□柳正權，甘明生

（武漢大學 法學院，武漢 430072）

城市街道辦事處作為行政權力的末梢，自其創(chuàng)設以來便在基層管理方面發(fā)揮了明顯效用，既加強了政府與社區(qū)之間的銜接，亦穩(wěn)固了城市基礎秩序。然伴隨“市場化取向的制度變革及其所導致的資源配置和激勵改進”[1](p45)，以產(chǎn)業(yè)變革、人口流動、土地轉換為特征的城市化現(xiàn)象愈加明顯，城市逐漸融為一種構成元素復雜化的綜合體。這無疑對街道辦事處的管理體制提出了新的挑戰(zhàn)，并在“一定程度上導致城市基層權力秩序的紊亂和治理實踐的困境”[2](p85)。而作為社會時勢變化的政治回應，黨和政府近年來亦將城市基層管理列入工作重心，相繼出臺了《關于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》等與城市管理密切相關的系列文件，今年二月公布的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》更是明確提出要“深化行政執(zhí)法體制改革”和“構建簡約高效的基層管理體制”。在現(xiàn)實問題與政策目標的雙重壓力下，改革街道辦事處管理體制并完善其相關制度已然箭在弦上?；诖?，本文試圖借《武漢市街道辦事處條例》的修訂契機①2017年，武漢市人大常委會將《武漢市街道辦事處條例》的修訂工作列入了年度立法計劃并開展了立法調(diào)研工作，本文對調(diào)研資料進行了引用和參考。，以武漢市為樣本分析街道辦事處現(xiàn)行管理體制的缺陷及其制度完善，以期達到管中窺豹之效果，為當前城市基層管理的紊亂和困境提供法律層面的解決路徑。

一、問題引出：武漢市街道辦事處管理體制現(xiàn)狀與缺陷

根據(jù)城市化的理論預設，城市基層管理的復雜度與城市化的速度總是成正比，這也意味著越發(fā)達的城市所面臨的基層管理情形愈加復雜，需要投入更多的智慧和精力予以管理。武漢市作為中部地區(qū)唯一的超大城市，早于1997年制定施行了《武漢市街道辦事處條例》，以地方性法規(guī)的形式全面推進街道辦事處建設，將行政權力延伸至城市基層的細枝末節(jié)。時至今日，武漢市共設有156個街道（不包括國家級的東湖高新區(qū)），已然在城市基層管理層面形成了系統(tǒng)完整的街道辦事處體系。筆者通過調(diào)查取樣的方法，選擇了江漢區(qū)、硚口區(qū)、武昌區(qū)、青山區(qū)等十個城區(qū)的主要街道作為調(diào)研對象，就街道辦事處的法律地位、機構設置和人員編制、職能職責、與其他部門或組織的關系等問題展開調(diào)研，最終對武漢市街道辦事處的管理體制現(xiàn)狀與缺陷形成全面認識。

（一）管理體制現(xiàn)狀

從全國范圍來看，城市基層管理體制基本遵循“單位制——街居制——社區(qū)制”的演變路徑，總體目標趨向于行政權力的下放和管理重心的下移。在此大背景下，武漢市于2015年發(fā)布了《關于深化中心城區(qū)街道行政管理體制改革的實施意見》《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》等系列文件，對街道辦事處的管理體制進行大刀闊斧的改革。改革后的街道辦事處，由于管理體制轉變成與上海市類似的“兩級政府（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街）”體制，其兼任派出機關和一級管理主體的雙重角色。

在機構設置和職能設計層面，武漢市街道辦事處的內(nèi)部機構齊全，職能覆蓋全面。各街道辦事處基本設有黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務辦公室、公共安全辦公室等四個內(nèi)設機構，另配套設置街道網(wǎng)格化綜合管理中心和街道政務服務中心作為服務平臺。其中，黨建辦公室負責黨的建設和干部人事等工作，公共管理辦公室負責綜合管理和專業(yè)管理等工作，公共服務辦公室負責組織公共服務和指導基層自治等工作，公共安全辦公室負責社會治安綜合治理、平安建設等工作。至于職能，則涵蓋加強基層黨建、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務、實施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動員社會參與、指導社區(qū)自治、維護公共安全等八大領域，兼具行政、經(jīng)濟、社會等多重性質。

至于街道辦事處管理體制中的核心部分即執(zhí)法體制，武漢市采用的是“區(qū)屬街管街用”模式，即由區(qū)人民政府職能部門派駐執(zhí)法機構或執(zhí)法人員到街道，以政府職能部門的名義開展執(zhí)法活動，但這部分機構和人員在人事、財政等層面受街道辦事處的管理，街道辦事處有權協(xié)調(diào)使用。結合模式內(nèi)容來看，這種執(zhí)法模式主要是強調(diào)街道辦事處在基層社會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，由街道辦事處協(xié)調(diào)和配合區(qū)人民政府及其職能部門在街道范圍內(nèi)的執(zhí)法，具體的執(zhí)法權仍由區(qū)人民政府及其職能部門享有。當然，這種模式的具體實施類型并非單一，可分為“無綜合執(zhí)法機構”和“有綜合執(zhí)法機構”兩種類型。其中，武漢市屬于無綜合執(zhí)法機構的“區(qū)屬街管街用”模式。浙江省嘉興市與深圳市則屬于有綜合執(zhí)法機構的“區(qū)屬街管街用”模式。嘉興市的“區(qū)屬街管街用”是在區(qū)級政府設立綜合行政執(zhí)法部門以實現(xiàn)綜合執(zhí)法，再由該綜合執(zhí)法部門向街道派駐機構，負責該行政區(qū)域內(nèi)的綜合執(zhí)法工作。深圳市則是利用現(xiàn)有的城市管理體制，將適宜集中的行政執(zhí)法事項和權力集中到城管部門，從而將城管部門化身為綜合執(zhí)法機構。

（二）管理體制的缺陷

顯然，武漢市的基層管理體制并未完全實現(xiàn)從“街居制”到“社區(qū)制”的轉變，其仍以街道辦事處為主導，本質上屬于國家通過行政權力控制基層社會的一種管理類型。這種類型的管理體制“帶有濃厚的行政管理色彩，它運用行政資源和行政手段來管理龐大的基層建設這一綜合性的社會系統(tǒng)工程。”[3](p40)雖在特定歷史階段能發(fā)揮較大效用，但終究與“小政府，大社會”的改革方略相背離，局限性明顯。

第一，管理主體權責失衡。為確保行政機關在享有充分執(zhí)法手段行使權力的同時又遵循相應的法律規(guī)則，現(xiàn)代行政法建構了權責統(tǒng)一原則，通過行為后果來規(guī)制行政機關的行為。換言之，行政權力與法律責任必須對應統(tǒng)一，有權即有責，無權即無責?！叭欢谖覈姓ㄖ沃?，權與責的錯位普遍存在，權力清晰化與責任模糊化、高位職權命令化與低位職權服從化、權力占有與義務赦免不一致等是其表現(xiàn)形式。”[4](p18)武漢市街道辦事處在這方面亦難免落入窠臼。一方面，政府職能部門借助管理重心下移的時勢，將大量原本不屬于街道職責范圍的行政事務、社會事務和經(jīng)濟事務交由街道辦事處辦理，如“市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項目”[5](p56)；另一方面，街道辦事處并未真正意義上獲得這些行政權力，反而因承接這些額外職能而“理所當然”成為了各級政府及其職能部門考核的對象，原本屬于各職能部門的法律責任亦隨之轉嫁。比如，一名學生在泰國因偷盜行為而需要國內(nèi)相關部門予以處理，這項任務最終卻根據(jù)屬地主義分派到某街道辦事處，理由是該學生的戶口掛靠在該街道。然街道辦事處并未因此獲得與額外工作配套的資源，反而還可能承擔問題解決失當?shù)男姓熑巍?/p>

第二，編制、人才、經(jīng)費等保障失位。系統(tǒng)科學論的行政法學者認為行政法是一個組合型系統(tǒng)，“充滿多樣性、差異性、復雜性的政治環(huán)境塑造出來的行政法系統(tǒng)的內(nèi)容也極其豐富，包括組分之間資源分配和壓力分擔的方式；不同組分之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間如何交換物質、能量、信息等都呈現(xiàn)復雜性特征?！盵6](p7)同理，行政管理體制亦屬于一個系統(tǒng)，該系統(tǒng)得以良好運行的基礎動力便是財政經(jīng)費、人才等因素。武漢市街道辦事處的編制、人才、經(jīng)費保障雖已得到優(yōu)化，但依然無法滿足其工作的需求。在編制層面，街道辦事處基于各種綜合性、復雜性、臨時性的工作而不斷擴充人員規(guī)模，但政府編制方案的強穩(wěn)定性與約束性決定大部分人員的編制無法得到滿足，甚至存在整個街道辦事處只有一個編制的極端情形。與此同時，各個街道辦事處之間的編制亦缺乏合理的分配標準，如江夏區(qū)的紙坊街屬于中心城區(qū)街道，其需處理的事項遠遠多于復雜于其他街道，但其編制數(shù)量與邊緣城區(qū)的街道未有明顯差異。在人才層面，武漢市街道辦事處的普遍問題即是人才匱乏，原有的人才隊伍均想對外突破而離開街道，新定的招人計劃卻難以實現(xiàn)。這與街道辦事處的相對封閉性密切相關，在街道這樣一個封閉的底層系統(tǒng)，工作壓力較大、待遇差別明顯且晉升渠道相對閉塞①街道辦事處工作人員的構成復雜，包含公務員、事業(yè)編制人員、職能部門的派駐人員、社區(qū)工作人員，各種身份的人員互相交織在街道的科室部門中，混崗現(xiàn)象嚴重。該現(xiàn)象所帶來的直接后果便是工作人員之間的待遇、福利、晉升等方面存在較大的差別。此外，受機構設置和崗位的限制，街道辦事處的多數(shù)工作人員只能擔任副科級以下職務，事業(yè)身份干部在鎮(zhèn)街晉升科級干部的機會比較小。。如新洲區(qū)邾城街街道辦事處反映，新近所招選的選調(diào)生、公務員等把街道當成臨時性落腳點，不愿長期在基層工作，人才隊伍流失嚴重。在經(jīng)費層面，街道辦事處的經(jīng)費保障水平明顯低于其職能增長速度。伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，除原先的管理工作之外，新增的社會保障、社會福利等事項也被劃歸街道辦事處負責。值得一提的是，這些新職能的實施急需配套財政資金的保障，而單憑街道辦事處現(xiàn)有的經(jīng)費水平較難實現(xiàn)。

第三，街道辦事處與社區(qū)居民委員會的關系變異?！敖志又啤鞭D向“社區(qū)制”的本質改變在于發(fā)揮社區(qū)居民的自治功能，將行政權力逐步脫離城市基層社會的管理。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條的規(guī)定，城市居民委員會屬于自治性組織，在基層社會的行政管理工作中承擔協(xié)助之責，且政府派出機關應對其工作開展予以指導、支持和幫助?？梢?，國家法律將街道辦事處與社區(qū)的關系定位于指導與被指導、主導和協(xié)助的關系。武漢市現(xiàn)行“兩級政府、三級管理”的體制進一步夯實了街道辦事處的管理主體地位，有利于提高管理效率?！霸谶@一體制下，城市組織結構逐步由多元結構演變?yōu)橐辉Y構，國家成為社會管理的唯一主體，國家權力無孔不入?！盵7](p290)而國家權力的介入自然會打破基層社會的原有均衡秩序，街道辦事處與社區(qū)的關系開始變異。一方面，街道辦事處承接了數(shù)量遠超自身消化能力的管理職能，只能通過行政科層上的優(yōu)勢將大量的行政事務分配到下屬各社區(qū)，社區(qū)的行政化傾向漸趨明顯。另一方面，社區(qū)自身的民主自治程度愈來愈低，其將有限的資源付諸于街道辦事處所交辦的行政事務后，本應重點發(fā)展的居民自我管理和自我服務則無法得到有效支持。循環(huán)往復之后，街道辦事處與社區(qū)居民委員會從指導與被指導的關系逐漸轉變成管理與被管理的關系，居民委員會的自治性組織定位亦開始模糊化。恰如學者所說：“與此同時居委會變成其職能部門和下屬單位。街道辦事處不僅直接給居民委員會下達任務、分配指標，甚至還進行考核，逐步使居委會失去其自主性和自立性?！盵8](p262)

第四，行政執(zhí)法效率和水平相對較低。在2015年關于基層管理的系列文件出臺后，武漢市街道范圍內(nèi)的執(zhí)法質量與效率已得到相當程度的改善和提高，但未能達到預期，執(zhí)法體制仍存在一定漏洞。首先，執(zhí)法主體的身份問題。街道辦事處仍未獲得合法的執(zhí)法主體地位，街道范圍內(nèi)的綜合執(zhí)法名不副實。其次，現(xiàn)有執(zhí)法手段的管理力度有限。以城市管理執(zhí)法為例，迫于目前輿論的大環(huán)境壓力，執(zhí)法人員在行使《行政強制法》所賦予的城管暫扣、強拆之權時，往往根據(jù)嚴格的行政程序層層請示。但等審批程序履行完畢，急需處理的違法狀態(tài)早已消失或成型，如占道攤販溜之大吉、違章渣土運輸車暫停運營、違法建筑已然建成等。這種執(zhí)法權行使現(xiàn)狀不能對違法行為形成有效威懾，也造成了城管執(zhí)法過程中的疲于應對。再次，行政執(zhí)法的后續(xù)法律保障乏力。如城管執(zhí)法對象中的很大一部分屬于臨街兩側的個體經(jīng)營戶，但行政處罰后續(xù)的強制執(zhí)行程序卻往往對此類人群束手無策，這便致使行政處罰難以有效落實。此外，公安部門在處理妨礙城管執(zhí)法的案件中，傾向于當作一般的民事糾紛調(diào)解處理，這也直接降低了城管執(zhí)法的權威性。最后，行政執(zhí)法指揮失靈。街道辦事處未能對派駐街道的執(zhí)法機構或人員實現(xiàn)強勢指揮或管理，尤其對于專業(yè)性加強且關系復雜的執(zhí)法事項，如環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品安全、查違控違、污染整治、河道采砂、計生兩非案件查處等，街道辦事處只能協(xié)調(diào)和組織各政府職能部門聯(lián)合執(zhí)法。

二、原因剖析：武漢市街道辦事處管理缺陷之根由

根據(jù)經(jīng)驗論哲學的觀點，因果關系具有普遍必然性，即凡事皆有其原因。武漢市街道辦事處管理體制的缺陷絕非偶然，而是多重因素共同作用的必然結果。無論是管理體制賴以建構的依據(jù)，抑或管理體制內(nèi)部的構成元素，還是管理體制運行過程中的系統(tǒng)問題，均可能影響管理體制的最終實效，導致其顯露或多或少的弊端。

（一）法律失位與法規(guī)滯后

確切而言，街道辦事處雖在法律層面具有合法地位，但其自身的組織法目前卻仍處于失位狀態(tài)。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》早已于2009年6月27日被第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議決定廢止，后續(xù)便再無國家層面的專門法律。故此，城市街道辦事處管理體制缺乏統(tǒng)一的法律指導，既無成熟的內(nèi)部機構運行機制，更無從上到下的行政保障，自然在實際運行過程中漏洞百出。另一方面，法律帶有天生的滯后性，其文本內(nèi)容與社會現(xiàn)實之間總是存在或多或少的差距，且這種差距會伴隨時間的推進而漸趨明顯，這也愈加證明自然法學派追求塑造一部可由法官機械運用的完美無缺的法典注定是天方夜譚[9](p13)。當法律文本與社會現(xiàn)實的背離傾向不可調(diào)和，執(zhí)行機構便陷入“守法不合時勢”與“順時不合法規(guī)”的兩難境地，管理體制亦會隨之產(chǎn)生各式各樣的問題?！段錆h市街道辦事處條例》自1997年公布實施以來已歷經(jīng)20余載，期間從未修訂過，但社會結構與社會關系、行政機制與規(guī)則、機構設置與政策要求等因素均已發(fā)生翻天覆地的變化，這便導致條例的內(nèi)容與武漢市的社會現(xiàn)實嚴重脫節(jié)。從條例整體來看，條例的內(nèi)容偏少，無法滿足街道辦事處的現(xiàn)實需求，如未規(guī)定區(qū)人民政府職能部門肆意交辦行政事務的限制機制和法律責任。從條例的單獨條文來看，諸多條文內(nèi)容已明顯滯后，如條例第二條定位的街道辦事處與社區(qū)的關系是組織領導的行政管理關系，這與當前所追求的社區(qū)自治相悖；條例第五條規(guī)定的街道辦事處職能存在兜底條款即“完成區(qū)人民政府交辦的事項”，這相當于為當前區(qū)人民政府及其職能部門過度下放行政事務設置了自由空間；條例第九條規(guī)定街道辦事處對執(zhí)法活動僅限于組織協(xié)調(diào)，這與當前要求街道辦事處承擔執(zhí)法職責的趨勢不符。更有甚者，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于條例的頒布時間過于久遠，很大一部分的街道辦事處并不清楚有條例的存在，直到發(fā)出調(diào)研通知后才臨時研究條例的內(nèi)容。滯后現(xiàn)象如此嚴重，武漢市街道辦事處管理體制存在種種問題自在預料之中。

（二）混合式行政體制的局限性

城市基層管理體制作為整個國家行政體制的有機構成部分，其機構設置、執(zhí)法模式、規(guī)則習慣自然受國家行政體制的影響。武漢市街道辦事處管理體制的缺陷，在某種程度上亦可謂現(xiàn)行行政體制的作用結果，屬于行政體制局限性在基層社會的集中體現(xiàn)。中國現(xiàn)行的行政體制極具特色，既非德國社會學家馬克斯·韋伯所提出的“科層制”①科層制又稱官僚制，是指依靠明確的規(guī)則和程序運作的縱向的權力結構，它在正式組織中建立?？茖又剖墙M織管理合理化進程的產(chǎn)物，傳統(tǒng)的、自發(fā)的、單憑經(jīng)驗的組織管理方法為抽象的、明確的、仔細計算的規(guī)則和程序所代替。，亦不屬于瑞典政治學家博·羅斯坦提出的“干部制”②干部制是指以干部對組織特定的理想信念和政策學說的承諾為基礎建構的權力結構，不以正式的規(guī)則、經(jīng)濟激勵為基礎。干部不是中立的，而是對組織的理想信念和政策學說有很強的忠誠感甚至熱情。干部關鍵的技能是理解、皈依組織的政策學說，并在各種環(huán)境中執(zhí)行它。，更像是科層制和干部制的融合體。一方面，現(xiàn)行行政體制有著科層制式的權力結構，即將權力按職位逐層授予，每一個職位均有特定的權力與職責，最終形成一個級別分明的金字塔型結構。而層級之間的關系則集中體現(xiàn)為“命令與服從”的關系，任何一級的行政管理人員既要承接上級的指令，又可對下級發(fā)號施令。另一方面，現(xiàn)行行政體制又有著干部制式的身份識別和理念紐帶。中國的行政官員大多數(shù)屬于黨員干部，“他們以特定的理想信念、方針政策引導自己的行為，而不只是在法定的職責規(guī)范和特定的激勵機制約束、引導下做出行為；他們因為與其他成員之間有著共享的權利和義務價值觀而形成了長期的、互惠式的同志式關系，而不是簡單地基于政府雇傭而形成的同事關系。”[10](p73)這些恰恰與干部制的特點相契合。武漢市街道辦事處管理體制的缺陷與現(xiàn)行行政體制的這兩方面特征息息相關，層級權力結構導致區(qū)人民政府及其職能部門肆無忌彈地將行政事務下放，而街道辦事處在承接后又以管理者的身份將其轉嫁到社區(qū)，從而造成權責失衡、關系扭曲的后果。行政官員的身份識別和理念紐帶則使得街道辦事處遵從政策甚于法律，重視理念促動甚于編制、財政等激勵保障，重視引導和說服群眾而非依法行政，由此導致法律執(zhí)行程度不高、激勵保障機制失位、行政執(zhí)法效率低等弊端。

（三）城市基層社會的復雜性

任何管理體制的現(xiàn)實運行效果與其管理對象的復雜程度密切相關，管理對象越簡單，體制運行自然愈加流暢，缺陷也得以掩蓋，反之則得以凸顯。相較于省市級政府的管理對象，作為政府派出機關管理對象的基層社會更為復雜多元，正如美國人類學家施堅雅結合基層市場對基層社會的定義，認為其“拓展在經(jīng)濟、社會、文化各個層面，在這些層面人們可以實現(xiàn)自己的生活要求，包括消費需求、就業(yè)需求、社會交往需求、文化享受需求、身份認定需求、社會參與需求、社會福利需求、公共服務需求等等?！盵11](p3)武漢市作為華中地區(qū)唯一的超大城市，其基層社會的復雜程度可想而知。在人口結構層面，武漢市人口數(shù)量已過千萬③根據(jù)2017年的統(tǒng)計，武漢市的常住人口數(shù)量為1091.4萬，預計2020年將突破1200萬。，除本土人士之外，武漢的經(jīng)濟發(fā)展成就和高校教育成果吸引大量其他省市人口和外國人口，這無疑給基層管理帶來極大挑戰(zhàn)。在城市文化層面，武漢臨靠長江形成了特有的碼頭文化，這種文化緣于自然經(jīng)濟和小商品經(jīng)濟的結合，又融合了建國后數(shù)十年的計劃經(jīng)濟，最終形成了封閉單向的思維方式、爭功近利的價值觀、打碼頭的江湖習氣，然并不利于行政統(tǒng)一管理。在利益群體層面，武漢市的街道規(guī)模雖小卻五臟俱全，在這樣一個小平臺匯聚了區(qū)政府、職能部門、經(jīng)濟實體、社區(qū)居民、外來人員等多重利益群體，縱橫博弈之下多元利益需求自然加劇了街道辦事處的管理難度?；鶎由鐣膹碗s性為違法行為的蔓延提供了無限可能，故“在現(xiàn)實的政府管理實踐中，處于較為基層的區(qū)縣、街道等則是違法事件的高發(fā)地，也面臨更大的執(zhí)法壓力，其中尤以處于城鄉(xiāng)結合部的街道表現(xiàn)得最為突出。”[12](p122)

三、制度完善：《武漢市街道辦事處條例》之修訂

制度作為“被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”[13](p225-226)，對于社會治理大有裨益。恰如前人所云：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也。制度時，則國俗可化，而民從制；治法明，則官無邪”（《商君書·壹言第八》）。若國家制度合于時勢且被嚴格執(zhí)行，則能實現(xiàn)民安國治的社會效果?；谶@一考量，武漢市街道辦事處管理體制的缺陷終究可從制度層面尋求解決路徑，順勢響應黨的十九大關于“深化依法治國實踐，推進科學立法”的政策主張。通過對1997年頒布施行的《武漢市街道辦事處條例》進行修訂，重構街道辦事處的管理體制，吸納近年來政策改革的成果，革除舊條例和新政策推行過程中所顯現(xiàn)的陋習。

至于具體的修法方向，結合武漢市街道辦事處的管理現(xiàn)狀和缺陷以及國內(nèi)其他省市（包括上海市、天津市、合肥市等）的先進立法經(jīng)驗，本文認為《武漢市街道辦事處條例》需要修訂的內(nèi)容主要包括以下五個方面：（1）街道辦事處的組織屬性和設置原則；（2）街道辦事處的機構設置與職能定位；（3）街道辦事處的綜合執(zhí)法權；（4）街道辦事處與政府職能部門、社區(qū)的關系定位；（5）街道辦事處依法履職的保障機制①部分學者對圍繞街道辦事處設立地方性法規(guī)的合法性存疑，我們認為應無法律障礙。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款、第七十三條之規(guī)定，設區(qū)的市有權對城鄉(xiāng)建設與管理的事項制定地方性法規(guī)，地方性法規(guī)可以就屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項作出規(guī)定。而街道辦事處的職能以及街道管理，應當屬于城鄉(xiāng)建設與管理的事項。。

（一）街道辦事處的法律屬性和設置原則

武漢市街道管理秩序的紊亂在相當程度上源于街道辦事處法律地位的被模糊化，故修訂條例首先應當進一步明確街道辦事處的法律屬性和設置原則。關于街道辦事處的法律屬性定位，自2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止后便眾說紛紜，主要包括“虛街論”“實街論”和“撤銷論”三種?！疤摻终摗比月淠_于派出機關，注重街道辦事處的協(xié)調(diào)和配置；“實街論”追求將街道辦事處轉變?yōu)橐患墝嶓w政府；“撤銷論”則主張撤銷，發(fā)揮基層社會自治[14](p15)。但在法律尚未調(diào)整的前提下，街道辦事處仍應定位于派出機關，畢竟《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條早已作出明確規(guī)定，街道辦事處的法律屬性為市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府的派出機關。據(jù)此，修訂條例應明確“街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機關，依據(jù)法律法規(guī)、區(qū)人民政府的授權在轄區(qū)內(nèi)履行相應的服務和管理職能”。與此同時，街道辦事處的設立、變更或者撤銷的原則和程序亦應一并規(guī)定，如街道辦事處的設立應當與城市規(guī)劃、地域條件和居民分布狀況等實際情況相契合，并符合規(guī)模適度、便于聯(lián)系群眾、有效服務和管理的原則。

（二）街道辦事處的機構設置與職能定位

當今社會的管理重點和管理理念均已發(fā)生顯性變化，原先的街道辦事處機構設置和職能分配已無法滿足當今社會的需求，進而導致職能范圍混亂和資源嚴重不足。武漢市早已在2015年以政策的形式對街道辦事處的管理體制進行過改革，中共武漢市委辦公廳發(fā)布的《關于深化中心城區(qū)街道管理體制改革的實施意見》明確街道辦事處以轄區(qū)內(nèi)的基層黨建、公共管理、公共服務和公共安全為工作重點，主要履行加強基層黨建、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務、實施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動員社會參與、指導基層自治、維護公共安全等職能。且歷經(jīng)兩年運轉，該意見已發(fā)揮相當明顯的社會效果。在經(jīng)驗式立法導向下，既有必要將其改革成果以法律形式予以鞏固，還應借助法律對其運行過程中的弊端予以規(guī)避。因此，本次修訂條例要求街道辦事處遵循“4+2”模式，即設立四個內(nèi)部機構分別承擔黨建、公共管理、公共服務、公共安全等工作，在此基礎上另設服務平臺和管理平臺。其中，服務平臺是指根據(jù)街道辦事處履行職能的需要而依托區(qū)人民政府建立，主要為社區(qū)居民提供社區(qū)事務受理、公共文化、公共衛(wèi)生等公共服務，開展城市管理、市場監(jiān)管和社會治安綜合治理等工作；管理平臺則是指網(wǎng)格化綜合管理平臺，主要負責巡查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)城市管理、市場監(jiān)督、社會治安、公共服務等方面的問題。至于職能定位，基本排除了街道辦事處的招商引資義務，更多關注于基層社會管理和服務，具體包括轄區(qū)發(fā)展、公共服務、社會管理、綜合執(zhí)法、社會力量、基層自治、信息傳達、經(jīng)濟發(fā)展服務等領域。

（三）街道辦事處的綜合執(zhí)法權

如前所述，街道辦事處的執(zhí)法模式是管理體制的核心部分，但武漢市街道辦事處普遍反映當前所推行的“區(qū)屬街管街用”執(zhí)法模式效果堪憂。究其根本，“區(qū)屬街管街用”執(zhí)法模式本身并無明顯漏洞，因為街道辦事處本就不屬執(zhí)法權的法定授予對象范圍，問題的癥結在于街道辦事處對執(zhí)法隊伍的管理未能實現(xiàn)。除城管執(zhí)法隊伍相對便于協(xié)調(diào)和管理之外，工商部門、環(huán)保部門、消防部門等派駐到街道的執(zhí)法機構和人員均不受街道辦事處的管理。故此，本次條例修訂在沿襲“區(qū)屬街管街用”執(zhí)法模式的同時，強化了街道辦事處的管理職權，即“區(qū)級人民政府職能部門派出（駐）機構或人員，日常管理以所在街道為主，服從街道辦事處的指揮調(diào)度，接受街道辦事處的工作考核。派出（駐）機構負責人或派出（駐）人員的任免、獎懲、職務晉升應當征得街道辦事處同意?！睋Q言之，街道辦事處獲得了執(zhí)法人員的考核權和人事建議權，以權力制衡的方式換取管理的權威性。同時為保留進一步深化改革的可能，條例修訂草案還在此基礎上規(guī)定了相對集中行政處罰權的基本方向，包括如何確定綜合執(zhí)法事項、審批程序與執(zhí)法機構設置。

（四）街道辦事處與政府職能部門、社區(qū)的關系定位

上下關系、條塊關系的扭曲和各主體之間的銜接失當是武漢市街道辦事處管理體制的重大缺陷之一，若懸而不決則可能引起多米羅骨牌效應，導致管理體制的系統(tǒng)性失靈。故本次條例修訂有必要將街道辦事處與政府職能部門、社區(qū)的關系科學合理定位，實現(xiàn)行政管理層面的“條塊結合與分工合作”。就街道辦事處與政府職能部門的關系而言，武漢市街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機關而非政府職能部門的下屬機關，不應受政府職能部門的指揮，只需在區(qū)人民政府的授權范圍下協(xié)調(diào)政府職能部門在街道開展工作。就街道辦事處與社區(qū)的關系而言，武漢市街道辦事處與居民委員會應當回歸指導與被指導的自治關系，進一步提高居民委員會的自治程度，防止自治組織的“行政化”。基于此，條例修訂草案第七條明確了職能準入機制，即“除本條例第六條規(guī)定的職責外，市、區(qū)人民政府職能部門將職責范圍內(nèi)的行政事務委托或者下放給街道辦事處承擔的，應經(jīng)同級人民政府審核批準，并應在審核過程中聽取街道辦事處的意見?！钡谑艞l則重申了基層自治，規(guī)定“街道辦事處應當指導居（村）民委員會等基層群眾性自治組織制定并根據(jù)自治章程開展活動，通過業(yè)務培訓、建立群眾評價機制、引入專業(yè)社會組織等方式，提升其自治能力?！贝送猓趧?chuàng)新社會治理的背景下，推進社區(qū)共治也是街道辦事處的重要職能之一，條例修訂草案進一步細化了街道辦事處動員各類社會力量參與社區(qū)治理、建立健全基層民主協(xié)商機制、依法指導和監(jiān)督住宅小區(qū)業(yè)主大會、業(yè)主委員會的組建及日常運作等職責。

（五）街道辦事處依法履職的保障機制

無論對街道辦事處進行何種設計，均須為其配套相應的保障機制，如此方能實現(xiàn)制度設計的貫徹落實。本次修訂條例從四個方面對街道辦事處的依法履職設置了保障機制：第一，編制與財政保障，解決人力和財力問題。街道辦事處工作人員的編制根據(jù)街道面積、常住人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況予以配置，工作經(jīng)費則由區(qū)人民政府納入本級財政預算，其辦公用房由區(qū)人民政府予以保障。第二，工作資源保障，確保街道辦事處的公共服務能力。市、區(qū)人民政府職能部門應當按照推動基本公共服務均等化的要求，通過制定標準、組織業(yè)務培訓、合理配置資源等方式，為街道辦事處開展公共服務提供支持和保障。政府職能部門委托或者下放給街道辦事處承擔相關行政事務的，應當同時為街道辦事處提供相應保障措施，并賦予街道辦事處在工作履職、人事任免、資產(chǎn)資金等方面的管理權限。第三，建議權保障，確保街道辦事處有權參與決策重大事項（包括規(guī)劃和人事）。市、區(qū)人民政府及其職能部門在制定社區(qū)建設規(guī)劃和公共服務設施建設規(guī)劃等與群眾利益相關的重大決策和重大事項時，應當征求街道辦事處的意見，并將處理情況及時向街道辦事處反饋。第四，法律責任保障。本次條例修訂明確了街道辦事處的工作考核機制，并規(guī)定了市、區(qū)人民政府職能部門及其工作人員、街道辦事處及其工作人員，市、區(qū)人民政府職能部門派出（駐）機構及其工作人員違反條例的法律責任，從而以法律強制力的方式推動街道辦事處管理體制的全面改革。