應(yīng)晨林,賀京周

(1.西安交通大學 法學院,西安 710049;2.西安交通大學 城市學院,西安 710018;3.西安交通大學 體育中心,西安 710068)

一、問題的提出

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,大量的化肥、農(nóng)藥、塑料薄膜不當使用以及工農(nóng)業(yè)污水的排放，使農(nóng)地嚴重的污染和退化。目前我國耕地退化面積超過四成，受污染耕地約有1.5億畝[1]。2014年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《全國耕地質(zhì)量等級情況公報》中，將全國18.26億畝耕地質(zhì)量由高到低依次劃分為一至十等等級，其中一至三等的耕地面積只有4.98億畝，僅占耕地總面積的27.3%；四至六等的耕地面積為8.18億畝，占耕地總面積的44.8%；七至十等的耕地面積為5.10億畝，占耕地總面積的27.9%。農(nóng)地污染不但威脅到農(nóng)產(chǎn)品和水資源的質(zhì)量和安全，造成嚴重的經(jīng)濟損失，而且會導致生態(tài)環(huán)境破壞等深層次的危害，從而影響社會穩(wěn)定[2]。在我國謀求由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變的重要歷史時期，農(nóng)地污染治理刻不容緩。習近平總書記、李克強總理多次作出重要批示，要求切實加強土壤污染防治工作，確保農(nóng)產(chǎn)品安全[3]。2017年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)要綜合施策，減少農(nóng)業(yè)投入品過量使用，促進受損生態(tài)環(huán)境修復治理，加強耕地質(zhì)量建設(shè)，嚴格保護耕地資源。同年中央一號文件同樣提出加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，實施化肥農(nóng)藥零增長行動。因此，農(nóng)地污染防治制度制定、修訂和完善工作刻不容緩[4]。

盡管我國政府關(guān)于土壤農(nóng)田涉及的相關(guān)法律數(shù)量不少，許多章節(jié)也作了原則性的規(guī)定，這些法律的頒布與施行對我國農(nóng)地污染防治起到了一定的積極作用，但是農(nóng)地污染日益嚴峻的發(fā)展趨勢表明，目前法律規(guī)定在農(nóng)地保護和土壤污染治理方面還很不完善，不能從根本上為農(nóng)地污染防治提供強有力的法律保障。

我國環(huán)保法學者從立法體系和法律規(guī)制等角度入手分析了目前我國土地污染防治法律制度的一些缺陷。如，汪再祥認為我國現(xiàn)行土壤污染防治立法采用分散立法的模式，缺乏系統(tǒng)性、針對性和可操作性，既不能適應(yīng)日益嚴峻的土壤污染形勢，也不符合專門、綜合控制和治理土壤污染的客觀要求；針對農(nóng)地污染的立法數(shù)量非常有限，其中許多粗略的、線條式的規(guī)章制度缺乏實際操作性[5]。宋才發(fā)等認為我國目前尚無一部規(guī)范耕地土壤污染的專門性法律法規(guī)。當前法律法規(guī)存在著內(nèi)容空洞、操作性差等特征，宣言式的表述，至于采取何種措施保障土壤不被污染，對已經(jīng)被污染的土壤進行何種措施的改良并未做出明確細致的規(guī)定；現(xiàn)有的土壤污染防治法律法規(guī)中對法律責任承擔主體規(guī)定不明確，從而造成了許多嚴重污染土地的行為沒有被法律追究[6]。劉暢對我國土壤污染防治中公眾參與的現(xiàn)狀進行分析后認為：第一，政府對環(huán)境信息公開具有消極性；第二，土壤環(huán)境保護知識的宣傳教育工作不足；第三，土壤污染防治中公眾參與缺乏法律保障[7]。針對我國土地污染防治法律制度存在的問題，雖然諸多學者從法律層面作了不同的剖析，但仍缺乏系統(tǒng)性分析。因此，本文將從系統(tǒng)論角度對目前我國農(nóng)地污染防治法律制度存在的問題進行全面分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、農(nóng)地污染防治法律制度的適用性——基于“系統(tǒng)論”的分析

法治，以法的適用性為前提。法的適用性曾被先哲們賦予了不同的涵義——哲學的、政治的或倫理的，但其基本意蘊最終均指向了解釋法為什么應(yīng)當被“承認和遵守”。農(nóng)地污染防治法律制度的適用性就是指其應(yīng)能體現(xiàn)農(nóng)地污染防治的特殊性和規(guī)律性。農(nóng)地污染是指由于人類生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的污染物通過各種途徑進入土壤，其進入量超過土壤的容納和凈化能力，導致土地生態(tài)平衡遭到破壞，土地質(zhì)量下降，影響周圍其他環(huán)境要素正常功能，甚至損害人體健康或造成環(huán)境惡化。按類別劃分，農(nóng)地污染可以分成外源性污染和內(nèi)源性污染。所謂外源性污染是指非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的污染，通常是指其他行業(yè)生產(chǎn)者向農(nóng)地中排放廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢棄物而造成的農(nóng)地污染。所謂內(nèi)源性污染，就是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，因為耕作方式、施用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、灌溉等不當引起的農(nóng)地污染。內(nèi)源性污染和外源性污染的來源和途徑不同，因此在農(nóng)地治理的法律制度安排上也應(yīng)有所區(qū)別，進而產(chǎn)生內(nèi)源性污染治理法律制度和外源性污染治理法律制度。要解決制度的問題，就應(yīng)針對現(xiàn)有制度存在的問題對癥下藥[8]。

“系統(tǒng)論”思想是1932年由美籍奧地利學者L.V.貝塔朗菲首先提出的，是一般系統(tǒng)論研究的重要理論來源。盡管后來的研究學者從社會語用學視域、法律治理學視域和社會規(guī)范視域等不同分析視角發(fā)展了各具特色的“系統(tǒng)論”，但其基本理論模型和分析邏輯仍然以L.V.貝塔朗菲的“一般系統(tǒng)論”為基礎(chǔ)。系統(tǒng)論認為，開放性、自組織性、復雜性，整體性、關(guān)聯(lián)性，等級結(jié)構(gòu)性、動態(tài)平衡性、時序性等，是所有系統(tǒng)的共同的基本特征。系統(tǒng)論的任務(wù)，不僅在于認識系統(tǒng)的特點和規(guī)律，更重要的還在于利用這些特點和規(guī)律去控制、管理、改造或創(chuàng)造一系統(tǒng)，使它的存在與發(fā)展合乎人的目的需要。也就是說，研究系統(tǒng)的目的在于調(diào)整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各要素關(guān)系，使系統(tǒng)達到優(yōu)化目標。

“系統(tǒng)論”與本文擬解決的我國農(nóng)地污染防治法律制度適用性問題極為契合。按照系統(tǒng)論的觀點，農(nóng)地污染防治法律制度是一個有機的系統(tǒng)，系統(tǒng)的有效性依賴于系統(tǒng)科學的指導思想、嚴密的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和詳實精準的內(nèi)容安排。農(nóng)地污染是一個復雜的問題系統(tǒng)，需要一個系統(tǒng)化的制度來應(yīng)對，要求制度體系在科學的思想指導下建立，如污染防治應(yīng)該堅持源頭治理的思想等等。系統(tǒng)論告訴我們，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的功能，農(nóng)地污染防治法律制度是一個制度群，眾多制度扮演著不同的角色，合理地對角色進行定位，實現(xiàn)社會期待、履行社會義務(wù)并承擔特定的社會系統(tǒng)責任，分工合作，實現(xiàn)系統(tǒng)功能。如果缺少其中一部分或幾部分，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)就失去嚴密性，系統(tǒng)的功能就不能實現(xiàn)。制度系統(tǒng)的有效性還有賴于系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)是否目標明確，具有針對性[9]。

我國農(nóng)地污染防治法律制度應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實情況有機結(jié)合，但目前我國《農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，只針對農(nóng)地土壤資源開發(fā)和利用進行限制，《土地管理法》也只是從保護耕地的角度提出防護，所以說，當前國家農(nóng)地污染防治的法律體系還不健全。而“系統(tǒng)論”恰是把所研究和處理的對象，當作一個系統(tǒng)，分析系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，研究系統(tǒng)、要素、環(huán)境三者的相互關(guān)系和變動的規(guī)律性。毫無疑問，系統(tǒng)論對我國農(nóng)地污染防治法律制度的適用性分析具有高度的一致性和合理性；其次，系統(tǒng)論對事物研究可以是政治方法、管理方法、技術(shù)方法，當然也可以是法律方法。在我國農(nóng)地污染防治的實踐中，越來越多的系統(tǒng)化、安全化過程以法律制度的形式予以體現(xiàn)，“系統(tǒng)論”可為我國農(nóng)地污染防治法律制度的適用性分析提供極為廣泛的理論支撐。再次，“系統(tǒng)論”的核心內(nèi)容，事實上就是闡述系統(tǒng)化主體通過“言語行為”說服系統(tǒng)化受眾達成安全共識的過程。而法的正當性也恰是落腳于“公眾的普遍承認和遵守”，二者的證明目的具有高度的契合性。我國是一個人口大國，隨之帶來的糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全對整個國家影響巨大；地區(qū)分布不平衡，農(nóng)業(yè)環(huán)境復雜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)點多、面廣、線長，導致農(nóng)地內(nèi)源性污染情況更加復雜多變；最后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體素質(zhì)差異大，主體生產(chǎn)觀念落后，進入市場經(jīng)濟時間短，也給農(nóng)地污染防治帶來了許多困難和復雜性。因此，我國農(nóng)地污染防治法律體系內(nèi)涵要求對制度的嚴密性、具體性和精準性具有更高要求[10]。下面從系統(tǒng)論視角對我國農(nóng)地污染防治法律制度存在的問題進行一個全面分析。

三、我國農(nóng)地污染防治法律制度存在的問題

按照系統(tǒng)方法,對照科學立法的要求,可以看出，我國農(nóng)地污染防治法律制度理論缺失和完備性不足仍然是掣肘制度適用和發(fā)展的重要障礙。

(一)法律制度主導思想落后,制度建設(shè)不均衡

法律理念客觀反映了法律作為獨立研究客體的內(nèi)在價值和精神，并將這種內(nèi)在價值和精神外化表達為法律的實體規(guī)范。

目前我國農(nóng)地污染防治制度問題首先表現(xiàn)在主導思想落后、制度邊界不明、內(nèi)涵不清、制度混同等方面。現(xiàn)有政策制度采用的是通過對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進行檢測來反饋控制農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)化學品使用的指導思想，確切地講屬于系統(tǒng)鏈條的末端治理，缺少在耕種環(huán)節(jié)對農(nóng)業(yè)化學品的使用情況進行管理和控制，沒有體現(xiàn)出預(yù)防為主、源頭防控的環(huán)境治理思想。當前立法內(nèi)容對農(nóng)地污染及其治理大部分只是作了原則性的規(guī)定，鮮有涉及農(nóng)地污染法律責任與救濟的內(nèi)容。另外，制度理念缺乏對農(nóng)地安全風險的現(xiàn)實考慮，呈現(xiàn)出明顯的價值偏向，尚不能兼顧“安全”與“發(fā)展”的價值訴求?？傮w看來，我國針對農(nóng)地污染法律責任的規(guī)定尚未形成科學統(tǒng)一的體系，僅體現(xiàn)在相關(guān)的旁位法和地方性法規(guī)條例之中，缺乏普遍性和系統(tǒng)性。

其次，制度建設(shè)不均衡。由于歷史原因和對農(nóng)地污染問題認識發(fā)展過程的局限性，制度構(gòu)成要件缺乏總體研判與系統(tǒng)設(shè)計，其應(yīng)然的制度結(jié)構(gòu)不清。理論研究的遲滯進一步導致針對農(nóng)地污染防治法律制度的規(guī)定過于模糊，可實施性較差。農(nóng)地管理制度設(shè)計上存在著“重數(shù)量而輕質(zhì)量”的問題，如基本農(nóng)田管理只有強調(diào)18億畝耕地的底線規(guī)定，具體制度大多是防止亂占耕地的規(guī)定，而在質(zhì)量管理方面僅有倡導性的規(guī)定，比如要求增加土壤有機質(zhì)和防止污染的原則性規(guī)定，直到近幾年才出現(xiàn)農(nóng)地質(zhì)量管理的實質(zhì)性規(guī)定。還有，在農(nóng)地污染防治制度上，外源性污染防治制度相對比較完善，如工商交運等行業(yè)的廢氣、污水和固體廢棄物污染都有相關(guān)法律規(guī)定[11]，但在內(nèi)源性污染防治制度的研究和制定實施上，顯得薄弱和不足。

(二)制度系統(tǒng)缺乏嚴密性,存在環(huán)節(jié)上的漏洞

科學的法律理念在相當程度上決定了法律制度的生命力。在農(nóng)地污染防治立法中，技術(shù)快速變動所引發(fā)的理念更新是法律制度的常態(tài)性審視內(nèi)容。例如，農(nóng)地安全風險防范由 “被動應(yīng)對”轉(zhuǎn)向“積極防御”；由“農(nóng)地污染風險節(jié)點控制”轉(zhuǎn)向“農(nóng)地污染風險過程控制”；由“分散治理”轉(zhuǎn)向“協(xié)同合作”等等。從農(nóng)地污染治理制度類型上講，缺少針對內(nèi)源性污染的防治措施[12]，如整地、耕地、播種、施肥、噴藥、灌溉、除草、松土等農(nóng)民田野里生產(chǎn)經(jīng)營活動的污染防治制度缺乏；從管理主體來看，缺少田間管理主體制度，對農(nóng)地污染防治最有可能承擔監(jiān)管指導責任的主體，包括農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)、國土系統(tǒng)等均沒有相應(yīng)的基層組織監(jiān)管制度；農(nóng)地田間的內(nèi)源性污染缺少監(jiān)督，包括農(nóng)民施化肥、噴農(nóng)藥是否有污染、污染情況如何的管理監(jiān)督制度。例如，我國最新的關(guān)于農(nóng)地內(nèi)源性污染的“農(nóng)藥零增長計劃”和“化肥零增長計劃”，有了目標，也有時間表，但采用什么制度措施來具體落實，是倡導性的還是強制性的？沒有具體操作制度。相關(guān)主體的責任規(guī)定不明確；農(nóng)地污染法律有關(guān)歸責原則不明確；涉及農(nóng)地污染法律的主體責任范圍也沒有具體規(guī)定。另外，現(xiàn)行法規(guī)中有些已經(jīng)明確管理職權(quán)職責，但是缺少相應(yīng)的管理制度，特別是監(jiān)督考查制度、獎懲制度，從而使職權(quán)職責制度難以發(fā)揮作用[13]。

(三)制度具有明顯的框架性,缺乏精準性與可行性

任何法律制度的構(gòu)建與實施均應(yīng)以科學理論作為基礎(chǔ)和指導。目前農(nóng)地污染防控治理政策制度還停留在框架性階段，措施建議大多停留在倡導性層面，無法產(chǎn)生實質(zhì)性影響，法律法規(guī)中更多的使用“指導”“引導”等術(shù)語，缺乏可操作性。當前基礎(chǔ)理論缺失是我國農(nóng)地污染防治制度法治化面臨的主要障礙，在防治實踐中引發(fā)了大量的制度誤讀和爭議。甚至針對“什么是國家農(nóng)地污染防治法律”“為什么實施農(nóng)地污染防治法律”和“如何實施農(nóng)地污染防治法律”這三大制度本源性問題，尚缺乏基礎(chǔ)理論層面的系統(tǒng)歸納和分析。加之我國現(xiàn)有立法的不完備，導致制度本身被任意解釋、隨意臆造。有的制度只有框架、原則、目標等內(nèi)容，缺少實質(zhì)性的措施，特別是具體措施方面的配套制度[14]。例如，我國關(guān)于農(nóng)藥化肥的管理主要集中在生產(chǎn)流通領(lǐng)域的質(zhì)量管理，缺少農(nóng)藥化肥的施用量管理制度，缺少涉及不同的農(nóng)藥化肥針對性的施用制度規(guī)定[15]，使農(nóng)地污染防治缺乏精準性與可行性。

四、提高農(nóng)地污染防治法律制度有效性的思路

(一)樹立態(tài)勢感知和動態(tài)監(jiān)測的防治理念

我國建立農(nóng)地污染防治的制度體系勢在必行。農(nóng)地污染防治事關(guān)國計民生，需要從未來農(nóng)業(yè)整體治理規(guī)劃中作出戰(zhàn)略性考慮。威脅態(tài)勢感知是指對現(xiàn)有威脅狀態(tài)及其發(fā)展趨勢的感覺和知曉，是結(jié)合主觀判斷的客觀分析過程。威脅態(tài)勢感知理念下我國農(nóng)地污染防治制度的塑造過程以承認風險的廣泛存在性和安全的相對性為基礎(chǔ)，我國農(nóng)地污染治理制度應(yīng)服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略，以實現(xiàn)總體國家治理觀為立法理念，以農(nóng)業(yè)用地安全與秩序性安全并重、責任主體協(xié)同治理為基本原則，有效平衡“安全”與“發(fā)展”的關(guān)系。參考發(fā)達國家的農(nóng)地治理制度，把制度建設(shè)的重點放在全面防控、均衡防控、源頭防控、精準防控等工作環(huán)節(jié)上[16]。

依據(jù)農(nóng)業(yè)內(nèi)源性污染的特殊性和規(guī)律性，實施全過程防治制度，建立科學細化的管理模式。從管理者與勞動者角度出發(fā)，改變管理思維和理念，建立動態(tài)監(jiān)測機制，包括：預(yù)防管理基礎(chǔ)工作制度—生產(chǎn)作業(yè)管理制度—污染監(jiān)測制度—全過程監(jiān)督獎懲制度等系統(tǒng)化、制度化設(shè)計，并通過建立相關(guān)主體責任人把關(guān)與追責制度，厘清主要責任與附帶責任，明確劃分責任范圍和權(quán)利界限；在制度方面要在污染類型上均衡對待內(nèi)源性和外源性，并兼顧公平原則；指導思想上強調(diào)制度的精準化，立法、司法與執(zhí)法的實踐過程保證高效率、精準、細致，使制度具有明確的針對性[17]。

(二)堅持過程控制中精準治理的思路與原則

黨的十九大提出加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。治理精細化的提出也為我國農(nóng)地污染治理提供了思路。農(nóng)地污染精準治理的建構(gòu)目標在于：發(fā)現(xiàn)農(nóng)地污染治理的現(xiàn)實需求，解決制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板問題，構(gòu)建農(nóng)地污染風險控制情境下的精準治理理論體系，以期達到提升農(nóng)地污染防治治理能力和我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化治理水平的目標。建議以省級農(nóng)業(yè)主管單位牽頭，制定我國各省中長期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥的推廣和合理施用規(guī)劃，并通過市、縣級針對不同地區(qū)、不同土質(zhì)劃分適用范圍，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位具體科學指導，包產(chǎn)到地，精準施用。通過完善制度、細化農(nóng)戶來提高制度的精準性，確保制度系統(tǒng)的有效性。在農(nóng)藥化肥施用管理制度上實現(xiàn)精準化，也就是對一些污染嚴重的農(nóng)藥化肥制定單獨詳細的施用管理制度。在制度中，有的強調(diào)施用量、有的強調(diào)施用時間，有的強調(diào)施用方法，等等，從而保證精準化進而保證有效性[18]。

(三)建立農(nóng)地污染防控的農(nóng)民教育制度體系

首先，加強對農(nóng)民的宣傳教育，包括土地污染的普法宣傳以及防止農(nóng)地污染的有效措施，使其真正認識到農(nóng)地面源污染的危害性，從而提高對農(nóng)地污染防控治理的重視程度和對農(nóng)田進行科學管理的積極性；明確縣、鄉(xiāng)政府在提高農(nóng)民預(yù)防農(nóng)地面源污染方面知識的義務(wù)與責任，達到精準治理的目標[19]。同時，通過科技下鄉(xiāng)、政策宣傳、職業(yè)農(nóng)民培訓等方式，向農(nóng)民普及有關(guān)農(nóng)田科學管理的知識、技術(shù)，在生產(chǎn)過程中提供專業(yè)的指導，使農(nóng)民既有參與的意愿，又有參與的能力[20]。其次，建立農(nóng)地檔案管理制度。將內(nèi)源性污染檔案作為農(nóng)地檔案的主要內(nèi)容，將農(nóng)地分成一定的地塊，按照地塊建立農(nóng)地檔案，詳細記錄農(nóng)民在每一塊農(nóng)地里的所有經(jīng)營活動，包括：整地、耕地、播種、施肥、噴藥、灌溉、除草、松土等，并記錄活動的具體內(nèi)容，如時間、地點、數(shù)量、強度、使用的各種生產(chǎn)資料。建立規(guī)?；?jīng)營制度，有條件的對土地進行規(guī)模經(jīng)營，沒有條件的可采用多種方式進行規(guī)?；鳂I(yè)，如統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一噴藥；控制農(nóng)藥化肥的使用量；完善農(nóng)藥、化肥、除草劑的管理制度；建立農(nóng)藥、化肥、除草劑的跟蹤管理制度。要求所有的農(nóng)藥、化肥、除草劑經(jīng)營者必須詳細記錄農(nóng)藥、化肥、除草劑的來源和去向。再次，實施農(nóng)地科學管理補貼制度。對采用了科學的農(nóng)田管理方法、合理施用農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)主體進行財政補貼，并明確補貼標準、補貼方式[21]。

總之，農(nóng)地污染防治對保護耕地資源，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，修復生態(tài)環(huán)境具有重要意義。針對目前我國農(nóng)地污染防治法律制度存在主導思想落后、制度建設(shè)缺乏嚴密性、制度系統(tǒng)過于框架化等問題，只有樹立態(tài)勢感知和動態(tài)監(jiān)測的防治理念，堅持過程控制中精準治理的思路與原則，建立農(nóng)地污染防控的農(nóng)民教育制度體系，才能有效提高我國農(nóng)地污染防治法律制度的適應(yīng)性。