葛怡檬

（承德市農(nóng)牧局，河北 承德 067000）

隨著城鄉(xiāng)的快速發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要課題。但是，因為農(nóng)村流動人口土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)土地資源束縛與保障并存的困局，難以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展要充分流動要素和有效配置資源的目的，加劇了土地、勞動等資源配置問題，使得城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展難以平衡。據(jù)調(diào)查，農(nóng)地非農(nóng)化速度遠遠大于人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)村土地市場發(fā)育緩慢。因此，分析農(nóng)村流動人口土地流轉(zhuǎn)困局，并探尋擺脫困境的有效途徑，對于推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義［1］。

1 農(nóng)村流動人口土地流轉(zhuǎn)的困局

1.1 農(nóng)村流動人口的土地束縛

大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口不愿意放棄農(nóng)村土地所有權(quán)，農(nóng)村承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)的比例低下，農(nóng)村人口存在土地束縛。農(nóng)村流動人口的土地束縛表現(xiàn)為土地的弱流動性束縛、土地與戶籍管理的捆綁式束縛、城鄉(xiāng)就業(yè)的兼利性束縛、以土地情節(jié)為核心的情感束縛4個方面。農(nóng)村土地流動性較弱體現(xiàn)在土地的不可移動性及農(nóng)村土地市場的不發(fā)育性，導致農(nóng)村流動人口在向市民化轉(zhuǎn)變過程中無法將土地帶上，僅僅只能將其作為額外的生活補助；大多數(shù)農(nóng)村流動人口并不愿意放棄農(nóng)村土地的承包權(quán)，與戶籍捆綁在一起的土地承包權(quán)更有保障［2］。

1.2 農(nóng)村流動人口的土地保障

大多數(shù)農(nóng)村流動人口更在意農(nóng)村土地帶給他們的保障，即土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)帶來的當前及未來的保障。

1.2.1 當前可能的土地保障?，F(xiàn)有的土地權(quán)利帶來的當前可能的土地保障主要有糧食及其他農(nóng)作物、土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟收入、居住保障等。通過農(nóng)村土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖所獲取的生產(chǎn)資料在一定程度上滿足了農(nóng)民自身的消費需求，并可以參與市場交換得到一定收入；而土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、入股、合作等多種形式）則可以獲得固定的地租，外部流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地）則可能得到一次性大金額的補償。不動產(chǎn)情節(jié)導致農(nóng)村流動人口不會輕易放棄農(nóng)村土地和房屋［3］。

1.2.2 未來預期的土地保障。農(nóng)戶看重的土地在未來帶來的預期土地保障主要有未來預期的土地收益、土地權(quán)利的固定性保障、政策的利好預期、心理安全保障。未來預期的土地收益有實物收益和貨幣收益；政策的利好預期使得農(nóng)村土地的內(nèi)在價值被農(nóng)戶所重視，而且世代耕種的農(nóng)村土地也給農(nóng)戶帶來心理安全感、歸屬感。

2 擺脫農(nóng)村流動人口土地流轉(zhuǎn)困局的對策

如何在平衡土地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口市民化的同時，提供相應的保障成為政府面臨的兩大難題。解決該問題的關(guān)鍵在于政府在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，優(yōu)化城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村人口土地流轉(zhuǎn)政策，將土地作為基本生產(chǎn)要素、重要資產(chǎn)、資金來源等，使得勞動與土地等要素相匹配。

2.1 政策的激勵與約束

加強政策的激勵與約束的最終目標是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)業(yè)人口流動、農(nóng)業(yè)人口流動得到相應保障這兩者的協(xié)同發(fā)展共贏。政策內(nèi)在激勵在于打破土地、戶籍、社保等方面的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，通過市場化的土地流轉(zhuǎn)擴大生產(chǎn)規(guī)模，激勵農(nóng)業(yè)從業(yè)者投入更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)熱情，促進農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步。此外，內(nèi)在激勵還應促進新的制度安排和政策設計，進一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推動戶籍制度和社會保障制度的改革，保障農(nóng)民權(quán)益和土地利用效率。政策的外在約束機制主要包括全面的政策績效評價體系、健全的法律制度、有力的保障制度。全面的政策績效評價體系實現(xiàn)政策效果的實時監(jiān)測，對實施結(jié)果進行評價并改進；健全的法律制度尤其是高位階的法律制度，如《土地管理法》的修訂等；設計包括城鄉(xiāng)一體的戶籍制度、動態(tài)審計監(jiān)督等保障體系。為實現(xiàn)政策的激勵與約束效果，應根據(jù)不同區(qū)域的城市化水平、發(fā)展現(xiàn)狀等進行政策優(yōu)化，包括主體思路和實施建議的提出［4］。

2.2 土地收益分配一體化

在農(nóng)村流動人口市民化的過程中，政府和農(nóng)戶都應投入大量的資本，保障農(nóng)戶利益的同時加快城鎮(zhèn)化進程，而保障政府和農(nóng)戶利益最有效的方式就是二次分配土地流轉(zhuǎn)收益。其中最具沖突的就是農(nóng)村土地征收補償，因為參與土地交易的主體復雜，如農(nóng)村集體利益和農(nóng)戶利益沖突等。針對此，應建立城鄉(xiāng)一體的土地收益專項基金制度，實現(xiàn)土地收益分配一體化。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化

加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)內(nèi)部之間要素的平等交換，改善“二元”市場的分裂格局。農(nóng)村土地外部流轉(zhuǎn)缺乏市場機制，導致土地征用的補償價格較低，而推動農(nóng)村土地流傳市場化，通過建立農(nóng)戶土地增值收益分享機制，彌補土地出讓金與征地成本間的差額。農(nóng)村土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場化要求規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，明確規(guī)定交易流程、利益分配等問題，同時建立完善的協(xié)商機制、司法裁決機制，通過法律手段介入保證市場有序，保障各方利益［5］。

3 結(jié)語

農(nóng)村流動人口土地轉(zhuǎn)移面臨土地既是農(nóng)村流動人口束縛同時也是其保障的兩難困局，要擺脫這一困境，推動農(nóng)村流動人口市民化、農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，就必須進行政策優(yōu)化，通過政策的激勵與約束、土地收益分配一體化、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化、農(nóng)村流動人口城鎮(zhèn)化等確保各方利益，實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］李濤，柏昱.農(nóng)村流動人口土地流轉(zhuǎn)的困局與對策研究［J］.理論探討，2017（6）：104-109.

［2］任毅.“三權(quán)分置”背景下的土地流轉(zhuǎn)與人口流動互動關(guān)系探析——基于戶籍、土地制度的聯(lián)動改革［J］.湖北農(nóng)業(yè)科學，2017（18）：3590-3594.

［3］雷小雪.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村流動人口階層化研究［D］.武漢：湖北工業(yè)大學，2016.

［4］趙曙光.農(nóng)村流動人口養(yǎng)老保障問題研究［D］.上海：華東政法大學，2014.

［5］鄭子青.土地制度變遷對農(nóng)村人口流動的影響研究——以湖南省平江縣某村民小組為例［J］.中國人民大學學報，2014（2）：73-82.