宋 琳

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

財政風險金融化視閾下的地方債置換法律規(guī)制問題研究

宋 琳

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

地方債置換是國家為解決地方政府存量債務問題、減緩地方財政壓力而設計的政策性工具。作為一種具有過渡性的制度安排，地方債置換本身具有財政風險金融化特征，但不能將其等同于域外的QE政策。針對地方債置換所存在的幾大風險：債券利率未能實現(xiàn)市場化、增量債務增加帶來的地方債系統(tǒng)性風險、地方政府信用風險指數(shù)上升以及商業(yè)銀行資產(chǎn)負債錯配風險和未來違約風險的加劇。結合域外實踐經(jīng)驗，建議對完善我國地方債置換法律規(guī)制可參照以下路徑：首先，構建地方債置換風險預警和防范制度；其次，強化地方債置換法律監(jiān)管機制；再次，確立地方債置換長期問責制；最后，完善地方債置換財源保障制度。

地方債；地方債置換；債務置換；財政風險金融化；法律規(guī)制

一、引 言

根據(jù)《中國國家資產(chǎn)負債表2015》顯示，截至2014年底，我國地方政府總負債高達30.28萬億元[1]。2014年9月21日，國務院以國發(fā)〔2014〕43號印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》，旨在通過文件進一步加強地方政府性債務管理，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[2]。為進一步落實國發(fā)〔2014〕43號文件精神，財政部于2015年3月、6月、8月分三批實施地方政府債務置換計劃，下達地方債置換額度，總額度達3.2萬億元。置換額度在各省級地方政府之間分配，地方政府需按照財政部下達的置換額度全額發(fā)行債券[3]。自地方債置換工作啟動以來，截至2016年9月底，全國地方已發(fā)行置換債券達7.2萬億元[4]。地方債置換，是我國政府為解決存量債務問題，配合構建規(guī)范的政府債務管理制度而設計的一種政策工具，它不僅能夠有效減緩地方財政壓力、改善債務可持續(xù)性，同時在一定程度上還可以利好銀行體系。然而，地方債置換作為一種應急債務管理措施，其本質帶有財政風險金融化特征，制度安排的過渡性使其不可避免地具有實施風險。因此，國家在推行地方債置換的同時要重點關注其法律規(guī)制問題，保證地方債置換能夠在法律規(guī)定范圍內(nèi)運行。本文在對我國地方債置換實踐進行辯證考察、分析基礎之上，對財政風險金融化視閾下的地方債置換法律規(guī)制問題展開研究，結合相關域外經(jīng)驗，以期通過提出相關制度完善構想對降低制度實施風險、進一步推動地方債置換的科學平穩(wěn)運作有所助益。

二、地方債置換內(nèi)在邏輯分析

在新《預算法》正式出臺之前，我國地方政府沒有直接發(fā)行債券的權利，也不允許存在赤字。但實際上，由于事權與財權的非對稱性造成地方財政失衡，在巨大的財政負擔下，地方政府通過融資平臺貸款、信托貸款、城投貸款等各類方式舉債的做法已不鮮見。加之依靠投資刺激發(fā)展的經(jīng)濟增長模式和以GDP為核心的地方官員政績考核體系的雙重壓力，大量地方政府債務應運而生[5]。地方債置換是國家為緩解地方償債壓力，打破地方政府長期積累起來的高負債僵局而采取的財政政策；是在經(jīng)濟下行財政收入大幅放緩的背景下，財政部在甄別各省市存量債務的基礎上，向各地區(qū)分配地方債置換額度，以地方政府自主發(fā)行債券的方式，把原來短期、高息、有風險的債務(如銀行貸款、信托融資、城投債、BT等)換成中長期、低息、較安全的地方政府債券，以避免大量地方政府債務到期需集中償還而引起財政風險的集中釋放手段。

然而，透過現(xiàn)象看本質，不難發(fā)現(xiàn)，地方債置換的內(nèi)在邏輯不外乎財政風險金融化。財政部在1996年出臺的《國家財政困難與風險問題及振興財政的對策研究》中最早提出了“財政風險”的概念：財政風險是指在財政發(fā)展過程中由于某些經(jīng)濟社會因素影響，給財政運行造成波動和混亂的可能性，集中表現(xiàn)為巨額財政赤字和債務危機。財政風險金融化則是指政府憑借行政權力，利用金融手段來防范和化解財政風險的一種經(jīng)濟現(xiàn)象[6]。財政風險金融化是政府消弭和化解財政風險的主要手段之一，具體方式是政府利用貨幣發(fā)行權，以濫用貨幣的方式來消除其財政風險[7]。地方債置換通過債務形式、成本以及期限的轉換能夠實現(xiàn)地方債務風險的暫時性轉移，其實質就是政府通過金融化手段化解財政風險，因此，地方債置換的內(nèi)在邏輯就是財政風險金融化。財政和金融是兩種最為重要的宏觀調控手段，財政負責政府資金的籌集和運用，金融負責信貸資金的存入與投放，兩者在共同作用于社會經(jīng)濟的過程中會呈現(xiàn)出高度的資金滲透性和風險關聯(lián)性，這是財政風險金融化得以實現(xiàn)的重要基礎[8]。

地方債置換的實現(xiàn)方式除了由商業(yè)銀行、信托、證券、保險等金融機構直接購買，還可以通過引入央行的方式，即央行通過PSL(Pledged Supplementary Lending)或再貸款給商業(yè)銀行，再由商業(yè)銀行進行債券的購買。這種模式使很多人將地方債置換視為中國版QE(Quantitative Easing)*QE，即量化寬松政策，是指中央銀行在實行零利率或近似零利率政策后，通過購買國債等中長期債券，增加基礎貨幣供給，向市場注入大量流動性資金以鼓勵開支和借貸的干預方式，也被簡化形容為間接增印鈔票。QE是美聯(lián)儲在2008年至2014年間較常使用的財政政策，也是歐洲央行自2015年開始啟動的購債模式。。雖然從地方債置換的運行機制上看，它似乎與QE一樣，都是利用擴大央行資產(chǎn)負債表緩解流動性緊張，但我國地方債置換并不是QE，其二者有著顯著區(qū)別：一是購買主體不同，QE政策中的直接購買主體是國家或地區(qū)央行，而我國地方債置換的直接購買主體并非央行，我國《中國人民銀行法》第29條明確規(guī)定了“人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”，因此，地方債置換并不直接影響我國央行的資產(chǎn)負債表；二是市場流動性不同，QE具有永久性，其流動性規(guī)模由央行提前確定并主動購買，能夠直接增加市場流動性，而我國地方債券存在到期期限，雖然被納入到抵押和質押品范圍內(nèi)，但其更多是出于保障地方債置換順利進行而作出的制度性安排，流動性規(guī)模主要根據(jù)銀行需求而定，不會直接增加大規(guī)模流動性；三是運作目的不同，QE主要是在短期利率接近于零以及價格型貨幣政策失效的情況下，政府出于通過增加流動性以刺激投資消費和經(jīng)濟增長目的而實行的非常規(guī)性政策，而我國地方債置換則主要是為了置換存量債務，從而達到減緩地方財政負擔、化解短期財政風險，同時進一步規(guī)范地方政府舉債融資機制、促進財稅體制改革的目的。概言之，我國地方債置換是非等同于QE的財政風險金融化。

三、我國地方債置換的風險檢視

為保證地方債置換的順利開展，此次地方政府債券在發(fā)行制度上作出了三項創(chuàng)新以吸引更多投資者：首先，從債券發(fā)行目的上看，主要用于置換地方政府存量債務，其中定向發(fā)行債券將按照市場化原則由地方政府財政部門與特定債權人協(xié)商開展并進行置換；其次，從發(fā)行方式上看，以省級地方政府財政部門作為發(fā)行主體，突出各主體發(fā)揮發(fā)行和償還等功能性作用，取代了以往財政部代發(fā)模式，同時，在置換額度內(nèi)有一定額度采用定向承銷方式發(fā)行；最后，從發(fā)行條件上看，將債券納入抵押和質押品范圍內(nèi)，這大大增強了地方債的流動性。地方債置換政策的出臺具有顯著的即時效應和長遠意義，其不僅能夠緩解地方財政壓力，防止地方在建項目因資金鏈斷裂而停滯，從而造成國民經(jīng)濟增長出現(xiàn)斷崖式下跌，與此同時，地方債置換還有助于建立規(guī)范的地方政府融資機制和財政資金運作機制，為管控地方財政風險創(chuàng)造了條件[9]。此外，地方債置換還有助于降低貸存比，提高流動性以及改善銀行系統(tǒng)的資產(chǎn)質量等。

地方債置換在一定程度上確實能夠起到暫緩財政壓力的有效作用，但無論其采用何種運行模式，仍然無法改變自身財政風險金融化的內(nèi)在邏輯。從目前各地區(qū)地方債置換的運行情況來看，置換債券有四點較為突出的風險性問題：其一，利率市場化仍有待加強。地方債置換未建立起風險定價機制，置換債券的利率與國債利率有著很高的協(xié)同性，且一般債券與專項債券的風險溢價也無明顯差異，*一般債券與專項債券相比，由于兩者在償債資金上的顯著差異，理論上一般債券的風險溢價應低于專項債券。這不符合風險定價機制的一般規(guī)律[10]。因此，置換債券的利率市場化程度并不高，這與我國目前推進利率市場化的改革方向無法契合；其二，增量債務增加地方債的系統(tǒng)性風險。在地方政府存量債務的認定本就存在出入的前提下，地方債置換雖能夠起到更新債務的作用，但也不可避免地會帶來地方債務的實質性增發(fā)[11]。發(fā)行債券類型與存量債務類型不匹配會造成置換債券資金支出效率較低，與此同時，置換債券資金使用不規(guī)范[12]，資金不?？顚Ｓ矛F(xiàn)象存在，很多置換資金將會轉化成為地方政府又一輪盲目擴大投資規(guī)模的資本，形成新的地方債務膨脹和危機，從而增加地方債務的系統(tǒng)性風險；其三，地方政府信用風險指數(shù)上升。地方政府信用觀念不強，誠信建設力度不夠，財政信息透明度較低，信用評級機構一般無法獲取地方政府完整的資產(chǎn)負債情況。在這種情況下，此次地方政府債券的發(fā)行并未實現(xiàn)完全市場化，存在一定程度的政府干預。債務置換并未從根本上有效改善政府內(nèi)生性債務融資能力和還款能力，帶有行政干預色彩的地方債置換反而容易誘發(fā)道德風險，造成地方政府信用風險指數(shù)的上升[13]；其四，加劇商業(yè)銀行資產(chǎn)負債錯配風險及未來違約風險。由于置換債券利率低于一般貸款利率，商業(yè)銀行的債券置換積極性并不十分高漲，很多地方債置換都是“強推”定向承銷。銀行盈利壓力背后的高收益偏好與政府期望降低負債成本之間的博弈結果是銀行向地方政府作出讓利。地方債置換不僅減少了銀行的收益，更加重了“短存長貸”現(xiàn)象，置換后資產(chǎn)期限的延長不僅加劇了銀行資產(chǎn)負債錯配的風險，*目前，地方債置換中被置換的債務主要是2015年或2016年到期的平臺貸款，平均剩余期限在一年左右，定向承銷發(fā)行的置換債券的加權平均期限近六年，兩者之間的久期缺口為五年左右，加上置換債券的流通性較弱，地方債置換會強化銀行的“短存長貸”現(xiàn)象，繼而加劇銀行資產(chǎn)負債錯配風險。由于債務展期只是暫時消除了債務違約的可能性，但同時也增加了銀行承擔的未來違約風險[14]。

四、債務置換域外實踐評述與借鑒

從世界范圍來看，大多數(shù)國家，尤其是發(fā)達國家的地方政府，都擁有合法的舉債權。20世紀90年代以來，地方政府債務的重要性開始逐漸受到人們的重視，這是由重要的結構性變化趨勢促成的。隨著地方政府債務在GDP中的比重不斷上升，地方政府的財政風險發(fā)生幾率也隨之提高，特別是當宏觀經(jīng)濟衰退導致地方政府財政收入減少時，地方政府的債務融資規(guī)模與可持續(xù)性會相應受到影響，嚴重時甚至引發(fā)地方政府債務危機[15]。若發(fā)生債務危機，各國政府普遍會通過債務調整的方式化解危機，而債務置換就成為一些國家進行債務調整的手段之一。因此，債務置換在國外通常是發(fā)生地方債務危機后，政府用于化解危機而使用的應急性非常規(guī)調控手段。雖然國外有過債務置換實踐經(jīng)驗的國家數(shù)量并不多，且他國的制度實施背景與我國有著較大差異，但“他山之石，可以攻玉”，我們?nèi)钥稍诳偨Y地方債置換域外實踐的基礎上進行選擇性的經(jīng)驗借鑒，從而為完善我國地方債置換相關制度、降低債務置換風險提供啟發(fā)性思路。

巴西是在進行債務置換實踐中比較具有代表性的國家。巴西的地方政府債務問題由來已久，自1980年至今，巴西共發(fā)生過三次地方債務危機。在第三次危機處理過程中，巴西聯(lián)邦政府與州政府經(jīng)過談判并簽訂協(xié)議，采取債務置換的方式幫助地方政府化解債務危機：將州政府原有的銀行債務以及因發(fā)行債券而產(chǎn)生的債務用欠財政部債務的形式取代，置換后的債務大部分為30年到期，實際年利率為6%，這一利率遠低于當時的平均利率水平。州政府以其自有收入和分享收入作為置換后債務的擔保，置換后的最高年償債率限定在13%，個別州達到15%，超出此上限的部分將自動被重新確定償債時間。通過這種債務置換方式，巴西州政府的償債壓力得到大大降低[16]。澳大利亞為了應對地方政府債務風險，逐漸形成了以預算管理、規(guī)?？刂?、信用評級、透明度要求以及債務化解為內(nèi)容的風險管理框架。關于州債務，聯(lián)邦與各州訂立協(xié)議，對債務的轉期與調換進行協(xié)定，聯(lián)邦與州之間協(xié)議的執(zhí)行和修改不受聯(lián)邦《憲法》、州《憲法》以及聯(lián)邦議會或州議會所制定的法律的影響。南非政府建立了較為完善的制度約束型地方政府債務管理模式，在債務置換方面，地方政府可以舉借長期債務替換年度內(nèi)資本項目的短期融資，長期債務必須納入資本預算且政府必須為其提供必要的償還保障措施，與此同時，《市政財政管理法》還對債務管理中可能存在的違法違規(guī)行為進行了嚴格的懲罰性規(guī)定[17]。除此之外，美國、印度、阿根廷以及意大利也曾實踐過地方債務置換。例如：美國紐約州為應對政府破產(chǎn)危機，通過建立市政援助公司代表紐約州發(fā)行長期債券，以長期債券融資資金償還即將到期的短期債務并以紐約市新征稅項目資金作為長期債券的還債來源。印度政府通過發(fā)行15年期免稅的“電力債券”化解地方政府債務危機，為避免債務置換過程中產(chǎn)生道德風險問題，印度中央政府明確表示這次債務置換是一次性救急方案，不會重復實施，并以此作為契機加強對地方政府的債務管理。2004年，阿根廷政府為化解債務危機，公布了用新債券置換到期未償債券的債務重組方案，發(fā)行3種新債券對2001年到期未還的178種公共債券進行轉換。20世紀70年代初，由于意大利地方政府在舉債渠道、金額及條件上較少受到限制，政府大肆舉債融資，造成大量地方政府債務積壓。1977年3月，意大利國會決定用10年期財務部公債對地方政府的全部短期債務進行置換，從而降低地方政府巨大的償債壓力。

通過對債務置換域外實踐與已有文獻的研究來看，國外對地方政府債務問題的研究相對較為成熟，但對地方債置換問題的系統(tǒng)性研究尚少。簡言之，債務置換作為政府進行債務調整的手段之一，各國的實施方式主要是以發(fā)行利率較低或低于一般債券利率的較長期債券置換即將到期的短期債券，部分國家地方政府以其收入或基金的形式為債務提供擔保以保證債務的償還。*為化解2007年至2008年因金融危機誘發(fā)的地方債務風險，墨西哥地方政府同意以“雨天基金”未來收入作為融資債務擔保。還有部分國家將債務收入納入政府財政預算，作為預算收入的一部分。此外，美國與歐洲央行還將地方政府債務納入到合格抵押品范疇以獲取更多的流動性融資。國外地方政府債務置換中的個別經(jīng)驗確實值得我們學習與借鑒，尤其是政府為置換債券提供擔保以保證債務償還以及將債務收入納入財政預算的做法。然而，在借鑒他國經(jīng)驗的同時，我們還應當清楚地認識到，關于地方債置換問題的討論，必須以不同國家具體國情以及經(jīng)濟體制為分析背景。我們應當在綜合評價和理性判斷的基礎上，有選擇性地吸收，取其精華，去其糟粕，盲目地全盤照搬、只知模仿，反而會起到負效應。

五、我國地方債置換法律規(guī)制完善建議

地方債置換為解決地方政府債務問題指明了方向，用“時間”換來了“改革”空間，是一種創(chuàng)新性地方債務危機化解機制，也是加快我國地方政府舉債融資模式轉型的良好契機。自2014年新《預算法》賦予地方政府債券發(fā)行權至今，我國各地方政府債券發(fā)行實踐期尚短，而地方債置換作為國家允許政府自行發(fā)債后的新嘗試，其“資歷”更淺，故我國有關地方債置換的相關理論及實務研究都比較薄弱，還不成熟。然而，地方債置換在具體落實過程中不可能完全規(guī)避任何風險性問題，仍需通過制度設計尤其是構建相關法律制度對其加以規(guī)范。故筆者在考察、分析我國地方債置換實踐的基礎上，結合域外經(jīng)驗，對我國地方債置換法律規(guī)制提出以下完善建議：

(一)構建地方債置換風險預警和防范制度

(1)地方債置換風險事前識別和評價制度。金融行業(yè)中風險的預防和控制需要通過建立行之有效的金融風險事前識別和評價制度，起到風險的預警和防范作用，這種思路同樣適用于我國地方債置換問題。地方債置換所涉及的財政資金巨大，需要建立相應的風險事前識別和評價制度，聘請相關領域的專家組成專家意見組，對地方政府債務置換可能引發(fā)的風險進行事前識別與評價，進而在風險可控范圍內(nèi)進行債務置換；(2)以全口徑預算為基礎的政策性擔保法律制度和地方債置換償債基金。當擔保法律制度的價值追求從確保債權安全轉移到增強特定領域主體擔保能力從而實現(xiàn)政府特殊政策上時，其就會起到經(jīng)濟激勵功能[18]，這種具有特定政策內(nèi)涵的擔保制度被稱之為政策性擔保法律制度。對于地方置換債券而言，由于其收益率不高、兌現(xiàn)期較長，加之具有行政干預色彩，市場對其接受度并不十分積極。因此，需要通過建立與其相配套的政策性擔保法律制度和地方債置換償債基金[19]，以地方政府未來某一部分收益而不僅僅是政府信用作為債券擔保以及債券償還資金以保障債權人權益，從而降低置換債券的流通風險。當然，因涉及到政府財政收益，此類制度設計應當以全口徑預算為基礎，將其納入全口徑政府預算體系當中；(3)地方債置換限額管理制度。地方債置換的數(shù)量和規(guī)模不能無所限制，由于政府尋租具有其自發(fā)性和不可規(guī)避性，地方債在置換過程中難免“摻水”。故而需要規(guī)定一條紅線，即設立地方債置換限額管理制度，中央在甄別各省份、各地區(qū)存量債務的類別、性質、數(shù)量以及經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政實力等基礎上，劃定不同的債券置換限額，任何地區(qū)的債務置換數(shù)不能超過這個警戒值，并且要以最大可能減低增量債務為置換標準之一；(4)地方債置換風險防火墻制度。由于財政風險和金融風險聯(lián)系密切并能相互傳導，地方債置換本身又是財政風險金融化的表現(xiàn)，故實現(xiàn)風險隔離，防止財政風險向金融風險傳導進而轉變?yōu)橄到y(tǒng)性風險則尤為關鍵。此處，筆者建議確立地方債置換風險防火墻制度，除限額內(nèi)的債務置換外，強調并發(fā)揮中央銀行的獨立性，徹底切斷財政通向央行的融資渠道、取消財政性再貸款，防止財政赤字貨幣化，從而根治銀行對財政的暗補現(xiàn)象，有效阻隔財政風險的傳導與升級[8]。

(二)強化地方債置換法律監(jiān)管機制

(1)規(guī)范并集中的地方債置換強制信息披露制度。債券市場與股市風險規(guī)制邏輯相同，規(guī)制風險，就一定要有充分、真實的市場信息。市場信息的真實性與可靠性需要規(guī)范、集中的強制信息披露機制保障，而不能僅依靠債券發(fā)行方的自覺性。對于地方債置換所囊括的海量信息：債務類型、發(fā)債主體、債券期限、償債財源、資金去向、違約等等，國家應該規(guī)定由發(fā)債方，即政府進行強制性的信息披露，讓當事人進行充分的信息甄別，在理性判斷的基礎上“用腳投票”。上萬億的置換債券信息過于龐大且呈碎片化，政府必須保證信息披露的規(guī)范和集中，通過建立相關信息平臺，讓公眾更容易看懂“賬簿”，作出理性選擇，提高地方債置換的市場化程度。此外，對地方債置換進行強制信息披露也有助于公眾行使監(jiān)督權，不僅能夠防止地方政府借機置換類型和性質與規(guī)定不符的舊有債務，同時，通過橫向與縱向對比，公眾可以了解同級政府、上下級政府間的債務情況，資產(chǎn)負債的健康狀況等等，發(fā)揮監(jiān)督政府、推動地方政府治理轉型的功效；(2)市場化的政府信用評級制度。引入市場化的信用評級制度，對強化地方債置換的法律監(jiān)管具有重要意義。對地方政府進行信用評級，讓政府接受市場的檢驗，不僅可以有效解決投資者與政府之間信息不對稱的問題，還可以為置換債券在債券市場的資本定價提供重要參考[19]。在我國，對地方政府開展獨立性的信用評級具有一定的現(xiàn)實性困難，國家需要采取循序漸進的推進策略，建議先在各別省份或地區(qū)進行試點，積累一些實踐經(jīng)驗后再進行推廣。對地方政府進行市場化的信用評級可重點考慮以下幾方面因素：地方經(jīng)濟發(fā)展水平與地方政府財政收入的適恰性、地方政府預算管理水平、地方政府財政資金使用效率、地方政府資產(chǎn)負債狀況和結構以及地方政府財政信息透明度等。

(三)確立地方債置換長期問責制

地方債置換是將即將到期的短期債置換為長期債以緩解政府財政壓力，政府償還債務的期限延長，就必然會涉及到與政府任期沖突的問題。上屆政府與下屆政府的工作交接處于地方債置換期內(nèi)，很可能存在上一屆政府通過置換逃廢債務，隨后將爛攤子丟給下一屆政府的情況。因此，對于地方債置換，確立長期的問責制很有必要。問責制(Accountability)是一種超越違法責任的責任機制，它強調現(xiàn)代社會中成員的角色和義務權責，并施以有效的常規(guī)化督促，若有違背或落空則必當追究，不允許“脫法”，是一種由角色擔當、說明回應和違法責任共同組成的問責系統(tǒng)[20]。在地方債置換問題上，政府作為發(fā)債主體應當明確自身的角色承擔，本著誠實守信、實事求是的工作態(tài)度和原則，審慎履行角色義務。問責制要求政府對涉及債務置換的各類問題進行及時的說明回應，就公眾的質疑作出合理解釋。這樣的制度設計能夠通過一種動態(tài)的日常制度化或非制度化督促或監(jiān)管，保障實現(xiàn)角色責任。違法責任要求政府為其在債務置換中實施的任何違法行為承擔必要的消極后果，這種責任承擔不受政府任期限制，具有長期追蹤性，即使上屆政府任期屆滿而離任也可對其追究責任。概言之，地方債置換長期問責制的確立能夠有效保證地方債務置換的連續(xù)性和完整性，同時能夠打消置換債券購買人的顧慮，為地方債置換提供可靠的法治保障。

(四)完善地方債置換財源保障制度

地方債置換的設立初衷在于化解地方政府長期積債的窘境，然債務置換只是權宜之計而非長久之策，其只是為減緩政府還債壓力而設置的“緩沖帶”。即使大量政府債務被置換了，最終還是要依法進行償還。故而，如何保障置換債務的按期償還是對地方債置換進行法律規(guī)制所面臨的關鍵性問題，此處，筆者建議按照“內(nèi)生性財源制度建設+外生性財源制度建設”的模式完善地方債置換財源保障制度，從而實現(xiàn)法律規(guī)制地方債置換的輔助性功能。(1)內(nèi)生性財源制度建設。簡言之，內(nèi)生性財源制度建設的主要著力點是確立地方稅收立法權和收益權。央地事權、財權不對等造成了央地財政關系的失衡，地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道是我國地方政府債務產(chǎn)生的主要原因，而這與我國地方稅權薄弱有著直接關系。解決問題終須追根溯源，在維持央地收入格局大體不變的前提下，國家應當遵循法治化改革思維，全面反思地方稅收的建構，以法律形式合理確定地方的稅收立法權、稅收收益權[21]。中央有必要下放部分稅種的立法權，在對其進行必要的限制和監(jiān)督的前提下，使地方擁有相對完整的稅權，這是化解地方債務危機、破解地方財政困難、合理建構央地財政關系的現(xiàn)實考量，同時也具有法理上的正當性和邏輯上的自洽性[22]。在構建地方稅收立法權的同時還要堅持稅收法定原則，依法保障地方稅收收益權，以確保地方政府擁有合理穩(wěn)定的財源。(2)外生性財源制度建設。短期內(nèi)，有限的地方債置換額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任，同時，由于地方存量債務的甄別存在模糊性與不確定性，地方債置換很可能會帶來地方債務的實質性增發(fā)。因此，通過外生性財源制度建設拓寬償還地方債務的財源渠道非常有必要。為解決這一問題，政府可借助PPP(Public Private Partnership)模式引入社會資本，有效釋放地方政府債務風險，同時也能夠降低置換債務明減實增帶來的系統(tǒng)性風險。財政部為落實國發(fā)〔2014〕43號文件中要求的存量債務處理工作，擬定《地方政府性存量債務清理處置辦法》，該文件明確了對于存量債務的處置，應當引入PPP模式支持。顯然，這種模式已經(jīng)被視為解決地方存量債務問題的重要方式，它能夠更好地發(fā)揮契約化風險分擔法律機制效率，實現(xiàn)多方雙贏[23]。此外，近年來不斷受到推廣的“飛地經(jīng)濟”*“飛地經(jīng)濟”是指兩個相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟合作模式。模式也是一種推動地方經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財政收入的創(chuàng)新性經(jīng)濟發(fā)展形式，也可作為外生性財源制度建設項目之一。不同地區(qū)之間借助資源優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)梯度、區(qū)位差異、政策扶持以及利益共享等有利條件發(fā)展“飛地經(jīng)濟”[24]，打破地方政府債務僵局，可有效減少存量債務，減輕地方債置換壓力，從而降低其可能帶來的系統(tǒng)性風險。

解決地方債置換乃至地方債問題不僅需要探索以上法律規(guī)制路徑，同時也要對必要的輔助性機制加以強化以完善地方政府債務管理制度，如：地方政府債券市場化風險定價機制、貸款期限預警機制、地方政府債務審計體系建設以及宏觀調控法律制度的協(xié)調與對接等。同時，隨著實踐的發(fā)展與立法的不斷推進，國家可以考慮在適當時機出臺一部《地方債券法》，對地方債券相關問題進行系統(tǒng)性的闡釋與規(guī)定。[25]鑒于篇幅有限，本文不再贅述。

六、結 論

我國地方債置換是政府為解決地方存量債務問題、減緩地方財政壓力而采取的一種應急債務管理措施，究其本質，可將其內(nèi)在邏輯概括為非等同于QE的財政風險金融化。對于地方債置換本身所存在的幾大風險：債券利率未能實現(xiàn)市場化、增量債務增加帶來的地方債系統(tǒng)性風險、地方政府信用風險指數(shù)上升以及商業(yè)銀行資產(chǎn)負債錯配風險和未來違約風險的加劇。針對存在的風險，需通過制度設計尤其是構建相關法律制度對其加以控制，從而使地方債置換能夠得到有效規(guī)范。筆者在考察、分析我國地方債置換實踐基礎上，結合域外經(jīng)驗，對我國地方債置換法律規(guī)制提出以下完善建議：首先，地方債置換需構建風險預警和防范制度，其主要包括：地方債置換風險事前識別和評價制度、以全口徑預算為基礎的政策性擔保法律制度和地方債置換償債基金、地方債置換限額管理制度和地方債置換風險防火墻制度；其次，要強化地方債置換法律監(jiān)管機制，包括規(guī)范并集中的地方債置換強制信息披露制度和市場化的政府信用評級制度；再次，確立地方債置換長期問責制；最后，通過建立內(nèi)生性財源制度和外生性財源制度完善地方債置換財源保障制度。

地方財政負債問題由來已久，問題的解決也不可能畢其功于一役。然而，地方債問題普遍存在，政府債務不僅僅是發(fā)展中國家面臨的問題，即使是歐美等發(fā)達國家，也同樣面臨巨大的財政赤字壓力。對于地方債問題，我們應當以辯證方式加以看待，政府性債務經(jīng)過多年形成，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發(fā)揮的重要作用不可否認。我國地方政府性債務的形成，既有經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，也有體制、機制以及政策等方面的原因，是一個由多重因素疊加產(chǎn)生的復雜問題，故問題的復雜性也決定了解決方式的多元性。2016年11月14日，國務院辦公廳發(fā)布了《地方政府性債務風險應急處置預案》(以下簡稱《預案》)，同時，經(jīng)國務院批準，財政部印發(fā)《地方政府性債務風險分類處置指南》作為《預案》配套性文件。這一系列文件是繼國發(fā)〔2014〕43號文發(fā)布之后，針對我國地方政府債務領域發(fā)布的又一組重磅文件，充分體現(xiàn)了國家接下來整治地方政府債務問題的決心和信心。地方債置換只是化解地方債危機的有效路徑之一，即使再成熟的制度實施也不足以完全消除地方債產(chǎn)生的諸多頑固性問題。要解決地方政府債務的最終出路還是在于深化財政體制改革，通過完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率、建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央、地方兩個積極性，改進預算管理機制，建立事權和支出責任相適應的制度，從根本上解決地方債的擴張。任何短期的改革都是艱難的，只有建立長效機制，將地方債問題放在中央、地方財權改革背景當中綜合考慮，地方政府債務問題才能得到真正改善，才是解決危機的關鍵所在。

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10.13718/j.cnki.xdsk.2018.01.007

2017-10-12

宋琳，中國人民大學法學院，博士研究生。

國家社會科學基金重大項目“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系研究”(14ZDC008)，項目負責人：馮玉軍；教育部人文社科研究規(guī)劃基金項目“財政轉移支付立法問題研究”(08JA82036)，項目負責人：徐孟洲。

F832

A

1673-9841(2018)01-0062-08

責任編輯 張穎超