唐 偉

(清華大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 100084)

引 言

期望通過水電開發(fā)實(shí)現(xiàn)“以水致富”,一直都是中國許多水資源豐富地區(qū)的地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所積極渴望的目標(biāo)。但是,現(xiàn)有研究表明,盡管這些地方政府都曾在自身轄區(qū)大力上馬或引進(jìn)了各種各樣的水電工程,但是水電經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下的地方經(jīng)濟(jì)增長,不僅沒有帶來農(nóng)民生活滿意度的相應(yīng)提高,反而使他們在搬遷安置的過程中產(chǎn)生了較大不滿,各種關(guān)于移民上訪和群體事件的新聞時(shí)有報(bào)道。如在關(guān)于大型水電站建設(shè)引發(fā)的移民研究中,塞尼就曾經(jīng)指出,在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)“雙脫嵌”的情況下,移民安置和重建往往存在著失地、失業(yè)、無家可歸、被邊緣化、食品保障缺乏、發(fā)病率增加、公共資源和服務(wù)權(quán)益喪失以及社區(qū)解體等多項(xiàng)導(dǎo)致貧困的風(fēng)險(xiǎn)[1];而Downing等的心理—社會(huì)—文化破壞理論也認(rèn)為,除去經(jīng)濟(jì)損失外,移民還要經(jīng)歷一個(gè)從舊習(xí)慣性文化再到新文化的文化錯(cuò)位與適應(yīng)過程,并由此給移民心理帶來了巨大的沖擊和創(chuàng)傷[2]。此外,從道義倫理學(xué)角度,應(yīng)星、陳軍以及嚴(yán)登才等人的研究,也指出了政府與農(nóng)民在征地賠償過程中的公平內(nèi)涵認(rèn)知不一致以及現(xiàn)有搬遷安置制度與移民生活慣習(xí)上的不契合[3-5]。

那么,我們該如何認(rèn)識這樣一種從“共同目標(biāo)”到“利益沖突”矛盾現(xiàn)象的邏輯轉(zhuǎn)變過程？在以往的研究中,由于不少的學(xué)者過多地關(guān)注了政府與農(nóng)民之間的對立,忽視了兩者共同追求“發(fā)展”的一面,因而將研究重點(diǎn)放在了農(nóng)民的不滿以及由此而產(chǎn)生的行為抗?fàn)幧?。但是?shí)際的調(diào)查研究表明,盡管在水電建設(shè)的過程中,政府與農(nóng)民之間確實(shí)存在著利益對立,但這種對立并不是從一開始就出現(xiàn)的,而只是在這一過程中因各種目標(biāo)的沖突才開始逐漸出現(xiàn)的。所以要弄清農(nóng)民不滿的真正原因,就必須對這一利益分化的過程展開具體分析。有鑒于此,本文的研究目的就是在總結(jié)以往研究的基礎(chǔ)上,通過對L縣水電開發(fā)與移民搬遷實(shí)地案例的分析,展現(xiàn)當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民是如何在“以水致富”的共同目標(biāo)下,卻因其他目標(biāo)的矛盾沖突而產(chǎn)生各種利益分化,并由此對如何真正使農(nóng)民脫貧致富作出一個(gè)理論層面的反思。

本文資料主要來自兩個(gè)方面:一是筆者在Q省L縣的長期田野調(diào)查的實(shí)證資料;二是能夠找到的第二手資料,包括與L縣水電建設(shè)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)及當(dāng)?shù)毓俜降男侣劽襟w報(bào)道資料等等。

一、以水致富:政府與農(nóng)民的“共同目標(biāo)”

在談到人類修建大壩的行為動(dòng)力時(shí),P·麥卡利曾經(jīng)指出:“大型水壩的龐大規(guī)模,以及它那在人類控制下貌似能帶來強(qiáng)大的自然力量的能力,使人類陷入一種獨(dú)特的想入非非之中”[6]。但實(shí)際上,對許多地區(qū)來說,除去特有的大壩情結(jié),更大的動(dòng)力則來自于當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民希望通過水電開發(fā)改變當(dāng)?shù)芈浜竺婷驳男睦眍A(yù)期。比如在關(guān)于大壩建設(shè)與地方發(fā)展關(guān)系的研究中,Tortajada和Biswas等人就曾經(jīng)直接指出,大型水電站建設(shè)不僅可以幫助一個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)水源供應(yīng)、洪水控制、干旱疏解,而且還可以緩解地方貧困、提升民眾生活質(zhì)量以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[7-8]。對此,不少國內(nèi)學(xué)者如劉剛、黃國安等人也表示了相同的看法。他們認(rèn)為,水能不僅是一項(xiàng)優(yōu)質(zhì)的清潔能源,而且大型水電站建設(shè)還可以大大改善一個(gè)地區(qū)的區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施條件,吸引人流、物流、資金流向該區(qū)域匯聚,從而幫助該地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的跨越式發(fā)展[9-10]。由此可見,正是在對水電建設(shè)這樣一種經(jīng)濟(jì)效益的期盼下,諸多地方政府才開始了對各種水電開發(fā)的謀劃與建設(shè)。

在Q省L縣域內(nèi)長期流淌著中國西南的一條主要河流——P江,但是由于偏僻的山區(qū)地理位置和不發(fā)達(dá)的交通設(shè)施,其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等方面都一直比較落后。在田野調(diào)查中,當(dāng)?shù)馗刹扛嬖V筆者,在H電站未修建之前,整個(gè)縣城只有一條大街,當(dāng)時(shí)有一位全國政協(xié)副主席前來考察電站前期籌備工作,可縣里最好的賓館連個(gè)獨(dú)立衛(wèi)生間都沒有。為了防止這位老人夜間上公共廁所摔倒,縣政府只好安排服務(wù)員徹夜值班看護(hù)。由此可見L縣當(dāng)時(shí)的落后狀況。在L縣下屬的Z鎮(zhèn)，因?yàn)闅夂蚝蜏囟冗m宜,生長著一種口感、質(zhì)量都極佳的柑橘，由于交通不便,柑橘只能在本地狹小的市場范圍內(nèi)銷售。當(dāng)?shù)乩习傩兆畲蟮男脑妇褪窍Ｍ苄抟粭l直通外界的高速公路,能使本地的優(yōu)質(zhì)柑橘銷往全國?？尚蘼吠馕吨薮蟮馁M(fèi)用,這對當(dāng)時(shí)年生產(chǎn)總值只有幾個(gè)億元的L縣政府來說,實(shí)在是過于昂貴了。所以,面對這一困境,當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民都將謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改變自身命運(yùn)的希望寄托在了P江水資源的開發(fā)上。

從現(xiàn)實(shí)層面來講,水電建設(shè)是一項(xiàng)龐大的工程,不僅需要過硬技術(shù),更需要巨大的資金投入,而這些條件都是當(dāng)時(shí)L縣所不具備的。此時(shí),總投資近600億元、以利用P江水資源為目的的世界巨型水電站——H電站的開發(fā)建設(shè)給當(dāng)?shù)孛癖妿砹讼Ｍ８鶕?jù)國家能源建設(shè)的整體規(guī)劃,幾大國有水電公司將在P江進(jìn)行一個(gè)龐大的25級水電梯級開發(fā)計(jì)劃,其中一座就預(yù)設(shè)在L縣附近。而按照水電建設(shè)的一般邏輯,電站建設(shè)通常意味著巨額的投資,水電建設(shè)一旦落實(shí),巨大的投資效應(yīng)不但可以為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來較大的效益,而且可以帶動(dòng)周邊許多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。所以消息一經(jīng)傳開,當(dāng)?shù)卣兔癖姸紝Υ吮硎玖藷崃业摹皻g迎”與支持。比如在當(dāng)?shù)卣木W(wǎng)站上,當(dāng)時(shí)就有一篇文章“熱情盛贊”H電站建設(shè)將會(huì)給L縣帶來的好處。在文章中,作者先是列舉了H電站建設(shè)將在發(fā)電、攔沙、防洪、通航以及環(huán)境保護(hù)等方面起到的巨大作用,然后又詳細(xì)介紹了H電站建設(shè)可能將給L縣帶來的顯著效益。作者認(rèn)為,隨著庫區(qū)對外、對內(nèi)水陸交通條件的改善,移民及工程開發(fā)建設(shè)資金的投入,H電站建設(shè)必將對L縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。

當(dāng)?shù)卣畬電站建設(shè)充滿了美好的“憧憬”,迫切希望“脫貧致富”的地方農(nóng)民也對H電站寄予了的巨大期望。他們認(rèn)為,有了這樣一座水電站,不僅工作機(jī)會(huì)增多,說不定高速公路、鐵路的修建也會(huì)接踵而來。交通設(shè)施一旦便利,他們出遠(yuǎn)門不用再翻山越嶺,“發(fā)家致富”的希望也會(huì)增大。所以,正是在這樣一種熱切期盼下,當(dāng)?shù)孛襟w在一篇關(guān)于H電站建設(shè)的新聞報(bào)道中,以一個(gè)農(nóng)民的口吻,詳細(xì)記錄了當(dāng)?shù)匕傩盏弥狧電站要修建之后的喜悅之情:

當(dāng)年我們在學(xué)校讀書的時(shí)候,老師就講貧窮不是社會(huì)主義,L縣的經(jīng)濟(jì)是投資拉動(dòng)型的,現(xiàn)在NY鐵路開工了, H電站雖在籌建階段,我們就已經(jīng)感到它強(qiáng)大的牽引力了……今年初,我們就想把房子拆了,修一棟三層的鋼筋混凝土樓房,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長勸我們不要操之過急,因?yàn)椴糠謳靺^(qū)移民需靠后安置,到那時(shí),我們就得按社會(huì)主義新農(nóng)村的規(guī)劃,重新統(tǒng)一修房蓋樓,H電站將使我們生活發(fā)生翻天覆地的變化。

由此可見,在當(dāng)時(shí)的水電建設(shè)過程中,H電站似乎確實(shí)承載了地方政府與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的“共同希望”。

二、政府與農(nóng)民在水電建設(shè)中的利益分化

盡管L縣政府與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有著“以水致富”的共同目標(biāo),H電站修建之初也受到民眾的極大支持,但是隨著水電建設(shè)和搬遷安置工作的展開,兩者之間卻出現(xiàn)了較大的利益分歧,這種分歧表現(xiàn)在土地賠償、城鎮(zhèn)安置以及后期發(fā)展等多個(gè)方面。

(一)工程速度和企業(yè)利潤下的不公平賠償

在L縣,當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民的第一個(gè)矛盾發(fā)生在征地補(bǔ)償階段。原因是在這一過程中,農(nóng)民期望通過公正合理的經(jīng)濟(jì)賠償給日后的移民生活尋求一份“安穩(wěn)有效”的長遠(yuǎn)保障,但是在實(shí)際操作過程中,地方政府基于自身目的所制定的賠償政策卻讓農(nóng)民感到極大的不公平。比如作為主要搬遷對象的L縣Z鎮(zhèn),由于地少人多,農(nóng)民為了將土地功效發(fā)揮最大,就根據(jù)植株高矮和收獲季節(jié)的不同,在同一地塊上套種了柑橘、花椒、沙仁、枇杷等多種作物,作為一種傳統(tǒng)的生產(chǎn)習(xí)慣和作物價(jià)值的真實(shí)體現(xiàn),農(nóng)民自然希望在實(shí)物測量的時(shí)候政府能夠?qū)⑦@些莊稼全部登記進(jìn)去。但L縣政府認(rèn)為,移民搬遷的時(shí)間是有限的,如果每一塊土地都進(jìn)行如此復(fù)雜的登記,那么任務(wù)完成很可能遙遙無期。為了盡快完成搬遷任務(wù),當(dāng)?shù)卣扇×撕喕?即在進(jìn)行實(shí)物登記時(shí),不是對每塊地上所有作物進(jìn)行測量,而是只測量其中一種主要作物。這樣的簡化辦法雖然在很大程度上提高了實(shí)物登記的速度,卻忽視了作物的不同類型與價(jià)值,造成了對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的大幅低估。

如果說簡化政策引發(fā)了農(nóng)民的不滿,那么在水電建設(shè)過程中,地方政府為獲取工程,以“讓利”形式將農(nóng)民土地“劃入”低標(biāo)準(zhǔn)賠償?shù)淖龇?更讓農(nóng)民感受到不公平。在L縣,雖然國家已經(jīng)同意水建立項(xiàng),但由于規(guī)劃中的H電站地處Q省L縣和G省C縣交界處,H電站的屬地管轄權(quán)和具有較大經(jīng)濟(jì)“帶動(dòng)效應(yīng)”的運(yùn)營總部坐落地,一直是L縣和C縣爭奪的焦點(diǎn)。面對兩縣的焦灼,S公司卻長期不做決定。根據(jù)當(dāng)?shù)卣賳T私下向筆者透露的信息:當(dāng)時(shí)S公司提出的條件就是哪個(gè)縣給出的征地搬遷方案成本優(yōu)惠,就選那個(gè)縣。那么,地方政府如何才能在不違反國家移民政策的前提下,降低搬遷成本呢?這里我們對國家移民條例中的個(gè)別內(nèi)容作出一點(diǎn)解釋，2006年7月國務(wù)院頒布的《大中型水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》)中,與移民利益密切相關(guān)的征地補(bǔ)償部分的第二十二條是這樣規(guī)定的:大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍……征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

在這里,政府與農(nóng)民最容易產(chǎn)生紛爭的就是對何為“耕地”、何為“其他土地”的類型的劃分:即對地方政府來說,由于“其他土地”的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是地方政府制定的,所以如果要降低企業(yè)的搬遷成本,只能是盡可能多的將農(nóng)民土地劃入“其他土地”類型,然后再以低于16倍的標(biāo)準(zhǔn)去賠償,才能達(dá)到降低成本目的。但是對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來講,由于“耕地”的賠償標(biāo)準(zhǔn)是國家移民條例規(guī)定的,所以只有將盡可能多的土地表述為“耕地”,才可以獲得更多或更公平的賠償。由此,在兩種不同目的的碰撞下,政府和農(nóng)民自然就產(chǎn)生了矛盾。比如在L縣Z鎮(zhèn),根據(jù)當(dāng)時(shí)政府執(zhí)行的政策,除去水田、旱地、水澆地及甘蔗地之外,種植經(jīng)濟(jì)作物的土地都不能算是“耕地”。但是Z鎮(zhèn)移民卻認(rèn)為,在改革開放之前,Z鎮(zhèn)土地都是以種植糧食作物為主的“耕地”，只是改革開放之后,為了更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益,當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,絕大多數(shù)“耕地”才開始種植高效益的花椒、沙仁等經(jīng)濟(jì)作物,賠償時(shí),“你”(政府)不能因?yàn)榈孛孀魑镉辛俗兓?將其不視為“耕地”。對L縣政府來說,由于獲取工程落地迫在眉睫,所以只能是選擇“無視”農(nóng)民要求。從H電站總部最終坐落于L縣的結(jié)果不難想象L縣政府做出了怎樣的讓步。當(dāng)然,這種較為“赤裸”的利益交換是不能擺在臺(tái)面上給移民解釋的,當(dāng)?shù)毓賳T在接待移民咨詢時(shí),很多時(shí)候就是一句話:“賠償政策是上級定的,我們沒有解釋權(quán),只有執(zhí)行權(quán)”。

(二)城鎮(zhèn)規(guī)訓(xùn)下的費(fèi)用交納和生活成本擴(kuò)大

在L縣,除去復(fù)雜的土地賠償紛爭,地方政府與農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活費(fèi)用的收取上也產(chǎn)生了較大矛盾。原因是在水庫移民搬遷過程中,當(dāng)?shù)卣韫こ探ㄔO(shè)之機(jī)盡力提升本地的城鎮(zhèn)化率，為確保安置成績的“亮眼”“客觀”,不僅將安置的重點(diǎn)放在了鋼筋水泥式的房屋建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施改善上,而且還試圖以制度為手段,對農(nóng)民展開了城鎮(zhèn)化“規(guī)訓(xùn)”,但是這種“人為”轉(zhuǎn)變做法,不僅沒有使農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)生活的便利,反而使他們從經(jīng)濟(jì)和生活上都感到了極大不適應(yīng)。在L縣DM集鎮(zhèn),在移民搬遷僅兩年、生活還未穩(wěn)定之際,集鎮(zhèn)管委會(huì)就開始要求他們繳納水電費(fèi)以及衛(wèi)生費(fèi)。對此,集鎮(zhèn)干部解釋是:雖然修建電站的S公司給搬遷到DM集鎮(zhèn)的移民免費(fèi)鋪設(shè)了輸水管道,但是S公司卻并未提供看護(hù)和維修費(fèi)用,社區(qū)收取水費(fèi),主要是為了解決這部分費(fèi)用。至于衛(wèi)生費(fèi),是因?yàn)楝F(xiàn)在是城鎮(zhèn)居住模式,街道、廣場這樣的公共空間增多了,要維護(hù)這些場地的干凈整潔,就必須請專人每天打掃。對于干部的說法,當(dāng)?shù)匾泼癫⒉徽J(rèn)同。他們認(rèn)為,在DM集鎮(zhèn),因?yàn)殡娰M(fèi)在過去是一直收取的,現(xiàn)在水電站不兌現(xiàn)免費(fèi)用電的承諾讓移民自己繳納也還能讓人勉強(qiáng)接受,但水費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)這種明顯帶有城鎮(zhèn)管理特色的費(fèi)用繳納方式,讓他們無法接受。在調(diào)查中,有一位移民生氣地對筆者說:“過去我家屋子旁邊就是一條大堰溝,想吃水就吃水,從來沒有交過錢,現(xiàn)在搬過來了,淹沒的堰溝你沒賠錢,為啥要我們?yōu)槌运诲X?”對于衛(wèi)生管理費(fèi),移民則更難以想通。他們認(rèn)為,在過去，農(nóng)村衛(wèi)生是各家自己的事情,不打掃的人是懶惰的表現(xiàn),現(xiàn)在倒好,不僅不要各家自己負(fù)責(zé),還要付錢雇人來專門打掃,真是沒有道理!

當(dāng)然,如果說新舊觀念的轉(zhuǎn)換,表達(dá)的還只是農(nóng)民心理層次的不平衡,而收費(fèi)帶來的經(jīng)濟(jì)壓力則更體現(xiàn)了農(nóng)民生活上的不平衡。L縣大多數(shù)移民搬遷之后基本失去了土地,除去部分賠償剩余,這些移民最大一塊收入就是由水電站建設(shè)方提供的每人每月180元后期長效補(bǔ)助。收入不多,支出卻不斷增加,移民自然感到不滿。曾有一位DM集鎮(zhèn)的移民告訴筆者,他家有4口人,一個(gè)月可以拿到720元的長效補(bǔ)助收入*所謂長效補(bǔ)助，是指當(dāng)?shù)卣谝泼癜徇w時(shí)，為了防止移民將賠償款過快花光，提前在他們個(gè)人賬戶里每人扣掉了30 720元，在搬遷之后再以每人每月160元的方式 “返還”移民(政策規(guī)定是每年再增加10元)。有些移民家庭的子女在水庫蓄水之后出生，按政策沒有后期長效補(bǔ)助。。但在這中間,由于每月要支出接近100元的水費(fèi)、電費(fèi)和衛(wèi)生費(fèi)*在DM集鎮(zhèn)，電費(fèi)是階梯電價(jià)：每度0.45元，超過180度，每度0.8元；水費(fèi)每噸2.5元；衛(wèi)生管理費(fèi)每人每月2元錢。,以及接近100元左右的養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)合費(fèi)用,剩下來的500多元還要負(fù)責(zé)4口之家一個(gè)月的吃穿住行及小孩教育費(fèi)用,所以從當(dāng)前的物價(jià)水平看,不動(dòng)用以前的賠償剩余來進(jìn)行生活補(bǔ)貼顯然是不行的。由于賠償款剩余有限,經(jīng)常這么“拆東補(bǔ)西”,肯定不是長久之計(jì),他對此感到憂心忡忡。在論述地主與農(nóng)民的關(guān)系時(shí),斯科特曾經(jīng)指出,農(nóng)民的行動(dòng)原則是一種基于生存?zhèn)惱淼目剂?即他們與地主之間關(guān)系的平衡不在于地主被“拿走多少”而是“還剩下多少”,而這種平衡關(guān)系一旦被打破,即“剩下的太少”,危及到了他們的生存,那么就很容易激起他們的一種內(nèi)心憤怒及反抗[11]9。在訪談過程中,筆者經(jīng)常聽到很多移民講述未搬遷之前的農(nóng)村生活是多么美好，搬遷之后的集鎮(zhèn)生活是多么不滿意,但實(shí)際上這種怨恨現(xiàn)在、懷念過去的心理,恐怕不僅是對現(xiàn)有管理方式的不適應(yīng),更重要的還有生活成本擴(kuò)大所帶來的經(jīng)濟(jì)壓力。

(三)倫理資源的策略運(yùn)用與諾言違背

在L縣,除去土地賠償和城鎮(zhèn)生活費(fèi)用的繳納引起的矛盾,當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民還就搬遷諾言的兌現(xiàn)與否產(chǎn)生了較大矛盾。原因是在H電站建設(shè)之初,為了確保水電工程及移民搬遷工作順利進(jìn)行,L縣政府拿出集中力量辦大事的“氣魄”,開展了一次“運(yùn)動(dòng)式搬遷”,即要求縣里一切吃財(cái)政飯的人員全部返鄉(xiāng)進(jìn)行搬遷動(dòng)員工作,未完成任務(wù)者不能返回上班。對賠償?shù)牟粷M、對祖輩之地的留戀和對未來的迷茫及擔(dān)憂使不少移民拒絕搬遷。在任務(wù)期限一天天逼近和強(qiáng)硬手段反而可能激發(fā)矛盾的情況下,L縣的地方官員只好舍“硬”求“軟”,從人情感化入手。在調(diào)查中,L縣一位官員對筆者談?wù)摿水?dāng)年如何動(dòng)員移民搬遷的過程:

剛開始勸移民搬遷,老百姓思想轉(zhuǎn)變不過來,只能去耐心解釋。剛?cè)サ臅r(shí)候,人不熟,連門都不愿意讓你進(jìn)……只有等他們心情好了,不警惕你了,才開始做動(dòng)員工作。有時(shí)還得買點(diǎn)菜,和移民喝點(diǎn)酒,談心交心,才能解釋(移民政策)……大搬遷時(shí),沒人拆房,家具也沒人搬,(我們)就幫他(移民)拆瓦,搬棒棒(柴火)。

與此同時(shí),一位女性移民也曾笑著對筆者回憶了當(dāng)年一位帶隊(duì)副鎮(zhèn)長在搬遷時(shí)給她提供的各種“春天般”服務(wù)——當(dāng)時(shí)該副鎮(zhèn)長對她的許多要求不僅是“有求必應(yīng)”,而且在她終于答應(yīng)搬遷后,還積極承諾以后有什么問題都可以找他?？梢哉f,在搬遷動(dòng)員過程中,當(dāng)?shù)毓賳T確確實(shí)實(shí)給移民展示了“為人民服務(wù)”的公仆形象。不過,在搬遷完成之后,一切卻很快有了變化,移民再與官員打交道時(shí),他們再也找不到當(dāng)初那種“有求必應(yīng)”的熱情了。相反,“不符合政策”以及為什么不符合這類詳細(xì)而又“形式性”極強(qiáng)的回答成為移民求助時(shí)的“家常便飯”。一位G姓移民告訴筆者,當(dāng)年為了讓他家搬遷,縣里把他家一位當(dāng)副縣長的親戚派回來做工作。最后,為了不讓自家親戚為難,他只好同意搬遷。但在搬遷結(jié)束后,當(dāng)他再以親戚關(guān)系去找副縣長幫忙解決個(gè)人問題時(shí),這位副縣長卻再也不提親戚關(guān)系,而是以公事公辦口吻告訴他“不符合政策”。G姓移民生氣地說,當(dāng)年勸我搬遷時(shí),他可是天天都是“二叔二叔”的,現(xiàn)在倒跟我講“不符合政策”。從這些明顯可以看到官員治理邏輯與農(nóng)民倫理的不一致。在政府官員看來,移民搬遷這樣重大而又緊急的工作任務(wù),往往關(guān)系到“前途”和“飯碗”問題,在科層壓力之下,親情、道德資源都只是用來完成任務(wù)的手段。現(xiàn)在任務(wù)結(jié)束了,電站開始蓄水發(fā)電,移民后續(xù)個(gè)別問題不再是影響個(gè)人前途和必須緊迫解決的,工作邏輯回到“依法”辦事、不出差錯(cuò)的軌道是很自然的事。更何況,移民搬遷結(jié)束后,更多新的其他任務(wù)正等著他們?nèi)ネ瓿?目前在L縣，地方官員們壓力最大和投入精力最多的就是“精準(zhǔn)扶貧”事務(wù)。。但是,農(nóng)民認(rèn)為,以道德“始”必須以道德“還”,情義上的不對等和不兌現(xiàn)就是一種道義背叛和傷害:“搬遷結(jié)束了,你(政府官員)不但不回報(bào)我們當(dāng)時(shí)的配合搬遷,還用‘不合政策’‘按法規(guī)辦’這樣的回答來應(yīng)付我們,就是一種不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)”。這就類似于斯科特曾經(jīng)提到過的農(nóng)民互惠原則,即農(nóng)民認(rèn)為一個(gè)人應(yīng)當(dāng)幫助那些幫助過自己的人,或者至少不損害他們,如果受惠者沒有如此行事,就會(huì)讓農(nóng)民感受到不公平[11]215。

三、“發(fā)展”邏輯和生存邏輯:政府與農(nóng)民搬遷安置矛盾的結(jié)構(gòu)內(nèi)因

在地方水電建設(shè)過程中,為什么當(dāng)?shù)卣鸵泼駮?huì)出現(xiàn)上述利益沖突?究其原因,主要與地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在水電建設(shè)中所秉持的不同邏輯有關(guān)。

(一)水電建設(shè)的地方動(dòng)力和利益需求

在談到國家統(tǒng)治類型時(shí),韋伯曾經(jīng)指出,國家要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的長治久安,權(quán)力合法性的來源始終是個(gè)問題[12]。基于這一認(rèn)知,趙鼎新將現(xiàn)代國家的合法性來源歸納于意識形態(tài)、民主選舉或績效三個(gè)層面[13]。而在關(guān)于中國發(fā)展主義的研究中,孫立平曾將發(fā)展主義分為目的型發(fā)展主義和工具型發(fā)展主義兩大類。他認(rèn)為,對于前者,發(fā)展本身就是目的;而對于后者,發(fā)展就是為某個(gè)目的服務(wù)的。目的型發(fā)展主義還會(huì)比較注意發(fā)展的意義,而工具型發(fā)展主義則更是不顧一切。任何政權(quán)的統(tǒng)治都需要合法性基礎(chǔ),中國政黨統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)是意識形態(tài),改革開放后上述合法性開始變?nèi)?而選舉式民主條件又暫不具備,在這種情況下,就只能轉(zhuǎn)到績效合法性,大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)[14]。因此,經(jīng)濟(jì)增長成為鞏固政權(quán)統(tǒng)治和提升績效合法性的一種主要工具。當(dāng)然,如果說國家對發(fā)展主義的采納來自鞏固自身統(tǒng)治合法性的要求,那么,再好的政策也需要有執(zhí)行者來執(zhí)行。在中國,國家發(fā)展主義理念的執(zhí)行自然也需要由上至下大批不同層級的政府官員執(zhí)行。但是,組織社會(huì)學(xué)的研究表明,組織中的個(gè)人目標(biāo)與組織的整體利益往往并不是天然一致的,如何將成員的個(gè)人目標(biāo)與組織的整體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致,就成為一個(gè)需要非常重視的問題。根據(jù)周黎安提出的“晉升錦標(biāo)賽”理論,中國解決這一問題的路徑,就是執(zhí)政黨建立起了一套“晉升錦標(biāo)賽”式的組織激勵(lì)機(jī)制,將經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)與官員個(gè)人晉升結(jié)合起來,從而使一種唯經(jīng)濟(jì)增長模式的發(fā)展思路很快就成為地方官員的一種個(gè)人行為動(dòng)力[15]。

在指出諸多地方官員在為“晉升”而競爭的同時(shí),周雪光也注意到了政績考核中的上下級信息不對稱現(xiàn)象。他認(rèn)為,從業(yè)績考核的角度來看,下級官員對自己工作中需要克服的困難、工作績效等方面有比上級領(lǐng)導(dǎo)更多的信息;但是上級官員對下級官員的所作所為卻難以準(zhǔn)確把握,為了在考核中讓上級更迅速地注意到自己,下級官員有動(dòng)力用發(fā)出信號的方式來來將自己的能力、政績告訴上級[16]282。當(dāng)然,要確保信號的客觀有效,通過“資源密集型”工程來突出個(gè)人政績就是一種最佳途徑,原因有二:首先,地方官員因?yàn)槿纹谙拗?，一般只有三五?所以與民生、教育等投資大、見效慢的方式相比,資源消耗型之類的大型工程項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)變化引人注目、客觀可測,有利于“政績”信號發(fā)出的“快速”“精確”;其次,自然資源分布是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的先天因素,利用“我有你無”的自然資源發(fā)展經(jīng)濟(jì),可以確保“政績”信號發(fā)出的“獨(dú)特性”和“領(lǐng)跑性”。正是在上述雙重背景下,大型水電站這樣的能源工程經(jīng)常被許多水資源豐富地區(qū)的地方政府作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的首要之選,并體現(xiàn)出以下3個(gè)方面的特征:

1.對工程速度的重視。在談到不同國家的發(fā)展模式時(shí),馬克薛爾頓曾經(jīng)指出,在社會(huì)主義中國,為體現(xiàn)出一種制度的優(yōu)越性,盡快實(shí)現(xiàn)與西方國家“看齊”的目的,國家一直采取的是一種趕超性的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略[17]。而這種趕超性的戰(zhàn)略體現(xiàn)在國家發(fā)展過程中,就是對“速度”“效率”等理念的強(qiáng)調(diào)。其實(shí),除趕超性戰(zhàn)略之外,更多的壓力還來自地方官員急于在短時(shí)間內(nèi)出政績的要求。對移民搬遷來說,實(shí)物測量、土地估值、財(cái)產(chǎn)評估等方面雖然是一個(gè)差異繁多且對移民個(gè)體利益與長期生存至關(guān)重要的事情,但從政府層面來看,一個(gè)包容了所有需求與差異的搬遷賠償方案,也許能提升移民的安置滿意度,但是卻需要有一個(gè)長時(shí)段的前期田野調(diào)查與需求傾聽,而這對任期有限的地方官員來說,無疑不符合其時(shí)間成本概念,所以速度就成為政府官員在水電建設(shè)中的重要追求。

2.在搬遷安置中,地方官員通常是用一種有利晉升而不是有利移民的行為邏輯來主導(dǎo)移民的搬遷安置。這是因?yàn)樽鳛椤皶x升錦標(biāo)賽”中的政績信號,除了通過向企業(yè)讓利以爭取工程落地來盡快體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益之外,城鎮(zhèn)化率的快速提高以及安置成績的“亮眼”“客觀”,同樣也是有助地方官員晉升的有效表現(xiàn)渠道,所以在安置“政績”方面,官員們自然也就投入了更多精力。

3.重任務(wù)完成而輕諾言兌現(xiàn)。在論述中國國家治理的制度邏輯時(shí),周雪光曾經(jīng)指出,當(dāng)前中國官僚體制的大一統(tǒng)體制下,為了保證地方治理的靈活有效性,國家不得不賦予地方主要官員對轄區(qū)事務(wù)極大專斷權(quán)力[16]76。而對于期望通過水電建設(shè)拉動(dòng)轄區(qū)GDP增長的地方官來說,強(qiáng)烈的個(gè)人意志還需要有相應(yīng)的組織資源來予以配合,這時(shí)“壟斷性權(quán)力”就發(fā)揮了作用。因?yàn)榛谕瑯拥摹皶x升錦標(biāo)賽”原理、科層制下的各級官員是否能很好地執(zhí)行上級命令和完成相應(yīng)任務(wù)是決定其能否得到上級提拔的關(guān)鍵。所以在這種“向上負(fù)責(zé)制”的組織邏輯下,水電工程作為一種長官意志產(chǎn)物,使地方各級官員通?；谝环N完成任務(wù)的邏輯來“理性”施政,即根據(jù)上級施加的壓力大小來選擇不同的治理手段和目標(biāo):如果上級施加的壓力大,為了完成任務(wù),地方官員就會(huì)使用各種正式或非正式手段來予以完成;如果施加的壓力不大,則會(huì)回到常規(guī)治理軌道,并以“趨利避害”、盡量不威脅自身職業(yè)生涯的方式來開展工作。這樣一種“理性”治理邏輯,常常導(dǎo)致產(chǎn)生移民們認(rèn)為的違背諾言的行為。

(二)移民的搬遷預(yù)期與現(xiàn)實(shí)沖突

對于地方水電建設(shè),盡管政府官員有著上述“不為人知”的個(gè)人利益,但是對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說,他們關(guān)注的卻并不是這些。在他們心目中,電站建設(shè)可能帶來的幸福生活使他們對此也有著自己的利益訴求:

1.從物質(zhì)層面來講,希望“搬遷致富”和借水電工程建設(shè)之“東風(fēng)”過上富裕的生活,是移民對工程持“歡迎”態(tài)度的基本出發(fā)點(diǎn)。而一旦這些期望落空,富裕并未到來,移民的不滿自然也就可想而知。

2.在《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)》中,斯科特曾經(jīng)指出,“安全第一”的風(fēng)險(xiǎn)回避原則,使農(nóng)民更加看重生活的穩(wěn)定和保障性[11]19。因此,在搬遷安置過程中,希望通過土地賠償為自己爭取更多利益以及對生活成本的看重,實(shí)際上也正是農(nóng)民為自身尋求生活保障、降低日常風(fēng)險(xiǎn)的行為表現(xiàn)。但是在實(shí)際操作過程中,由于地方官員基于“晉升目的”的一系列“出政績”式做法,無論是從物質(zhì)賠償、生活壓力等方面,都打破了農(nóng)民對日常生活的穩(wěn)定預(yù)期,自然也就加大了他們對安置過程的不滿。

3.在搬遷之時(shí),盡管農(nóng)民通常會(huì)以“風(fēng)險(xiǎn)回避”作為首要原則,但是如果在必須做出搬遷“犧牲”的情況下,農(nóng)民往往會(huì)采取一種“暫時(shí)吃虧”的辦法來換取未來“一定保障”。這是因?yàn)樵谥袊?雖然目前的移民已不完全是“政治搬遷”,但是國家權(quán)力的強(qiáng)勢和官員們在熟人社會(huì)中對個(gè)人關(guān)系等非正式人際網(wǎng)絡(luò)資源的運(yùn)用,往往會(huì)使農(nóng)民處于一種權(quán)力和道德的雙重壓力之下,在此情況下,他們往往會(huì)答應(yīng)搬遷。但是,我們不能就此認(rèn)為他們主動(dòng)做出了利益讓步。因?yàn)樵谡劦睫r(nóng)民之所以愿意配合政府以遠(yuǎn)低于市場價(jià)格的賠償來完成征地拆遷的行為時(shí),朱曉陽曾經(jīng)指出,農(nóng)民與政府“合謀”的背后,往往還存在著他們一種“道德經(jīng)濟(jì)觀”式的“理性算計(jì)”心理,即農(nóng)民認(rèn)為今天如果“我”吃點(diǎn)虧配合“你”(政府)搬遷了,那么作為交換,“你”也應(yīng)該對“我”將來的生計(jì)和生活保障負(fù)責(zé)[18]。所以,如果移民們在“配合”搬遷后產(chǎn)生了不滿和抗?fàn)幍脑?一個(gè)很大原因自然是來自政府官員們那種“理性治理”邏輯對傳統(tǒng)“互惠原則”的不遵守。

由此可見,在水電建設(shè)的過程中,正是由于政府與農(nóng)民有著完全不同的邏輯,從而使得事件雙方在表面相似的共同目標(biāo)下,卻出現(xiàn)了一種明顯的利益分化與沖突:即對地方政府來說,作為一種有效的政績“信號”,由于水電建設(shè)的順利與否往往與地方官員的個(gè)人晉升有著重要的關(guān)系,所以這就使得他們在水電建設(shè)的過程中,將移民搬遷的速度、城鎮(zhèn)化安置形式以及如何順利完成任務(wù)的策略作為了自己的行為重點(diǎn);但是對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說,他們在水電建設(shè)與移民搬遷中的利益出發(fā)點(diǎn),卻主要是來自于希望通過“搬遷致富”、不希望增大生活風(fēng)險(xiǎn)以及試圖用暫時(shí)“犧牲”換取未來利益保障等方面,所以這就使他們在水電建設(shè)的過程中,將土地賠償?shù)墓?、安置生活的成本大小以及搬遷諾言的兌現(xiàn)與否等作為自己的關(guān)注重點(diǎn)。對于前者,我們可以稱之為一種“發(fā)展”的邏輯;對于后者,我們可以稱之為一種“生存”的邏輯。目標(biāo)相同,邏輯卻不同,這就自然導(dǎo)致了政府與農(nóng)民在水電建設(shè)與移民搬遷的過程中產(chǎn)生了各種利益沖突。

四、結(jié)論與討論:如何才是真正的發(fā)展?

通過以上分析,我們清楚地看到了一個(gè)受到政府與農(nóng)民共同“支持”的水電工程,是如何在實(shí)際建設(shè)的過程中產(chǎn)生各種利益分化與沖突的。但是,作為一種學(xué)術(shù)反思,我們該如何進(jìn)一步看待這樣一個(gè)個(gè)案分析所反映出來的背后信息?在談到發(fā)展主義的影響時(shí),黃平曾經(jīng)指出,作為一種現(xiàn)代性話語和意識形態(tài),發(fā)展主義對廣大的“第三世界”國家產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響,因?yàn)樗ㄟ^對工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化等等的許諾,給處于物質(zhì)貧乏的人們描繪了一個(gè)光明美好的未來[19]。而布迪厄、華康德也認(rèn)為,人們的心智是根據(jù)認(rèn)知結(jié)構(gòu)建構(gòu)的,而認(rèn)知結(jié)構(gòu)正是來自于這個(gè)世界的結(jié)構(gòu)[20]。作為一種既定的社會(huì)現(xiàn)實(shí),在中國的諸多水資源豐富地區(qū),由于“脫貧致富”本身就是貧困地區(qū)農(nóng)民的一種內(nèi)在渴望,而水電建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)效益又貌似為他們擺脫現(xiàn)狀提供了一條可行的“路徑”,所以才使他們在追求發(fā)展的過程中,對“以水致富”這樣一種模式有了“不加拒絕”的主動(dòng)接受。但是,在這種渴望“發(fā)展”的背后,人們沒有看到的卻是這樣單純追求經(jīng)濟(jì)增長卻忽視農(nóng)民個(gè)體生存和生活權(quán)益、將經(jīng)濟(jì)的增長等同于社會(huì)進(jìn)步的狹隘“發(fā)展”理論,這不僅是對真正發(fā)展內(nèi)涵的錯(cuò)誤認(rèn)知,而且還往往因自身所帶有的“虛幻”和“迷惑性”,使農(nóng)民對其抱有較大的幻想。

盡管我們能夠清楚地指出上述“模式”在發(fā)展過程中的各種缺陷,但是更為嚴(yán)重的事實(shí)卻是這種“發(fā)展模式”在各種巧妙話語的“包裝”之下,卻獲得了越來越多農(nóng)民的支持。比如在曾經(jīng)著名的“怒江水電開發(fā)之爭”中,盡管曾經(jīng)有環(huán)保志愿者多次前往當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了水電建設(shè)弊端的宣傳,但是令人“意想不到”的是,這些不遠(yuǎn)萬里、前來為怒江人民長遠(yuǎn)利益作考慮的環(huán)?！鞍浊蠖鳌?居然遭到了當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民的“聯(lián)合驅(qū)趕”,理由是志愿者們的行為阻礙了當(dāng)?shù)氐摹鞍l(fā)展”。當(dāng)然,在這里,我們不是要通過這一事例來指責(zé)農(nóng)民看不到環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)利益,而是要通過對這一矛盾邏輯的分析,去深刻反思這樣一種“唯經(jīng)濟(jì)增長主義”模式是如何在心靈和認(rèn)知上將農(nóng)民予以“俘獲”,從而使其“心甘情愿”成為上述“工具式發(fā)展”一員的。

在分析當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要特征時(shí),郭于華曾經(jīng)從文明研究的視野提出了“共產(chǎn)主義文明”這一概念,即認(rèn)為這樣一種獨(dú)特的文明形式,在強(qiáng)大的國家權(quán)力支持下,對民眾的日常生活世界具有極強(qiáng)的動(dòng)員裹脅勢能,它可以改造和重建人們精神世界,并影響人們的生存實(shí)踐和抗?fàn)庍壿媅21]。在這里,郭于華的研究指出了一種權(quán)力體制對人們心靈認(rèn)知上的改變。但是,這種改變是如何具體發(fā)生的,現(xiàn)有學(xué)者們卻并沒有給出進(jìn)一步的研究。鑒于此,本文對水電建設(shè)中政府與農(nóng)民這樣一種從“共同目標(biāo)”到“利益分化”過程的研究,只能算是對當(dāng)前“發(fā)展問題”的一個(gè)初步探討和反思,更深入的研究,尚待來日。

致謝：本文在寫作過程中得到導(dǎo)師郭于華教授及好友林磊、李海金、胡杰成的指導(dǎo)和幫助，謹(jǐn)致謝忱。

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