王思敬

（鐵道警察學(xué)院公安管理系，河南 鄭州 450053）

新型城鎮(zhèn)化并不僅僅是人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也不是建高樓、建廣場(chǎng)，其核心是改善公共服務(wù)水平［1］。在我國(guó)全面深化改革開(kāi)放和全面建成小康社會(huì)的發(fā)展大局中，農(nóng)業(yè)依然是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民仍舊是弱勢(shì)群體，農(nóng)村處處是薄弱區(qū)域?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心和主要矛盾是農(nóng)民問(wèn)題，如何給農(nóng)村和農(nóng)民“解綁”，如何化解“三農(nóng)”問(wèn)題，正是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的重要目的之一。

1 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的積極意義

1.1 新型城鎮(zhèn)化有助于化解“三農(nóng)”問(wèn)題

1.1.1 新型城鎮(zhèn)化變革了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，也使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生了革命性的變化。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，正是在堅(jiān)持不改變土地集體所有制性質(zhì)的前提下，進(jìn)一步完善土地經(jīng)營(yíng)和利用方式，使土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)“三權(quán)”分離，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步變革。這種變革并沒(méi)有顛覆以往的土地所有制的性質(zhì)，只是社會(huì)主義農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步“自我完善”。

1.1.2 新型城鎮(zhèn)化變革了農(nóng)村生產(chǎn)方式。土地制度改革是近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)最大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革，尤其是新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，在很大程度上再次解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和全面建成小康社會(huì)提供了制度保障，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)方式逐漸走向了平穩(wěn)漸進(jìn)式，比較符合我國(guó)廣大農(nóng)村的實(shí)際情況，以及人們對(duì)新生事物發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)程度，因此得到了廣大農(nóng)村地區(qū)的支持和擁護(hù)。

1.2 新型城鎮(zhèn)化催生了農(nóng)民工群體

1.2.1 農(nóng)民工脫離土地束縛，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的勞動(dòng)力。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，做好頂層設(shè)計(jì)，使得農(nóng)民從土地束縛中一步步脫離出來(lái)。這就使農(nóng)民從土地使用權(quán)、承包權(quán)中徹底退出，完全脫離土地，逐漸走向城鎮(zhèn)打工，并且在法律制度方面做好保障，使其真正進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，從而為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了大量的勞動(dòng)力。

1.2.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展促進(jìn)了勞動(dòng)力需求的增長(zhǎng)，吸引更多農(nóng)民脫離土地。新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，極大地帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而需要大量的勞動(dòng)力，為更多的農(nóng)民工提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。研究表明，城市化水平越高，第三產(chǎn)業(yè)就越發(fā)達(dá)，兩者存在正相關(guān)關(guān)系。因此，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口就業(yè)、農(nóng)民增收。

1.3 新型城鎮(zhèn)化促使大農(nóng)業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展

1.3.1 新型城鎮(zhèn)化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，拓寬了農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)中，農(nóng)民對(duì)自身?yè)碛械耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)主動(dòng)進(jìn)行有償退出，通過(guò)合理的土地流轉(zhuǎn)等方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠖鴮?zhuān)的土地，進(jìn)行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理，這樣既提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，又拓寬了農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。

1.3.2 新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)能夠促使農(nóng)村資源的集中和有效利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程［2］。充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的流通、加工、服務(wù)“三大載體”功能，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)家致富、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村繁榮發(fā)展具有里程碑式的重要意義。

2 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革是化解“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵

2.1 土地制度改革將農(nóng)民從土地束縛中解脫出來(lái)

2.1.1 提升土地的使用價(jià)值和利用效率。土地制度改革的方向是國(guó)有化，向土地利用效率方向推進(jìn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，使剩余的小而散的土地通過(guò)合理的流轉(zhuǎn)方式、合法的流轉(zhuǎn)手段，集中轉(zhuǎn)化為大而專(zhuān)的土地，為下一階段的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)管理提供了必要條件，提高了土地的使用價(jià)值，也提升了土地的利用效率，對(duì)集約節(jié)約土地、提高耕地利用率、化解“三農(nóng)”問(wèn)題起到了巨大的推動(dòng)作用。

2.1.2 釋放大量農(nóng)村勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的進(jìn)一步深化和完善，使部分農(nóng)民從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的管理制度中完全脫離出來(lái)，而這些農(nóng)民不再滿(mǎn)足于農(nóng)村的生產(chǎn)生活，擺脫了傳統(tǒng)農(nóng)耕思想，逐漸將目光瞄向了城鎮(zhèn)的生活方式。因?yàn)樗麄儚耐恋刂贫雀母镏蝎@得了更多的權(quán)益，為農(nóng)民在城鎮(zhèn)買(mǎi)房、定居、生存提供了更多保障，逐漸走向城鎮(zhèn)謀求生存和發(fā)展，必然為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了大量的勞動(dòng)力，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

2.2 農(nóng)村土地制度創(chuàng)新為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了內(nèi)生動(dòng)力

2.2.1 明確土地承包產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。我國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)村土地制度無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地的需求，土地價(jià)值越來(lái)越高。隨著改革的深入，政策允許建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地交易市場(chǎng)，有條件的地區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐步走進(jìn)市場(chǎng)，能夠同等入市，可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保。這樣就能在農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的過(guò)程中，最大限度地突出土地承包權(quán)的價(jià)值，為失地農(nóng)民爭(zhēng)取到最大的合法權(quán)益。

2.2.2 規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)方式。我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依法依規(guī)采取出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓或其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行用地制度改革，有效解決了部分農(nóng)地荒廢未用的問(wèn)題，提高了土地利用的效率和價(jià)值。結(jié)合全國(guó)多地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)存量的、處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的集體建設(shè)用地，包括城鄉(xiāng)結(jié)合部的和已經(jīng)在搞工業(yè)、搞市場(chǎng)的大量存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須想辦法探討進(jìn)入市場(chǎng)的方式［3］。在農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)等制度改革中，按照穩(wěn)步推進(jìn)、守住底線、試點(diǎn)先行的原則，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的制度化、規(guī)范化，有助于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2.3 加快土地經(jīng)營(yíng)管理的法制化建設(shè)。2014年底，國(guó)家先后發(fā)布了中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)和國(guó)辦發(fā)〔2014〕71號(hào)文件，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提出了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，要求各地進(jìn)一步規(guī)劃流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，努力完善交易服務(wù)平臺(tái)和中介組織。意見(jiàn)指出要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底分離出來(lái)，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“三權(quán)”的分類(lèi)指導(dǎo)。由此可見(jiàn)，國(guó)家通過(guò)制定一系列的法規(guī)制度，為土地經(jīng)營(yíng)管理的法制化建設(shè)提供了制度保障，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有助于推進(jìn)土地制度改革順利進(jìn)行。

2.3 城鎮(zhèn)化的輻射作用將推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

2.3.1 城鎮(zhèn)化的輻射作用拓寬了農(nóng)民就業(yè)渠道。一是能夠最大限度地挖掘農(nóng)民消費(fèi)潛力和公共服務(wù)需求空間，以點(diǎn)帶面，有效發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，大力發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化中的優(yōu)勢(shì)資源改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；二是有助于引導(dǎo)城市現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)造、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力，采取以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的措施，把新型城鎮(zhèn)化中的先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)工藝和特色產(chǎn)業(yè)大量向農(nóng)業(yè)農(nóng)村延伸輻射，多渠道促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。

2.3.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展推動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式的快速變革。新型城鎮(zhèn)化主要強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、注重生態(tài)環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展，能夠帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，改善民生和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。在深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化中，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐。一是推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)相互融合協(xié)調(diào)，適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。二是建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好農(nóng)業(yè)，不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。

3 農(nóng)民和農(nóng)村“解綁”機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展

3.1 完善“三權(quán)”制度

3.1.1 逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制。要進(jìn)一步深化改革農(nóng)村土地制度，細(xì)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行“三權(quán)”分置并行，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，為實(shí)施“三權(quán)分置”提供有力支撐，不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

3.1.2 積極探索“兩種所有制”土地實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等的有效方式。落實(shí)農(nóng)村集體所有土地與國(guó)有土地能夠在法律制度的保障下實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)，享有使用、占有、收益、處分。打破城市和農(nóng)村現(xiàn)有的邊界區(qū)割，對(duì)建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益［4］。

3.2 規(guī)范土地市場(chǎng)

3.2.1 完善集體經(jīng)營(yíng)性土地市場(chǎng)的外部環(huán)境。一旦集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，可改變目前國(guó)有建設(shè)用地獨(dú)家交易、集體建設(shè)用地不規(guī)范交易的尷尬局面，逐漸融入和適應(yīng)市場(chǎng)的各類(lèi)環(huán)境，形成由供求決定的價(jià)格機(jī)制，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的波動(dòng)、調(diào)整、變化，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

3.2.2 堅(jiān)持用途管制的基本準(zhǔn)入條件。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須符合規(guī)劃和用途管制，只有在用途管制的前提下，農(nóng)民集體土地與其他土地才能依法享有平等的權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)非農(nóng)使用、非農(nóng)交易、非農(nóng)增值收益。

3.2.3 完善各項(xiàng)政策制度。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

3.3 深化征地改革

3.3.1 逐步縮小征地范圍?？刂普鞯匾?guī)模，制定負(fù)面清單，讓明顯屬于非公益性質(zhì)的用地退出征地范疇。長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃整體土地存量，保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合理空間。

3.3.2 嚴(yán)格規(guī)范征地程序。建立事前協(xié)商機(jī)制，做好征地補(bǔ)償安置工作，加強(qiáng)和規(guī)范征地管理，妥善解決以各種名義圈占農(nóng)村集體土地、征地制度有關(guān)規(guī)定落實(shí)不到位等問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.3.3 建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。遵循用途、區(qū)位、市場(chǎng)補(bǔ)償原則，合理征收農(nóng)用地。在堅(jiān)持用途管制的原則下，按照區(qū)位條件，對(duì)被征地實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高征地補(bǔ)償水平。按照法律規(guī)定，明確征地范圍、補(bǔ)償價(jià)格和程序。因地制宜，拓展有效安置途徑，切實(shí)解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)問(wèn)題。

3.4 轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

3.4.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地政府要加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施力度，改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施條件，積極培育和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各類(lèi)先進(jìn)的生產(chǎn)要素有效流動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村個(gè)體戶(hù)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多元化的經(jīng)營(yíng)主體返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，駐扎農(nóng)村，參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3.4.2 節(jié)約集約利用土地。各地政府要善于運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理念推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，堅(jiān)持集約經(jīng)營(yíng)的前提下，大力發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，堅(jiān)持節(jié)約利用原則，優(yōu)化城鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)布局，縮小征地拆遷土地面積，集約利用寶貴的土地資源。

3.4.3 拓寬融資渠道。逐步健全金融投資支農(nóng)制度，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌相關(guān)涉農(nóng)資金，加大農(nóng)業(yè)政策和扶貧攻堅(jiān)的扶持力度。全方位開(kāi)展農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)工作，引導(dǎo)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，加大資金投入，深入開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品深加工基地建設(shè)，完善由政府、企業(yè)、集體、個(gè)人組成的多元化扶貧建設(shè)機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)

3.5.1 繼續(xù)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民市民化。自中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，國(guó)家積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革，明確要求就業(yè)、教育、戶(hù)口遷移等政策與戶(hù)籍制度脫鉤。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革在于徹底打破城鄉(xiāng)二元體制，將戶(hù)籍、土地、就業(yè)、社保等一系列制度一并加以改革，讓農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一起享受福利待遇、醫(yī)療、住房、義務(wù)教育等方面的公共服務(wù)，還原戶(hù)籍制度服務(wù)與管理的本來(lái)功能。

3.5.2 完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。為保障失地農(nóng)民權(quán)益，首要任務(wù)是完善相關(guān)法律，改革不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，以立法來(lái)促進(jìn)建立失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)和生育等社會(huì)保障體系。以建立養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度為突破，逐步制定完善土地、財(cái)政、投融資等配套政策，充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏的巨大內(nèi)需潛力。

3.5.3 加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，利用法律手段鞏固和完善農(nóng)業(yè)支持體系。同時(shí)加強(qiáng)科教興農(nóng)，提高農(nóng)民的素質(zhì)，大力發(fā)展職業(yè)教育，均衡發(fā)展義務(wù)教育，健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，依法預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

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