文 ｜ 蔡玉梅 高延利 張建平

英國(guó)：公民自愿參與編制社區(qū)規(guī)劃

英國(guó)為單一制分權(quán)國(guó)家，現(xiàn)行規(guī)劃體系源于1947年的《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》。英國(guó)的北愛爾蘭、威爾士和蘇格蘭均擁有自己的立法框架，除英格蘭外，均設(shè)兩級(jí)政府。英國(guó)政府負(fù)責(zé)為地方撥款并制定英格蘭國(guó)家規(guī)劃政策框架，還可以通過特定的立法或直接由部長(zhǎng)負(fù)責(zé)促進(jìn)重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。威爾士和蘇格蘭政府制定國(guó)家空間規(guī)劃框架，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃體系。蘇格蘭政府還制定蘇格蘭土地使用戰(zhàn)略。此外，兩級(jí)政府都有權(quán)跟蹤地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并對(duì)地方規(guī)劃提出上訴。

地方政府負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃和公共住房事務(wù)，以及規(guī)劃申請(qǐng)。一些地方政府已將土地利用規(guī)劃承包給私營(yíng)部門。作為中級(jí)政府的縣議會(huì)負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃和垃圾處理場(chǎng)、采礦以及縣擁有土地的規(guī)劃申請(qǐng)。

英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士各有獨(dú)立的國(guó)家或區(qū)域規(guī)劃政策框架。在英格蘭，國(guó)家規(guī)劃政策框架規(guī)定了英格蘭政府的政策應(yīng)該如何實(shí)施等。在蘇格蘭，國(guó)家規(guī)劃框架概述了未來20至30年間蘇格蘭各地空間發(fā)展和投資的長(zhǎng)期愿景。在威爾士，空間規(guī)劃制定了交叉的國(guó)家空間政策。在北愛爾蘭，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是到2035年的一項(xiàng)長(zhǎng)期規(guī)劃，它涵蓋了所有政府部門空間戰(zhàn)略方面的內(nèi)容。

核心戰(zhàn)略是地方主要的土地利用規(guī)劃，包含基本原則和比例尺為1︰2500和1︰200之間的土地利用規(guī)劃，并由地方政府按程序進(jìn)行審批。在英格蘭，核心戰(zhàn)略主要解決住房、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和設(shè)計(jì)等問題，為未來地方發(fā)展提供愿景和框架，構(gòu)成英格蘭規(guī)劃體系的核心。

在英格蘭，自2011年以來，一些社區(qū)公民自愿組織成鄰里論壇，共同編制地方社區(qū)規(guī)劃。社區(qū)規(guī)劃需要以核心戰(zhàn)略和地方規(guī)劃為依據(jù)，但在符合國(guó)家規(guī)劃政策框架的前提下，可以有更多的彈性，比如增加不同區(qū)位的發(fā)展用地。

根據(jù)2011年《地方法》引入的“合作義務(wù)”，地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)在編制規(guī)劃時(shí)必須與鄰近的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和相關(guān)組織就跨境戰(zhàn)略問題開展合作。不同的政策部門之間不存在正式的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，但感興趣的各方可以根據(jù)需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。

以色列：各層級(jí)委員會(huì)是規(guī)劃核心參與者

以色列現(xiàn)行空間規(guī)劃體系創(chuàng)建于1965年，《規(guī)劃和建筑法》是主干法。以色列是國(guó)家、地方兩級(jí)政府體系，擁有255個(gè)地方政府。國(guó)家通過多種方式參與編制、實(shí)施和監(jiān)督土地利用規(guī)劃。一是負(fù)責(zé)制定規(guī)劃框架法。二是編制國(guó)家總體規(guī)劃并接受內(nèi)閣審批。三是規(guī)劃并資助重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。四是提名16人成為“國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)”成員，此委員會(huì)共36名成員，其他成員為來自地方政府、規(guī)劃和建筑專業(yè)、環(huán)保團(tuán)體、學(xué)術(shù)界和民間社會(huì)其他成員的代表。五是任命六個(gè)“區(qū)域規(guī)劃和建筑委員會(huì)”中的多數(shù)成員，并確定《地區(qū)總體規(guī)劃》的內(nèi)容。六是監(jiān)督“地方規(guī)劃委員會(huì)”及其制定的規(guī)劃。

地方層面，約100個(gè)“地方規(guī)劃委員會(huì)”是土地利用規(guī)劃的核心參與者。多數(shù)委員會(huì)只負(fù)責(zé)一個(gè)市鎮(zhèn)。但在農(nóng)村地區(qū)，“地方規(guī)劃委員會(huì)”負(fù)責(zé)多個(gè)較小的定居點(diǎn)。

以色列實(shí)行嚴(yán)格的層級(jí)制度。雖然高層級(jí)的規(guī)劃往往更具概括性，但各級(jí)規(guī)劃都包括具體的土地利用法規(guī)，而較低級(jí)別的規(guī)劃必須遵循上級(jí)的規(guī)劃。

國(guó)家有包括基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和部門規(guī)劃在內(nèi)的41個(gè)重要的國(guó)家規(guī)劃。第35號(hào)國(guó)家規(guī)劃是全國(guó)綜合土地利用規(guī)劃，包含總體原則、戰(zhàn)略要素和比例尺為1∶10萬的地圖，內(nèi)容包括限制現(xiàn)有城市邊界以外的所有擴(kuò)張。大區(qū)規(guī)劃需要嚴(yán)格遵守國(guó)家規(guī)劃，比國(guó)家規(guī)劃更為詳細(xì)和精確，但仍為一般性規(guī)則。同樣，地方規(guī)劃需要嚴(yán)格遵守區(qū)域規(guī)劃并接受檢查。地方規(guī)劃分為綜合規(guī)劃、總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三種。綜合規(guī)劃是法定戰(zhàn)略規(guī)劃，總體規(guī)劃包含一般土地利用規(guī)定，實(shí)踐中也可能涉及詳細(xì)的分區(qū)規(guī)定。詳細(xì)規(guī)劃說明允許開發(fā)的程度。地方政府有權(quán)審批所有地方規(guī)劃，通?？傮w規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)。

國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)的主要作用和具體規(guī)劃決策的裁決有關(guān)，而非戰(zhàn)略規(guī)劃，起到橫向協(xié)調(diào)作用。六個(gè)區(qū)域規(guī)劃和建筑委員會(huì)由所有相關(guān)部委的代表組成，審核并批準(zhǔn)地方規(guī)劃，起到協(xié)調(diào)作用。

意大利：區(qū)域景觀規(guī)劃是重要組成部分

意大利現(xiàn)行規(guī)劃體系源于1942年的《城市規(guī)劃法》，2001年憲法改革之后，規(guī)劃成為國(guó)家政府和地區(qū)之間的共同責(zé)任。意大利是一個(gè)單一制分權(quán)國(guó)家，行政區(qū)劃分為國(guó)家、大區(qū)（19個(gè)地區(qū)和2個(gè)自治省）、?。?10個(gè)省，其中10個(gè)在2015年獲得大都市地位）、地方（8047個(gè)市鎮(zhèn)）四級(jí)，各區(qū)域高度自治，空間規(guī)劃體系遵循聯(lián)邦國(guó)家模式，但全國(guó)實(shí)際的規(guī)劃體系卻相似。

中央政府為土地開發(fā)提供指導(dǎo)，特別關(guān)注南部和其他經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，還負(fù)責(zé)國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理、遺址和自然景觀的保護(hù)。

大區(qū)法律和規(guī)劃法案規(guī)定了地方政府在制定法定土地使用規(guī)劃時(shí)所遵循的結(jié)構(gòu)和過程，各區(qū)域編制區(qū)域規(guī)劃，也與國(guó)家文化遺產(chǎn)、活動(dòng)及旅游部一起制定區(qū)域景觀規(guī)劃。區(qū)域景觀規(guī)劃制定保護(hù)和加強(qiáng)景觀的策略，在具有自然、文化或歷史價(jià)值的區(qū)域，限制允許開發(fā)的類型和范圍。這些文件可以單獨(dú)發(fā)布，也可以作為地區(qū)性區(qū)域規(guī)劃的一部分。

省級(jí)制定地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃，以協(xié)調(diào)各城市的土地使用決策，并規(guī)劃重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。10個(gè)大都市地區(qū)實(shí)施大都市戰(zhàn)略規(guī)劃。省級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃旨在協(xié)調(diào)一個(gè)省內(nèi)的市政土地使用決策，還包括區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、水庫(kù)、高中級(jí)莊園及省級(jí)道路的管理。

地方發(fā)展規(guī)劃是由市鎮(zhèn)政府制定的法定土地使用規(guī)劃。2001年憲法改革后，一些地區(qū)選擇采用單一管制規(guī)劃的體系，將多個(gè)規(guī)劃凝聚成一個(gè)文件，用于指導(dǎo)實(shí)施。低于5000人口的市鎮(zhèn)，市鎮(zhèn)政府必須建立城市間合作社，以編制土地使用規(guī)劃。規(guī)劃過程特點(diǎn)和市鎮(zhèn)政府職責(zé)因區(qū)域不同而不同。

地區(qū)會(huì)議是協(xié)調(diào)國(guó)家和地區(qū)政府之間有關(guān)空間規(guī)劃和環(huán)境法規(guī)的高層問題論壇。在地方層級(jí)的營(yíng)運(yùn)會(huì)議主要協(xié)調(diào)許多不同機(jī)構(gòu)和服務(wù)提供者批準(zhǔn)的相關(guān)決策。營(yíng)運(yùn)會(huì)議通常用于推進(jìn)提供地方服務(wù)和交付基礎(chǔ)設(shè)施。特殊發(fā)展項(xiàng)目可以通過規(guī)劃協(xié)議在政府各級(jí)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，這也使得市鎮(zhèn)政府可以發(fā)布聯(lián)合土地利用規(guī)劃。

奧地利：聯(lián)邦州擁有大部分規(guī)劃?rùn)?quán)力

奧地利為聯(lián)邦國(guó)家，現(xiàn)行空間規(guī)劃體系源于1920年的《憲法》，此后立法變化發(fā)生在聯(lián)邦州層面。奧地利分為9個(gè)聯(lián)邦州和2100個(gè)市鎮(zhèn)，聯(lián)邦憲法將地方規(guī)劃的責(zé)任賦予給地方政府，但沒有提及的其他方面仍然由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。

聯(lián)邦政府通過三種方式影響國(guó)家空間結(jié)構(gòu)：一是規(guī)劃和資助國(guó)家道路、鐵路和主要能源傳輸線等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；二是為一些環(huán)境和遺產(chǎn)保護(hù)立法，限制和指導(dǎo)土地開發(fā)的可能性；三是參與奧地利空間規(guī)劃會(huì)議并設(shè)立秘書處，影響空間規(guī)劃。

聯(lián)邦州擁有與規(guī)劃有關(guān)的大部分權(quán)力，并通過其框架立法組織空間和土地利用規(guī)劃，多數(shù)州還編制區(qū)域規(guī)劃。各州建立了相似的規(guī)劃體系，但涉及程序、與零售發(fā)展有關(guān)的許可條例等方面仍有差異。聯(lián)邦州還可以通過對(duì)環(huán)境立法、住房、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全州重要性基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任，塑造其空間結(jié)構(gòu)。

奧地利市鎮(zhèn)平均人口規(guī)模僅為4000人，但市鎮(zhèn)政府在編制戰(zhàn)略性空間規(guī)劃以及土地使用規(guī)劃方面仍擔(dān)負(fù)很大的責(zé)任。一些州（如薩爾茨堡）鼓勵(lì)或迫使市鎮(zhèn)政府組成市鎮(zhèn)協(xié)會(huì)，編制區(qū)域空間規(guī)劃。

聯(lián)邦層面，奧地利空間發(fā)展理念是最重要的戰(zhàn)略規(guī)劃文件，包括廣泛的空間發(fā)展政策目標(biāo)、政策及實(shí)施路徑，也提及應(yīng)該參與實(shí)施擬議政策的相關(guān)行為者。

聯(lián)邦州空間發(fā)展理念闡述與空間發(fā)展有關(guān)的主要目標(biāo)，并針對(duì)規(guī)劃程序、不同部門政策以及區(qū)域和地方的參與提供指導(dǎo)。該理念是中期到長(zhǎng)期的戰(zhàn)略文件，大約每10年到20年更新一次。根據(jù)州發(fā)展理念的要求，多數(shù)州編制針對(duì)部分地區(qū)的區(qū)域發(fā)展理念。區(qū)域發(fā)展理念被用作溝通工具并倡導(dǎo)所有空間相關(guān)者參與。

地方發(fā)展理念是地方戰(zhàn)略規(guī)劃，概述了短期、中期和長(zhǎng)期的空間發(fā)展目標(biāo)，有時(shí)需要與鄰近的城市合作編制。這些理念由市鎮(zhèn)議會(huì)投票通過并由聯(lián)邦州批準(zhǔn)，對(duì)下級(jí)規(guī)劃有約束力。

根據(jù)地方發(fā)展理念的要求，市鎮(zhèn)政府編制兩種不同的地方規(guī)劃，都具法律效力。一種是一般的分區(qū)規(guī)定，通常以1∶5000的比例顯示允許的土地使用類型，對(duì)土地所有者具有強(qiáng)大的財(cái)務(wù)影響。另一種是控制性規(guī)劃，通常以1∶1000和1∶500之間的比例規(guī)定允許開發(fā)的細(xì)節(jié)如建筑高度和建筑要素等。

奧地利空間規(guī)劃會(huì)議由聯(lián)邦、聯(lián)邦州、地方政府、商業(yè)協(xié)會(huì)和民間社會(huì)協(xié)會(huì)共同參與。這是為了確保全國(guó)各地空間相關(guān)政策的高層次協(xié)調(diào)，并從政治和行政層面匯聚各利益相關(guān)方。此外，州和地方政府之間有兩種縱向協(xié)調(diào)機(jī)制：一種是聯(lián)邦州和地方政府在自愿的基礎(chǔ)上就其空間政策的具體方面達(dá)成合作協(xié)議，另一種是州政府作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督地方規(guī)劃是否符合州規(guī)劃。