金額確定的情況下，社會(huì)資本可能利用自己的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等方面優(yōu)勢(shì)，增加自己的利益回報(bào)，而不是總體上降低政府的建設(shè)成本，這種情況下并不能正在意義上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的提升和成本的減小，最終可能導(dǎo)致項(xiàng)目的投資建設(shè)沒(méi)有達(dá)到最理想的狀態(tài)。但是PPP模式又創(chuàng)新的引入績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，通過(guò)構(gòu)建從造價(jià)控制、服務(wù)供給、維修管理等多維度的評(píng)價(jià)考核體系，一定程度上避免了上述問(wèn)題。同時(shí)，較傳統(tǒng)政府投資模式而言，PPP模式在一定程度上是實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益提高，并且實(shí)現(xiàn)了高效高質(zhì)量的供給公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

3 提升PPP模式下工程建設(shè)經(jīng)濟(jì)效率的建議

3.1 政府應(yīng)更加理性的對(duì)待PPP模式

雖然PPP模式下項(xiàng)目的建設(shè)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)在國(guó)外許多項(xiàng)目中得到驗(yàn)證，但政府部門應(yīng)當(dāng)清醒的看到，PPP模式并不是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的萬(wàn)能藥。如果政府沒(méi)有以正確的態(tài)度和謹(jǐn)慎的方法對(duì)待PPP模式，很有可能PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)最終無(wú)法成為真正的公私合作，反而成為了社會(huì)資本，享用基礎(chǔ)設(shè)施投資利益的饕餮盛宴。因此，政府在對(duì)待PPP模式建設(shè)新項(xiàng)目時(shí)要端正態(tài)度謹(jǐn)慎進(jìn)行，在PPP項(xiàng)目的合作關(guān)系建立時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)致力于建立真正的公私合作關(guān)系，通盤考慮生產(chǎn)成本、社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效應(yīng)等方面因素，降低社會(huì)總成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)凈福利最大化，通過(guò)可持續(xù)發(fā)展的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的共同目標(biāo)。

3.2 基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革新合作和治理模式

在我國(guó)，社會(huì)資本是被允許發(fā)起PPP項(xiàng)目的，但實(shí)際上由社會(huì)資本所發(fā)起的PPP項(xiàng)目非常少。目前大多數(shù)已成功開始實(shí)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目，是以政府部門為發(fā)起人，由發(fā)改委和財(cái)政部門審批，經(jīng)過(guò)多重行政手續(xù)之后，由人民政府審批通過(guò)后才開始招標(biāo)建設(shè)。此過(guò)程中，政府審批部門存在效率較低或協(xié)調(diào)周期較長(zhǎng)的情況，在一定程度上影響PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率。此外，政府部門作為發(fā)起人的PPP項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注的主要是政府和社會(huì)資本的利益，公眾在PPP項(xiàng)目的決策中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。實(shí)際上，PPP模式的實(shí)質(zhì)在于將不同利益的主體進(jìn)行銜接和溝通，形成一個(gè)不僅由政府和社會(huì)資本組成的政企合作系統(tǒng)，而且這個(gè)系統(tǒng)還應(yīng)當(dāng)有社會(huì)公眾和其他社會(huì)組織的參與。結(jié)合目前發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，PPP項(xiàng)目的治理過(guò)程可以增加多方主體互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同參與網(wǎng)絡(luò)治理。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，網(wǎng)絡(luò)治理更多的意味著不同利益主體之間的互相依賴和協(xié)調(diào)，并接受相應(yīng)的責(zé)任和監(jiān)管，在這個(gè)治理過(guò)程中，各方主體應(yīng)當(dāng)享有平等參與的權(quán)利和機(jī)會(huì)，各方的合作是基于共贏而非對(duì)抗，權(quán)利和責(zé)任在網(wǎng)絡(luò)化中被分享和分擔(dān)，最終實(shí)現(xiàn)PPP建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的提升。

3.3 提升政府自身建設(shè)能力

結(jié)合上文的分析，PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的提高，可以從合同設(shè)計(jì)和提升合同管理能力入手，這就要求政府需要具備專業(yè)的技術(shù)和有效的合同管理能力配合。健全的法律制度和監(jiān)管框架，制定全面有效的規(guī)制對(duì)于提升PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率有重要的意義。政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在PPP項(xiàng)目中決策領(lǐng)導(dǎo)的作用，從根本上保護(hù)公共利益，避免PPP項(xiàng)目被社會(huì)資本或市場(chǎng)所控制。面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中日益強(qiáng)勢(shì)的私人部門，提升政府自身建設(shè)能力，強(qiáng)化政府在PPP項(xiàng)目中的決策作用，是提升PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率的時(shí)代需要。

4 總結(jié)

隨著PPP模式在全世界范圍內(nèi)的推廣，世界各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到，PPP模式的經(jīng)濟(jì)效率提升，與自身認(rèn)識(shí)、建設(shè)能力、治理模式等方面的因素是分不開的。中國(guó)目前正處在PPP項(xiàng)目大量上馬的時(shí)代，如何更有效的提升項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效率，如何真正地實(shí)現(xiàn)PPP模式的物有所值問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性等問(wèn)題是擺在我們面前的難題，這些問(wèn)題也是未來(lái)推廣運(yùn)用PPP模式需要重視和研究的問(wèn)題。

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