文/顧旭明 吉林省雙遼市土地監(jiān)察大隊(duì) 吉林雙遼 136400

根據(jù)對(duì)我國土地利用的相關(guān)調(diào)查分析，我國土地利用中人與地之間的關(guān)系緊張，依然呈現(xiàn)出人多地少的基本格局。土地利用的管理問題依然突出，例如：在全國農(nóng)用地中優(yōu)質(zhì)耕地、后備耕地少，其他用地占用現(xiàn)象日漸增多耕地減少過快，土地退化破壞嚴(yán)重，土地利用效率不高等等。

1、土地利用的現(xiàn)狀

根據(jù)我國對(duì)土地利用結(jié)果的調(diào)查，我國農(nóng)業(yè)用地面積約為65000萬公頃大約占全國土地總面積的60%。其中耕地約為9800億平方米約占農(nóng)業(yè)用地15%;林地約為13000億平方米約占農(nóng)業(yè)用地20%；牧草地約為40000平方米約占農(nóng)業(yè)用地65%。建設(shè)用地約為3000萬公頃。我國在解放后曾對(duì)我國土地進(jìn)行了勘測(cè)與調(diào)查，大致掌握了我國荒地的數(shù)量、質(zhì)量與分布范圍，為我國開墾荒地?cái)U(kuò)大耕地面積奠定了基礎(chǔ)。

2、土地利用的基本理論

2.1 土地資源的基本特性

土地的基本特性包括資源特性、資產(chǎn)特性和區(qū)位特性。資源特性主要指：土地的生產(chǎn)性、區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性、可變性、有限性、多功能性、不可替代性等等。資產(chǎn)特性主要指：土地具有使用價(jià)值以及交換價(jià)值的商品特性；土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)等等土地具有的產(chǎn)權(quán)特性；以及增值特性和不動(dòng)產(chǎn)特性。區(qū)位特性指的是土地具有自然地理位置的自然區(qū)位和人類在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)區(qū)位以及由土地的所處位置決定的交通區(qū)位。

2.2 土地利用的發(fā)展歷史及演變趨勢(shì)

土地的利用隨著人類社會(huì)的發(fā)展以及技術(shù)的進(jìn)步在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。土地的利用類型、利用方式以及區(qū)域尺度會(huì)隨著人類的進(jìn)步而不斷發(fā)生變化。例如：隨著社會(huì)的發(fā)展城市的建設(shè)居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、交通用地、市政用地以及綠化用地會(huì)不斷增加，酒樓、高檔賓館、大型商場(chǎng)、體育場(chǎng)等娛樂休閑場(chǎng)所的出現(xiàn)與不斷發(fā)展也會(huì)占用大量的土地。在我國工業(yè)用地、綠化用地面積隨著城市發(fā)展在不斷提高，而且城市越是發(fā)展居住用地所占比例越低，公共設(shè)施用地相對(duì)提高工業(yè)用地和交通用地也會(huì)相對(duì)增加。人類社會(huì)實(shí)踐證明，人類對(duì)土地的利用要遵守生態(tài)準(zhǔn)則和經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則。

3、我國土地利用的宏觀調(diào)控

3.1 土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)

對(duì)土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)包括：第一，加強(qiáng)政府引導(dǎo)和控制。要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃保護(hù)、建設(shè)耕地；控制建設(shè)用地；合理安排公共設(shè)施交通道路用地。第二，協(xié)調(diào)好土地利用時(shí)產(chǎn)生的矛盾。主要矛盾包括人與地之間的矛盾，區(qū)域之間的矛盾和部門之間的矛盾。第三，組織監(jiān)督好土地的利用。政府應(yīng)該對(duì)土地劃分控制區(qū)域，規(guī)劃落實(shí)各種用地比例，統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排土地的開發(fā)與利用。

3.2 土地利用總體規(guī)劃的原則

土地的開發(fā)利用應(yīng)堅(jiān)持因地制宜，系統(tǒng)分析統(tǒng)籌安排、可持續(xù)發(fā)展以及保護(hù)耕地的原則。其中因地制宜要求根據(jù)土地本身的適應(yīng)性、限制性以及當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)力水平和改造能力來制定適合的發(fā)展規(guī)劃。系統(tǒng)分析統(tǒng)籌安排的原則指的是把當(dāng)?shù)刈鳛橐粋€(gè)整體來考慮，發(fā)展規(guī)劃要兼顧各個(gè)子系統(tǒng)之間的關(guān)系和子系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。可持續(xù)發(fā)展是指注意保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境注意土地的可持續(xù)利用，提高土地的利用率。

4、土地利用的中觀引導(dǎo)

4.1 土地利用城鄉(xiāng)規(guī)劃的意義

城鄉(xiāng)的建設(shè)和管理離不開城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃也是開發(fā)利用以及正常經(jīng)營(yíng)城鄉(xiāng)土地的基礎(chǔ)和前提。合理的進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃可以促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，更好的進(jìn)行資源配置，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，增加社會(huì)福利等等。

4.2 土地利用城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用與內(nèi)容

城鄉(xiāng)規(guī)劃具有行政性、法定性、專業(yè)性、公眾性和超前性。行政性是指城鄉(xiāng)規(guī)劃與行政權(quán)力掛鉤，受到行政部門的管理。法定性指的是法律賦予當(dāng)?shù)卣块T審批、修改、公布、實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)力。專業(yè)性是指城鄉(xiāng)規(guī)劃隨著自身的不斷進(jìn)步發(fā)展以及形成了一套完整的理論體系，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。城鄉(xiāng)規(guī)劃中要存在針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀和自身?xiàng)l件的描述評(píng)價(jià)以及城鄉(xiāng)用地類型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等的發(fā)展規(guī)劃。

4.3 土地利用城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施與管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施過程中要堅(jiān)決貫徹落實(shí)國家的政策法令，宣傳城市規(guī)劃的重要性，加強(qiáng)批后管理，積累規(guī)劃資料。城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施管理內(nèi)容中要包括：建設(shè)項(xiàng)目選址；建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃；建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃；建設(shè)項(xiàng)目工程規(guī)劃，其中包括規(guī)劃核實(shí)、違章建設(shè)管理、建筑報(bào)建管理等等。城鄉(xiāng)規(guī)劃在實(shí)施管理時(shí)，要堅(jiān)持法制、行政、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)的管理方法，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的高效管理。

5、土地利用的微觀基礎(chǔ)

5.1 項(xiàng)目規(guī)劃的內(nèi)容與作用

在項(xiàng)目開始之初要進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃，其作用是將對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)想和意向變成項(xiàng)目建議書，從而在土地集約利用中發(fā)揮直接的，基礎(chǔ)性的作用。項(xiàng)目規(guī)劃的內(nèi)容包括：項(xiàng)目概括、分析論證、選擇管理模式、組織、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、投資控制、進(jìn)度控制、設(shè)計(jì)施工過程的管理、移交與驗(yàn)收等等。

5.2 項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施

項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施要依靠項(xiàng)目管理組織。項(xiàng)目管理的組織包括：參加者的分工協(xié)作、不同權(quán)力層次的設(shè)置、職責(zé)的劃分、人員的管理、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置等等。建立一個(gè)高效、合理的管理組織是一個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃成功與否的關(guān)鍵。此外，組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該高效的反映出組織中各個(gè)部分之間的客觀聯(lián)系，以最合理的方式發(fā)揮出項(xiàng)目的效益。

總結(jié)：

我國應(yīng)進(jìn)一步完善在土地集約利用方面的法規(guī)體系，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)的工作制度，減少在實(shí)際管理過程中的隨意性，使得實(shí)際工作有法可依；建立有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)出規(guī)劃的科學(xué)合理；落實(shí)問責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作的考核與監(jiān)管。