曾 丹

（吉林省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所，吉林 長春 130000）

眾所周知，在我國城鄉(xiāng)社會(huì)的資源配置與分布中，鄉(xiāng)村所擁有的資源份額嚴(yán)重短缺，鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力也相對(duì)不足。稅費(fèi)改革以后，國家向農(nóng)村源源不斷地進(jìn)行資源輸入，來支援農(nóng)村的建設(shè)。駐村第一書記的政策就是在這種治理背景下出臺(tái)的，作為國家對(duì)農(nóng)村的人才資源調(diào)度在全國廣泛推廣開來。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，作為一種嵌入力量，駐村第一書記的實(shí)踐如何從過去的國家資源調(diào)度到參與治理的蛻變，如何實(shí)現(xiàn)從對(duì)農(nóng)村進(jìn)行輸血到造血的轉(zhuǎn)型，在鄉(xiāng)村振興中駐村第一書記這一“外力”和鄉(xiāng)村的“內(nèi)力”如何相互作用，是本文探討的核心問題。

1 問題的提出

關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究文獻(xiàn)可以說是汗牛充棟。作為從干部下派掛職鍛煉實(shí)踐中總結(jié)提煉出來的一項(xiàng)鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新，隨著精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，駐村第一書記支援村治已經(jīng)在我國推廣開來，成為一項(xiàng)轟轟烈烈的政治運(yùn)動(dòng)。然而，由于其正式推廣的時(shí)間不長，還沒有完善的理論對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行具體指導(dǎo)，雖然有一些關(guān)于干部掛職鍛煉工作的學(xué)術(shù)論文和著作可供參閱，但是專門針對(duì)駐村第一書記參與村治進(jìn)行研究的專著還比較少。目前，可查閱到知網(wǎng)上關(guān)于駐村第一書記對(duì)村莊治理的研究主要圍繞以下3個(gè)方面展開：①目前的研究主要集中在駐村第一書記助推精準(zhǔn)扶貧上；②有學(xué)者從駐村第一書記對(duì)村民自治的推動(dòng)作用角度來研究，如陳國申等［1］認(rèn)為作為一種與村莊無利害沖突的外來幫扶力量，第一書記如果能準(zhǔn)確定位、確立正式的工作原則、科學(xué)地開展工作，對(duì)村民自治就是一種積極力量；③有學(xué)者從第一書記對(duì)基層黨組織的重建來研究，加強(qiáng)了黨和群眾的聯(lián)系，是群眾路線制度化在新時(shí)期的一種嘗試。

綜上所述，當(dāng)前關(guān)于駐村第一書記參與村治的研究較多集中于對(duì)駐村第一書記的宣傳教育上，深入的學(xué)術(shù)研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐，第一書記與村兩委的關(guān)系如何處理、第一書記的嵌入對(duì)村莊治理有何影響等諸多問題需繼續(xù)深化研究。因此，對(duì)駐村第一書記制度的研究就顯得十分必要和迫切。

2 駐村第一書記的政策背景及作用

2.1 駐村第一書記的政策出臺(tái)背景及演變

我國在2002年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)已經(jīng)取消了提留款，取而代之向農(nóng)村源源不斷地輸入各種資源，國家和農(nóng)民之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系發(fā)生了根本變化，農(nóng)村基層治理的能力和權(quán)利被極大削弱的同時(shí)，鄉(xiāng)村治理面臨新一輪資源分配的矛盾。國家試圖通過一系列外部人才的輸入為薄弱的農(nóng)村基層治理注入新鮮血液，來重塑國家與農(nóng)民之間的關(guān)系。2015年中共中央組織部、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室三部門共同印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，決定向建檔立卡貧困村、黨組織軟弱渙散村以及民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊疆、災(zāi)后重建地區(qū)的一些村選派駐村第一書記。從歷史上來看，駐村第一書記制度是由解放初期的農(nóng)村“工作隊(duì)”演變而來的，是一種反官僚化運(yùn)作的運(yùn)動(dòng)式工作方法，更是中國共產(chǎn)黨“密切聯(lián)系群眾”“走群眾路線”的制度化運(yùn)作機(jī)制［2］。

2.2 駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理中的作用

如今，駐村第一書記已成為外部人才治村的一支中堅(jiān)力量。在駐村第一書記及其工作隊(duì)的積極推動(dòng)下，貧困村的村容、村貌、村治都得到了一定改善。駐村第一書記主要從以下方面改善村治。

2.2.1 聯(lián)結(jié)外部資源，利用所在單位的資源或個(gè)人的資源為貧困村謀福利。從吉林省的經(jīng)驗(yàn)來看，駐村第一書記主要是通過聯(lián)結(jié)外部資源給村莊帶來福利，從而參與到村莊治理中來，這也是駐村第一書記在扶貧中最受村民期待的一項(xiàng)。通過駐村第一書記聯(lián)結(jié)外部資源，包保村在這一過程中或多或少得到了一些資源來發(fā)展村治。中央要求駐村第一書記所在單位要給駐村第一書記工作全力支持，所以駐村第一書記帶來的不僅僅是自己的經(jīng)驗(yàn)智慧，還有包保單位的資源。各包保單位擁有的資源和權(quán)力大小不一樣，所以在幫扶過程中各包保村所得到的資源和幫扶是不一樣的，各包保村所得到的資源多少和幫扶力度取決于駐村第一書記背后的單位權(quán)力大小。

2.2.2 改善貧困村公共設(shè)施狀況和交通狀況。在當(dāng)前的貧困農(nóng)村，交通狀況都非常差：晴天道路凹凸不平，雨天泥濘不堪。道路問題不僅影響了村民的正常生活和出行方便，更阻礙了扶貧開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且貧困農(nóng)村公共設(shè)施匱乏，大多數(shù)村莊連公共廁所都沒有。公共活動(dòng)空間更是缺乏，沒有健身器材，更沒有文化活動(dòng)室。“要想富先修路”，駐村第一書記到來后一般都想辦法給貧困村籌資修村道，改善交通狀況。資金充足的單位還建造了健身活動(dòng)場(chǎng)所，發(fā)動(dòng)村民植樹造林、改造農(nóng)村的破舊圍墻等，在一定程度上改善了農(nóng)村的村容村貌。

2.2.3 開發(fā)扶貧致富項(xiàng)目。推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧是駐村第一書記下鄉(xiāng)的主要職責(zé)之一。從吉林省的情況來看，駐村第一書記主要從以下方面來開發(fā)扶貧。第一，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)。在白城市一帶，由于縣里有光伏項(xiàng)目扶貧，駐村第一書記進(jìn)村主要負(fù)責(zé)帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，白城市土地屬于鹽堿地，適宜種植小米等谷類作物，駐村第一書記和村里的領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐寥狼闆r，發(fā)動(dòng)農(nóng)戶在自家庭院里種植小米，小米收獲后幫助貧困戶尋找銷路。第二，開發(fā)新的養(yǎng)殖業(yè)。白山市地處長白山脈，耕地少，農(nóng)民靠土地獲得的收入低。駐村第一書記到來后根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r發(fā)動(dòng)貧困戶養(yǎng)蜂，成立養(yǎng)蜂合作社，并通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的蜂蜜，當(dāng)年就實(shí)現(xiàn)了每戶貧困戶增收7 000元，成功實(shí)現(xiàn)了脫貧。

2.2.4 重建基層黨建。家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，黨組織基本退出了村級(jí)組織，造成了農(nóng)村黨組織的空心化，在此期間，農(nóng)村一些灰色勢(shì)力趁機(jī)填補(bǔ)了這個(gè)空缺，對(duì)村治造成了不良的影響?？梢哉f，當(dāng)前農(nóng)村黨建形勢(shì)非常嚴(yán)峻，雖然各村具體情況不一樣，但總結(jié)起來有以下方面：①黨員老齡化嚴(yán)重，各村黨員平均年齡都在60歲以上，后備力量不足；②村黨支部多年沒有召開民主生活會(huì)，群眾不了解黨支部的作用；③黨支部凝聚力和戰(zhàn)斗力差，支部成員都為各自利益著想，群眾威望差。針對(duì)村黨建存在的問題，駐村第一書記首先重建村黨建制度，定期召開黨員大會(huì)，發(fā)揮黨員的帶頭作用；積極發(fā)展新黨員，為村治補(bǔ)充后備力量。駐村第一書記的到來在一定程度上重建了基層黨組織，為村莊治理注入了新鮮血液［3］。

由此可見，作為外部人才輸入的駐村第一書記治村發(fā)揮了一些積極作用。首先，駐村第一書記加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的資源輸入。駐村第一書記基本都是來自政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位，比起從來沒有進(jìn)入過體制內(nèi)的村干部，他們非常熟悉制度化的工作流程，為村里申請(qǐng)了很多項(xiàng)目。其次，駐村第一書記制度強(qiáng)調(diào)扶貧效率，設(shè)定扶貧脫貧致富的時(shí)限性，在一定程度上克服了傳統(tǒng)官僚制的僵化和散漫，在這套制度的激勵(lì)下，地方政府行為改觀很大，改變了地方政府的“不作為”狀態(tài)。圍繞駐村第一書記精準(zhǔn)扶貧，不僅地方政府被動(dòng)員起來，同時(shí)其他如企業(yè)單位和民間組織等行動(dòng)主體也被動(dòng)員和參與進(jìn)來。地方政府開始由“消極行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極行政”，由“無所作為”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝兴鳛椤?，彰顯出新環(huán)境下地方政府扶貧攻堅(jiān)的決心和行動(dòng)力［4］。

3 駐村第一書記參與村治面臨的困境

作為國家特定時(shí)期農(nóng)村貧困治理的制度，駐村第一書記制度在活躍村治和改善農(nóng)村貧困狀況方面起到了一定積極的作用。然而，作為一種外在力量的輸入，駐村第一書記給村治帶來很多變數(shù)，在實(shí)踐中也遇到一些問題。

首先，駐村第一書記參與治理遇到最大的困境是以形式上的制度化掩蓋著實(shí)質(zhì)上的非制度化。從資源輸入鄉(xiāng)村的角度來分析駐村第一書記制度，能發(fā)現(xiàn)其在內(nèi)容與形式上的沖突。從駐村第一書記開展工作的實(shí)效與力度看，往往受制于其派出單位所擁有的財(cái)力資源和權(quán)力地位、包保單位的支持與配合程度以及駐村第一書記的工作自覺性。由此，大家便易于理解各單位派出的駐村第一書記的扶貧成效為什么會(huì)差別這么大。

其次，駐村第一書記扶貧中帶來的資源引起村民之間新一輪資源爭(zhēng)奪——爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，從而引發(fā)了農(nóng)村中新一輪的倫理危機(jī)。貧困戶不想退出，想一直享受國家給予的貧困待遇，大家以當(dāng)上貧困戶為榮。扶貧資源喪失了救弱濟(jì)貧的初衷，變成見者有份的一杯羹。

可以說，目前大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在很大的距離，注定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)長期的戰(zhàn)役，那么作為國家支援農(nóng)村建設(shè)的重要力量——駐村第一書記的選派政策需要作為一項(xiàng)長期的制度穩(wěn)定下來，才能起到持續(xù)的支援農(nóng)村建設(shè)的作用。