王玉偉 錢亮亮

（南昌大學共青學院，江西 共青城 332020）

自改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展。從2009年開始，我國經(jīng)濟總量居世界第二，國家的整體綜合實力大幅提升。據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《2018年世界經(jīng)濟形勢與展望》顯示，2017年全球經(jīng)濟增長的1/3依賴于中國，近5年來中國對世界經(jīng)濟增長的年均貢獻率達30.2%，2017年中國經(jīng)濟總量占全球的比重達15%。但是，我國經(jīng)濟的快速增長也帶來了許多生態(tài)問題，如資源短缺問題，我國水資源、耕地資源、森林資源、能源等的人均占有量遠低于世界平均水平，且資源利用率不高、管理方式粗放，生態(tài)系統(tǒng)退化明顯，自然濕地日益減少，這些問題已成為影響我國經(jīng)濟發(fā)展與人民生活水平提高的障礙。自黨的十七大提出生態(tài)文明建設以來，各級政府在制度探索方面做出了很多有益的嘗試。黨的十八大提出將生態(tài)文明指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系；十八屆三中全會提出要加快生態(tài)文明制度建設，用制度來保護生態(tài)環(huán)境，強調(diào)各地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度，完善重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，探討生態(tài)補償?shù)氖袌龌緩?。黨的十九大更加明確地提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”。

所謂生態(tài)補償機制，是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的服務價值，利用成本—效益理論分析生態(tài)保護和發(fā)展的成本，運用行政、市場兩種手段，調(diào)整在生態(tài)環(huán)境保護和建設中相關(guān)各方之間的利益關(guān)系的制度。核心內(nèi)容是在生態(tài)環(huán)境建設過程中，查找利益不均衡、成本過高的領(lǐng)域，再通過制度的安排使受益方付費、受損方得到補償，從而實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的目的，最終實現(xiàn)人類代內(nèi)的和諧、代際的公平及可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務，是一種將環(huán)境外部效應內(nèi)部化的經(jīng)濟手段。

1 共建共享區(qū)域生態(tài)補償機制的特征分析

區(qū)域生態(tài)補償因涉及的區(qū)域范圍廣、牽扯的利益主體多，要做好這項錯綜復雜的系統(tǒng)工程，需明確“共建共享”視域下的區(qū)域生態(tài)補償機制特征：共建共享為原則，生態(tài)資源利用為對象，以生態(tài)補償為內(nèi)容。

首先，生態(tài)共建，利益共享。即區(qū)域內(nèi)部相互協(xié)調(diào)、相互配合，在充分利用區(qū)域資源的條件下，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展和社會經(jīng)濟效益的持續(xù)增長。為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)共建、利益共享、資源共享和經(jīng)濟共贏的目標，應對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護的目標和總投入進行分析，明確區(qū)域內(nèi)不同利益主體所應分擔的補償成本以及所獲得的經(jīng)濟效益［1］。

其次，統(tǒng)一配置，自由交易。即區(qū)域內(nèi)的生態(tài)資源進行統(tǒng)一配置，確定區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域的資源總量和各主體的生態(tài)保護目標。生態(tài)資源在區(qū)域內(nèi)可以自由交換分配，引入生態(tài)資源交易市場，確保生態(tài)資源的高效合理利用。

最后，責任共擔，利益協(xié)調(diào)。即區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)之間生態(tài)補償?shù)男问接蓡蜗虻谋粍拥难a償變更為雙方主動共建和分擔，彼此間的生態(tài)事件矛盾糾紛由沖突、對抗轉(zhuǎn)為合作、對話，從而使雙方關(guān)系由封閉、分割走向開放、合作，最終實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補償工作的可持續(xù)開展。

2 構(gòu)建環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償機制的必要性

江西省最大的優(yōu)勢是生態(tài)環(huán)境，江西省委、省政府歷來十分重視生態(tài)環(huán)境保護，生態(tài)文明建設取得了積極的效果。從2008年起，江西省相繼提出了建設鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、生態(tài)文明先行示范區(qū)、贛江新區(qū)等重大決定，明確既要發(fā)展經(jīng)濟又要保護生態(tài)環(huán)境的目標。特別是2014年江西省全境入選國家首批生態(tài)文明先行示范區(qū)，標志著江西省建設生態(tài)文明先行示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略明確江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)要加強制度創(chuàng)新，其重點之一是探索建立生態(tài)補償機制。根據(jù)2016年8月編制完成的《環(huán)鄱陽湖生態(tài)城市群規(guī)劃（2015—2030）》，環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域面積9.23萬km2，將成為聯(lián)動“一帶一路”的內(nèi)陸開放高地、長江經(jīng)濟帶綠色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、國家綠色城鎮(zhèn)化先行示范區(qū)、具有國際影響力的山水文化旅游區(qū)，是推進跨區(qū)域合作和實現(xiàn)江西省綠色崛起的重要發(fā)展戰(zhàn)略，也是進行生態(tài)文明體制機制創(chuàng)新的實驗區(qū)域［2］。

2.1 環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有整體性

環(huán)鄱陽湖城市群雖在行政區(qū)劃分上為相互獨立的市級行政區(qū)域，但卻同屬江西省、同屬鄱陽湖流域生態(tài)單元，生態(tài)環(huán)境具有明顯的整體性特征，如物種分布、系統(tǒng)要素構(gòu)成、水資源利用等，各個生態(tài)因子交互作用明顯，不僅本身起作用，而且相互之間發(fā)生著作用。從區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性特征可以得出環(huán)鄱陽湖城市群社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵點，就是必須對區(qū)域生態(tài)環(huán)境進行協(xié)同保護與綜合治理，因此，為解決環(huán)鄱陽湖城市群在生態(tài)環(huán)境治理上的“各自為政”問題，應“同呼吸、共命運”，統(tǒng)一行動，聯(lián)防聯(lián)治，建立環(huán)鄱陽湖城市群生態(tài)協(xié)同發(fā)展制度，其中關(guān)鍵內(nèi)容則是建立環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償制度?？梢哉f，環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性為環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了客觀基礎(chǔ)。

2.2 環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)利益分享不公

鄱陽湖是國際重要濕地，是中國第一大淡水湖，在中國長江流域發(fā)揮著巨大的調(diào)蓄洪水和保護生物多樣性等特殊生態(tài)功能，是中國十大生態(tài)功能保護區(qū)之一，對維系區(qū)域和國家生態(tài)安全具有重要作用。在水資源供給、生物多樣性維護、水土保持等方面的作用尤為突出。多年來，環(huán)鄱陽湖各城市為保護這一重要的生態(tài)資源做出貢獻的同時，同樣付出了巨大的社會經(jīng)濟成本，特別是其中的欠發(fā)達城市承載了較多的生態(tài)保護義務。從生態(tài)環(huán)境資源價值論的角度來講，生態(tài)利益不是免費的公益品。無論是基于公平理念，還是遵循“誰保護誰受益，誰受益誰補償”的原則，對于環(huán)鄱陽湖區(qū)域生態(tài)安全的維護要投入巨額的生態(tài)環(huán)境治理資金，都應給予區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設者和生態(tài)利益受損者必要的補償。

2.3 環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化

被譽為“地球之腎”的鄱陽湖濕地是環(huán)鄱陽湖城市群賴以生存和發(fā)展的保障，雖然目前鄱陽湖濕地的整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好，但是近年來隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，為滿足不斷增長的人口需求，大量開發(fā)包括生物資源在內(nèi)的各種資源，鄱陽湖的生態(tài)環(huán)境在逐漸惡化。一是環(huán)境保護壓力仍然較大。部分河段水質(zhì)的下降致使鄱陽湖水質(zhì)保護壓力增大，大氣污染治理不平衡致使部分城市“霧霾”發(fā)生頻率和持續(xù)時間有所增加。二是發(fā)展與保護的矛盾仍然突出。部分城市在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護方面不能做到“兩手都要硬”，出現(xiàn)政府環(huán)境執(zhí)法不嚴、公眾生態(tài)文明意識不強的現(xiàn)象，致使資源能源消耗與污染物排放總量仍在增加。三是生態(tài)文明建設基礎(chǔ)薄弱?；A(chǔ)設施上，如污水垃圾處理設備相對滯后、配套不全；技術(shù)上，如信息技術(shù)支撐體系不完善；政府監(jiān)督管理上存在職能交叉重疊、錯位越位缺位等現(xiàn)象，多部門協(xié)同聯(lián)動機制還不健全。

3 環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償機制的構(gòu)建模式

3.1 共建共享的環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償管理組織機制建設

3.1.1 區(qū)域生態(tài)補償綜合平臺建設。目前，要想實現(xiàn)共建共享的環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償，首先要做的就是強化組織領(lǐng)導。從城市群的生態(tài)環(huán)境整體性出發(fā)，建立綜合管理平臺。同時，協(xié)調(diào)好綜合管理平臺和地方及利益主體之間的關(guān)系，并結(jié)合不同城市的實際情況，將權(quán)力適當下放。所以，可以將區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理權(quán)限由綜合管理平臺總負責，并成立專門的生態(tài)補償管理機構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃并負責整個環(huán)鄱陽湖城市群的區(qū)域共建共享生態(tài)補償工作，下設南昌、九江、上饒、景德鎮(zhèn)和鷹潭等10個二級區(qū)負責本區(qū)域共建共享的生態(tài)補償工作，并受省委、省政府生態(tài)補償管理機構(gòu)垂直領(lǐng)導，接受上級領(lǐng)導機構(gòu)的監(jiān)督。各地級市政府配合區(qū)域內(nèi)二級區(qū)生態(tài)補償管理機構(gòu)的工作，同時根據(jù)生態(tài)經(jīng)濟（經(jīng)濟質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）、生態(tài)環(huán)境（資源能源利用與節(jié)約、生態(tài)建設與環(huán)境保護）、生態(tài)人居（環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)安全）等生態(tài)補償?shù)幕疽罁?jù)完成區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補償工作。

3.1.2 社會公眾參與補充管理。區(qū)域生態(tài)補償因涉及的區(qū)域范圍廣、牽扯的利益主體多，是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工程。為了使環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償符合利益相關(guān)方的需求，提高生態(tài)補償效果，建立公眾參與機制，可以使決策更加科學、民主，特別是對于跨區(qū)域的生態(tài)補償。同時，公民是解決生態(tài)環(huán)境問題的最直接的利益相關(guān)者和落實者，建立社會公眾參與機制，就生態(tài)補償相關(guān)問題廣泛征求居民和企業(yè)特別是具體的受償者的意見，不僅可以提高公民生態(tài)保護意識，還可以使其自覺保護生態(tài)環(huán)境。建立公眾參與環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償?shù)谋Ｕ蠙C制必須涵蓋實體和程序2個方面。在實體方面，應建立政府、市場、公眾（包括企業(yè)）三方參與管理的區(qū)域民主協(xié)商運行模式，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)；在程序方面，要及時通過各種傳播媒介向社會公眾公布相關(guān)法規(guī)政策、污染狀況等信息，充分聽取社會各界的意見，保障公眾的知情權(quán)、異議權(quán)、申訴權(quán)等相關(guān)權(quán)利，使補償決策更加民主和科學，確保生態(tài)補償工作的效果。

3.1.3 建立環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償協(xié)同組織。共建共享的區(qū)域生態(tài)補償工作中最關(guān)鍵、最重要的問題是搞好跨區(qū)域的生態(tài)補償工作，而跨區(qū)域生態(tài)補償工作的核心是如何處理好利益協(xié)調(diào)問題。環(huán)鄱陽湖城市群涉及江西省10個地級市，區(qū)域面積9.23萬km2，被劃分為10個二級區(qū)，生態(tài)補償工作輻射面積大、類型多、情況更為復雜。建立環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償協(xié)同組織配合區(qū)域生態(tài)補償管理組織，可以更好地解決跨區(qū)域的生態(tài)利益協(xié)調(diào)問題。協(xié)同組織成員可以是區(qū)域內(nèi)各城市選派的代表和部分在該領(lǐng)域的專家學者，由區(qū)域生態(tài)補償管理機構(gòu)制定跨區(qū)域的補償政策和補償計劃后，組織成員應結(jié)合各地實際情況共同協(xié)商出具體的實施辦法，各城市的代表負責本區(qū)域溝通和具體解釋工作；在生態(tài)補償工作實施過程中，對組織所有權(quán)進行全程監(jiān)督，保留質(zhì)疑權(quán)和申訴權(quán)，確保生態(tài)補償工作能夠健康有序進行，真正實現(xiàn)環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償工作的決策共謀、利益共享、風險共擔，完成生態(tài)環(huán)境的利益協(xié)調(diào)工作。

3.2 共建共享的環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償規(guī)則耦合機制建設

3.2.1 科學規(guī)劃利益分配。鄱陽湖生態(tài)城市群將規(guī)劃形成“一核、一脊、兩翼、兩區(qū)”的城鎮(zhèn)空間格局，整個流域都是重要的水源涵養(yǎng)和生態(tài)功能區(qū)。要實現(xiàn)利益共享，合理分配整個鄱陽湖生態(tài)資源利用所帶來的利益，是實行共建共享下生態(tài)補償?shù)囊粋€重要目標。然而，在每個城市，自身發(fā)展和生態(tài)保護會產(chǎn)生正外部性利益沖突，這種利益沖突會造成不公平性。這就需要在利益相關(guān)者之間尋求一個平衡點，以保障各利益相關(guān)者的利益。那么究竟如何分配利益呢，首先要有環(huán)鄱陽湖城市群生態(tài)補償管理機構(gòu)這一利益分配主體管理著生態(tài)補償資金，肩負著從各方利益出發(fā)做好利益分配工作的重任。其次，生態(tài)補償資金來源包括中央政府財政支持、生態(tài)稅費征收、生態(tài)補償彩票、生態(tài)資源破壞罰款、社會捐助和地方政府財政轉(zhuǎn)移支付，這就需要制定科學的利益分配規(guī)則，來指導環(huán)鄱陽湖城市群生態(tài)補償管理機構(gòu)和二級區(qū)生態(tài)補償機構(gòu)的生態(tài)補償實施工作［3］。

3.2.2 實施獎懲分明的長效激勵機制?！耙苑罏橹鳎a償為輔”應當是做好環(huán)鄱陽湖城市群生態(tài)保護和建設工作的關(guān)鍵，管理部門不僅僅是從根源上監(jiān)控預警生態(tài)環(huán)境的破壞行為，而要做好預防工作，最實際和最具長效性的方法就是以經(jīng)濟手段來監(jiān)控管理共建共享的環(huán)鄱陽湖城市群生態(tài)環(huán)境。首先要把好預防關(guān)，對廣大群眾進行宣傳教育，鼓勵群眾積極檢舉破壞生態(tài)環(huán)境的行為，特別是對高污染企業(yè)進行長效的監(jiān)督檢查機制，做好生態(tài)環(huán)境變化的預警工作。其次要把好激勵關(guān)，通過貼息貸款、稅收優(yōu)惠等手段，在政策上引導、鼓勵企業(yè)做好防污治污和環(huán)保工作，如設定污水排放指標，對低于標準排放者進行獎勵。最后要把好責任關(guān)，企業(yè)要對污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為承擔相應責任，并加大責任承擔力度，使企業(yè)和個人不敢抱有僥幸心理來偷偷排放超標污染物。

3.2.3 增強市場機制在生態(tài)補償機制中的作用。從當前我國的生態(tài)補償實踐來看，政府在生態(tài)補償機制的建設中起到了推動政策實施和資金支持的重要作用，是完善生態(tài)補償機制運行的主導力量，而市場只是起著補充和輔助作用。從市場需求的角度來分析共享共建的環(huán)鄱陽湖城市群生態(tài)保護和補償成本之間的關(guān)系，可以提升生態(tài)補償?shù)男Ч?。為保證生態(tài)補償工作的效率和長效性，政府應在重要生態(tài)功能區(qū)和跨區(qū)際生態(tài)補償工作中居于主導地位，但是在利益相關(guān)者分配機制中可以適時引入市場機制。為發(fā)揮市場機制的作用，一是構(gòu)建通過市場談判實現(xiàn)利益均衡的交易平臺，二是增加基于市場交易的生態(tài)補償方式，三是營造生態(tài)補償市場所缺乏的配套政策環(huán)境。

3.3 共建共享的環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償糾紛解決機制建設

3.3.1 盡快出臺區(qū)域生態(tài)補償專項立法。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國環(huán)境保護法律體系已相當完善，但在區(qū)域生態(tài)保護方面尤其是在區(qū)域生態(tài)補償這一新型管理模式法律法規(guī)還存在著缺位現(xiàn)象。因《生態(tài)補償條例》沒有出臺，使我國生態(tài)補償機制還存在補償范圍不明確、補償模式比較單一、資金來源缺乏、補償標準不科學及政策法規(guī)體系建設滯后等問題。針對因環(huán)境保護特別是生態(tài)補償所產(chǎn)生的糾紛，無論是通過調(diào)節(jié)還是訴訟，都不能找到相應的法律法規(guī)進行合理的解釋，得不到解決。所以，必須加快生態(tài)補償專項立法，不僅能規(guī)范生態(tài)資源的利用，從根本上對糾紛的產(chǎn)生起到預警作用，而且能為糾紛的解決提供法律依據(jù)。立法應明確生態(tài)補償和受償?shù)闹黧w，科學設定補償標準和方式，構(gòu)建公開、透明、科學、合理的補償程序，完善配套的生態(tài)補償訴訟程序［4］。

3.3.2 加強社會組織參與協(xié)調(diào)?！扒敉嚼Ь场憋@示，主體之間在某一問題進行談判時都會從自身利益考慮，最后達成的協(xié)議可能并不是最經(jīng)濟、最理想的結(jié)果。因此，生態(tài)補償合作的主體也符合這個論點，會在長期的利益交換過程中形成一種相互妥協(xié)的方案。但這個方案的達成可能要花費很長時間，在這個過程中生態(tài)環(huán)境可能已經(jīng)遭受不可逆轉(zhuǎn)的損害。這就需要社會組織來協(xié)調(diào)不同利益主體之間的矛盾。

這里的社會組織，是指獨立于政府和私人兩個主體之外的組織機構(gòu)，在政府、市場之間起中介作用，并且是自愿或自治式運作的。所以，對于環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域來說，設立這種不受政府和私人影響、具有專業(yè)技能的民間獨立性組織，有利于實現(xiàn)區(qū)域利益共享和優(yōu)化。社會組織通過搭建環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償協(xié)商平臺，可以使相對不平等的利益主體有一個對話渠道，從而解決各方之間的矛盾并形成共識。

3.3.3 疏通合法利益表達的障礙。建立了共建共享的環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償糾紛機制之后，有必要對合法利益表達的障礙進行梳理，并建設訴訟平臺，這樣民眾可以通過合法途徑表達自己的意愿。目前，我國還沒有專門的環(huán)境訴訟程序法，由于生態(tài)環(huán)境公益訴訟的訴訟主體、管轄、訴訟程序都有別于傳統(tǒng)訴訟法的規(guī)定，現(xiàn)行的刑事、民事、行政三大訴訟機制無法單獨適用于此類案件。所以，建議在審判機構(gòu)中應專門設立管轄生態(tài)環(huán)境公益訴訟的審判庭，將環(huán)鄱陽湖生態(tài)環(huán)境特別是補償糾紛納入其受案范圍，并要配套專業(yè)的審判隊伍和適用規(guī)則等，并在執(zhí)行程序上做出特別規(guī)定，確保審判結(jié)果的執(zhí)行。

4 結(jié)語

區(qū)域生態(tài)補償?shù)难芯渴且粋€涉及面廣、意義深遠的現(xiàn)實課題，在我國處于起步階段，為探索建立生態(tài)補償機制，一些地方政府積極開展工作，研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，缺乏自上而下的統(tǒng)一區(qū)域生態(tài)補償制度的指引，基本上都是各自為政、各行其是。本文從共享共建的視角，以環(huán)鄱陽湖城市群為例，宏觀上對共享共建下的生態(tài)補償?shù)奶卣?、必要性進行了分析，并提出了構(gòu)建環(huán)鄱陽湖城市群區(qū)域生態(tài)補償機制模式的建議。但是，對于該課題的研究還有很多，如相關(guān)法律支撐、補償方法、補償標準等。因此，在今后的研究中，將深化共建共享的區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯俊⑸鷳B(tài)補償標準的確立、更好地幫助補償區(qū)域和受償區(qū)域?qū)崿F(xiàn)共贏和利益最大化等作為重點研究對象，從而實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)健康發(fā)展。