文/錢佳麗 武漢紡織大學(xué) 湖北武漢 430200

1、PPP模式定義及類型

1.1 定義

PPP（publicprivatepartnership）直譯為公私合作伙伴關(guān)系，在中國(guó)可理解為政府與社會(huì)資本合作。因此PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)至少包括兩個(gè)，即政府公共投資的項(xiàng)目和由社會(huì)資本參與完成[1]。也可以歸納出政府和社會(huì)資本伙伴關(guān)系，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三個(gè)特征。

1.2 PPP模式類型

世界銀行將PPP分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。PPP在中國(guó)的應(yīng)用模式如下：

（1）服務(wù)外包：私營(yíng)部門僅負(fù)責(zé)公共部門所需服務(wù)，公共部門不需進(jìn)一步資金投入

OM運(yùn)營(yíng)-維護(hù)

DB設(shè)計(jì)-建造

Turn KeyContracts交鑰匙合同模式

（2）基于公共設(shè)施的服務(wù)承包：私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)

DBFO設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)

LDO租賃開發(fā)-運(yùn)營(yíng)

BOT建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交

BOOT建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交

（3）私營(yíng)部門永久性提供，私營(yíng)部門擁有項(xiàng)目所有權(quán)

BOO建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)

BBO購(gòu)買-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)

2、PPP模式發(fā)展必要性

2.1 政府角度

（1）城鎮(zhèn)化建設(shè)需求。2014年3月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃〈2014-2020年〉》提出到2020年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投資需求高達(dá)42萬(wàn)億，這對(duì)政府財(cái)政造成巨大壓力，尋求社會(huì)資本合作，引進(jìn)PPP模式是大勢(shì)所趨。

（2）財(cái)稅制度和預(yù)算制度改革的需要。根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府債務(wù)10.9萬(wàn)億，地方政府性債務(wù)17.9萬(wàn)億，其中銀行貸款10.1萬(wàn)億。融資平臺(tái)償還能力嚴(yán)重依賴土地出讓金，地方債務(wù)崩盤，對(duì)我國(guó)財(cái)政造成重大影響。國(guó)務(wù)院近年來(lái)連發(fā)明文，加緊對(duì)地方債務(wù)統(tǒng)一管理的步伐，推廣PPP有助于轉(zhuǎn)移地方債務(wù)壓力，推廣預(yù)算制度改革，將地方債務(wù)收權(quán)中央，實(shí)行全預(yù)算管理，真正做到心中有數(shù)。

2.2 社會(huì)資本

隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)資本累積。大量民間資本無(wú)處可流，政府財(cái)政刺激，基礎(chǔ)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，擠出民營(yíng)資本，兩大傳統(tǒng)資本流向股市和樓市，股市低迷，樓市準(zhǔn)入門檻高，而資本合法出境投資的成本過(guò)大，民營(yíng)資本涌向脫離監(jiān)管的民間金融。造成互聯(lián)網(wǎng)金融的崛起和發(fā)展。但無(wú)實(shí)體投資而高利率空轉(zhuǎn)的民間金融將拖垮整個(gè)經(jīng)濟(jì)[2]。PPP模式有助于社會(huì)資本流向正確道路，提升我國(guó)基建與服務(wù)水準(zhǔn)。

3、建筑行業(yè)可參與PPP項(xiàng)目行業(yè)

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)規(guī)定，政府發(fā)起的PPP，財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目；社會(huì)資本發(fā)起的PPP社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

4、合作將存在的問(wèn)題

（1）政府跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立，預(yù)算體系不夠完善，地方債務(wù)未納入全預(yù)算管理，因官員換屆，財(cái)政入不敷出的事件偶有發(fā)生。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。PPP項(xiàng)目大多周期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)大，難以適應(yīng)當(dāng)前制度。

（2）法律制度尚不完善。PPP項(xiàng)目需要涉及經(jīng)濟(jì)，管理，建筑及法律各個(gè)方面。需要綜合性的管理和人才和專業(yè)的調(diào)控機(jī)構(gòu)。政府和社會(huì)資本合作方面并沒(méi)有統(tǒng)一而行的制度，例如PPP項(xiàng)目要不要采用招投標(biāo)制度，學(xué)界還尚未定論。

（3）政府在合作思想方面存在問(wèn)題，PPP模式要求政府改變官本位的思想，不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)者而是要深刻認(rèn)識(shí)到自己主體身份，是共同參與者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。從現(xiàn)實(shí)意義上來(lái)講，政府承擔(dān)法律以及制度上的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)，資金上的風(fēng)險(xiǎn)。因此這就不僅是政府為企業(yè)背書的問(wèn)題。政府要從上位者身份中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，注重契約精神。

（4）合作企業(yè)規(guī)模有限制PPP項(xiàng)目最終所有權(quán)還是政府，因此政府是風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)方。在合作方的選擇上，政府往往會(huì)偏向于擁有獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的大型企業(yè)。限制了PPP項(xiàng)目合作參與的準(zhǔn)入門檻[3]。

（5）PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容本身問(wèn)題，獲利豐厚的項(xiàng)目，政府不傾向合作，而資本最終目的還是逐利，盈利不豐的項(xiàng)目，社會(huì)資本參與意愿不高。而時(shí)間價(jià)值收益過(guò)大的項(xiàng)目，又面臨著政府提前收回的風(fēng)險(xiǎn)。

5、解決問(wèn)題方法

（1）完善相關(guān)法律制度的建設(shè)，人大應(yīng)盡快拿出一套PPP的執(zhí)行制度，在政府與民間資本利益分?jǐn)?，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面做到有據(jù)可循，有法可依。規(guī)范市場(chǎng)行為，做到多主體合作有理有據(jù)，有章有度。

（2）加快建立PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行規(guī)范化管理，建立合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。探討招投標(biāo)制度在PPP項(xiàng)目中運(yùn)行的合理性，形成良性競(jìng)爭(zhēng)。建立數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行管理也有助于防范地方政府換屆對(duì)社會(huì)投資人違約的狀況發(fā)生。

（3）進(jìn)行專業(yè)的PPP人才的培養(yǎng)PPP項(xiàng)目涉及各行各業(yè)，培養(yǎng)全面專業(yè)的PPP管理人員至關(guān)重要。建立SPV公司，以及PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)于PPP項(xiàng)目健康合理運(yùn)行具有重大作用。

（4）政府要加強(qiáng)觀念培育教育，注重契約精神。改變官本位思想，更不能以行政命令強(qiáng)奪經(jīng)濟(jì)利益。培養(yǎng)商業(yè)意識(shí)，認(rèn)識(shí)到政府作為主體與社會(huì)資本是合作伙伴關(guān)系，而不是像傳統(tǒng)BT模式僅作為購(gòu)買人。要認(rèn)識(shí)到PPP合作中利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的本質(zhì)。

（5）社會(huì)資本要加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，PPP項(xiàng)目是為了提升我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，社會(huì)資本不能為了逐利而放棄公益性。要防范獲得項(xiàng)目后，脅迫政府，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)的發(fā)生[4]。

[1]周正祥,張秀芳,張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué),2015,（09）:82-95.

[2]任粉麗,趙平安.對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理性探討及對(duì)策研究[J].考試周刊,2010,（06）:224.

[3]楊衛(wèi)華,王秀山,張鳳海.公共項(xiàng)目PPP模式選擇路徑研究[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2014,28（02）:121-126.

[4]郭沛源.公私合作——實(shí)踐企業(yè)社會(huì)責(zé)任的一種選擇[J].WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊,2005,（11）:83-84.